我国"省管县"体制改革思考

　　提要 改革开放以来，我国现行的“市管县”体制弊端凸显，“省管县”体制改革成为热点，在市场经济条件下有明显的优势，将成为我国体制改革的趋势。在社会转型时期，行政管理层级的改革要适应转型时期的实际状况，需要稳步推进。

　　关键词：转型时期；市管县；省管县；改革

　　中图分类号：D63 文献标识码：A

　　一、我国市管县体制合理性分析

　　从我国的国家结构和行政体制分析，我国是单一制国家，国家行政组织体制上是中央集权的行政体制，各级政府机关之间存在严密的领导与被领导的关系。因此，上级政府对下级政府管理的事务较多。我国一个省却长期以来只能直管十几个或几个地级市。所以，在我国现行国家行政体制下，市管县体制的推广实施有一定的环境合理性。从管理幅度分析，我国省区面积过大，省难以直接管到县级政区。我国的国土面积有960万平方公里，而一级政区只有34个，相当数量的省级政区，无论是从面积还是从人口来看，都相当于一个中等规模的国家。我国国土自然条件复杂，给交通通讯带来了很大的困难，特别是西部省区，地广人稀，很难实行省级政区直管县级区。另外，我国人口众多，经济社会活动繁杂，要管理的事务也多。因此，从管理幅度来看，在我国当前的省级政区格局下，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的，故在省县之间设立一级中间政区是符合客观需要的。市管县体制目前作为我国地级行政体制的主体，在省制格局短时间内难以发生重大变化的情况下，其存在的合理性毋庸置疑。

　　二、市管县的弊端

　　（一）束缚了县域经济发展。当初设置市管县的目的之一在于发挥中心城市的优势，带动县域和村镇经济的发展。但实际上，中央和省级配置的资源经常被市级截流，市域经济的发展往往优先于县域经济的发展，市级政府为了自身的发展牺牲了县级政府的利益。因此，市管县体制不仅没有发挥中心城市的辐射作用，反而出现“市吃县、市卡县、市挤县、市刮县”的现象，造成县财政资源不足，严重阻碍了县域经济的发展。另外，市级政府权力的集中，限制了县级政府的自主权，降低了县级政府为民服务的能力。

　　（二）增加了行政管理层次，提高了行政成本。行政管理学理论研究证实，行政组织每多出一个管理层次，就会造成机构和公务人员增多、膨胀行政管理队伍、导致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管县体制下，我国行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次。在原先地、市分设的情况下，城乡行政领导机构分别以管理城市或农村为重点，管理目标较单一，而市管县必然是由城市管理为主体制向城市、农村合治体制转变。我国地级市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然带来地级市政府机构设置的增加与行政人员的扩张。

　　（三）加大了城乡差距。城乡一体化发展的本质在于城与乡利益的一致性。但由于市本级发展与市财政收入的关系，市领导县体制带来的城市工商经济、城市发展相较于县域经济、农村经济更具时效性，加之市管县的宽范围、广地域与城市的弱实力，决定了市县发展格局中，市从县乡索取资源，集中力量用于城市发展，因而重工轻农、厚城薄乡成为市县关系中的常态，城市对农村的反哺带动作用不显性。大量农业利润和农村社会经济资源被城市所吸收，农村经济社会发展自我积累效应降低，导致城乡差距进一步拉大。另外，地改市、市县合并所形成的城市数目的急剧扩张，违背了城市发展的客观性，从人口结构、产业结构等指标分析，许多新建城市不是城市型行政区，而是以广大农村地区、农业人口、农业产值为主体的地域型经济单元，导致虚假城市化，引致城乡差距加大。

　　三、完善“省管县”体制的思考

　　（一）健全法律体系，为推进“省管县”体制改革提供保障。自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，“省管县”也已从试点走向全面推行的阶段。但在理论上，这一做法仍存在一定争议。根据《宪法》与《组织法》的规定，县是完整的一级政权组织，县政府依法拥有公共财政的收支权力，县人大依法拥有公共财政的审批与监督权。“省管县”不仅意味着省政府收回了县级政府的财政管理权，还意味着将原本归属于县人大的权力也归于自己的掌控之中。在市场经济条件下，行政区域间的关系，同时也是一种空间格局上的竞争关系。总之，虽然目前“省管县”体制取得了相当成效，但由于它有背离宪政基本价值的嫌疑，不可避免地危及了公共财政的公共性。

　　（二）坚持因地制宜的原则，不能一刀切。我国地域辽阔，2，000多个县域经济体的资源禀赋、经济基础、产业特色等各不相同，要推行“省管县”体制改革、发展县域经济必须因地制宜。此外，由于我国各地经济发展、文化、民族构成等多方面的地区差异，在改革过程中，要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估，不能盲目“一刀切”，更不能一哄而上。

　　（三）继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，进而考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员；另一方面省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。再次，加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜，向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。

　　（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

　　主要参考文献：

　　[1]全伟.市管县体制分析研究[J].理论与改革，2002.6.

　　[2]刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J].宏观经济管理，2005.10.

　　[3]徐竹青.省管县建制模式研究[J].中共浙江省委党校学报，2004.6.