公益性社会组织公信力研究

公益性社会组织公信力研究

王海燕

（武汉纺织大学，湖北武汉４３００７３）

摘要：公益性社会组织公信力是公益性社会组织获得利益相关者和社会公众信任的能力，体现组织与利益相关者和社会公众的互动关系，是公益性社会组织生存和发展的生命线。我国公益性社会组织公信力缺失的原因在于法律和政策管理错位，公益性社会组织欠缺合法性和自主性，内部治理和发展能力不足，缺乏公开性和透明度，外部监督和评估机制不完善，活动偏离公益使命。为此，急需改善公益性社会组织管理的法律和政策环境，强化其信息披露和内部治理，健全社会监督和问责机制。关键词：公益性社会组织；公信力；法治中图分类号：Ｃ９１３．７；Ｄ６６９文献标志码：Ａ

文章编号：１６７４—７４７Ｘ（２０１４）１ｌ一００２３—０５

一、公益性社会组织及其公信力概念解析

（一）社会组织

疑虑。

（二）公益性社会组织

公益性社会组织在法律上没有确切定义。一般认为，公益性社会组织首先应是在民政部门依法登记的非营利组织，并具备以下特征：（１）以开展《公益事业捐赠法》第三条所列非营利事项为业务范围，例如科教文卫体、救灾扶贫、助残、环保；（２）通过捐赠、资助或志愿服务等形式，向不特定的公众提供服务或使其受益，如果只为本团体的会员服务就属于互益性而非公益性；（３）公益性社会组织应由捐赠资金设立，捐赠者（举办者）不以任何形式参与财产分配，全部资产及其增值部分属于该组织所有，不受任何其他个人和单位支配，终止后的剩余财产应当交由其他公益性社会组织管理。公益性社会组织一般分为：公益性社团、公益性民办非企业单位、基金会。从形态上看，公

益性社会组织主要包括如下几种形式：法人型和非法

宽泛意义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，“一个组织可以被定义为一群人为实现特定目标的联合”ｌＩＪ。当下学术研究和政府文件更多使用狭义的社会组织概念。国家、市场和社会是现代社会的三大领域，政府组织、企业组织分别是政治领域、经济领域的主要组织形式，狭义的社会组织在“国家一市场一社会”语境中对应的是社会领域的主要组织形式，其主要特点是非政治性和非营利性。社会组织与民间组织、非政府组织、非营利组织、第三部门等术语交替使用，它们之间存在某些细微的差别，反映了使用者的某种理论偏好，但并无根

本区别【２Ｊ。但是社会组织要比民间组织或非政府组

织更适合指称当下中国的第三部门，因为从文化社会心理角度而言，社会组织概念更容易为中国公众和政府所接受旧Ｊ。究其原因，在于“社会组织”称谓更符合中国历史语言文化传统，并一定程度上强调了非对抗性的社会整合理念ＨＪ。直言之，民间组织或非政府组织在中国历史语言文化传统中具有对抗

政府的意味，而“社会组织”称谓则可以消解这种

收稿日期：２０１４—０９—１５

人型，社团式和财团式，公募型和非公募型，运作型和

动员型，登记注册型和未登记注册型。是否为公益性

社会组织，并非看组织形式，而应当对照以上特征作具体分析。例如民办学校有公益性的，有互益性的，还有营利性的。公益性社会组织和慈善组织也是两个相互联系又有区别的概念。美国法学家弗里德曼

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（１３ＹＪＣ８２００７５）；湖北省教育厅人文社科项目（２０１２Ｑ１５２）；武汉纺织大学基金项目（１３３１１０）

作者简介：王海燕（１９８０一），男，湖北十堰人，副教授，法学博士，主要研究方向为法治理论。

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【理论研究】

将组织分为政府组织和非政府组织，非政府组织分为营利组织和非营利组织，非营利组织又分为慈善组织和公共服务组织。可以说慈善组织与公益性社会组织是种属关系，公益性社会组织包括了慈善组织，还包括公共服务组织。

（三）公信力

公信力（Ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ），意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任，为自己的行为负责任，并接受质询。公益性社会组织公信力是指公益性社会组织获得利益相关者和社会公众信任的能力，具体

表现为其在多大程度上能够获得捐赠者、受益者、政

府、志愿者、第三方专业机构以及社会公众的认可和信任，表示为对某一事情进行报告、解释、辩护的责任，以及对自己行为负责的态度。从政治学视野来

看，“公信力”概念以“信任”为核心内容，主要涉及

公共领域、公共权力、社会公众、价值评价四个主要环节，在交往关系下，“公信力”是在主客关系作用下而形成的¨Ｊ。公信力体现的是公益性社会组织与利益相关者和社会公众的互动关系：从公益性社会组织的角度而言，公信力是其获取公众信任的影响力和号召力；从利益相关者和社会公众的角度看，公信力是他们对公益性社会组织的评价，反映了他们对公益性社会组织的满意度和信任度。德国社会学家韦伯将信任分为特殊信任与普遍信任，认为传统中国社会的信任属于特殊信任，以宗族亲疏观念为

基础，而西方社会的商业信任属于普遍信任，超越血

缘共同体的局限。公信力属于普遍信任。吉登斯将信任分为人对人的信任和人对系统的信任，前者以对他人道德品质的信赖为基础，而后者信任的是系统的原则正确性和有效运转网。公信力属于人对系

统的信任。

公信力是公益性社会组织生存和发展的生命线。公益性社会组织承担服务社会的公益使命，其公信力是通过以正当和合法身份对社会的服务和奉献，得到政府、企业和公众的信任和支持，体现其社会影响力和号召力，体现公众的认知度和满意度，体现社会资本。法国社会学家布迪厄认为，社会资本

是社会或群体具有的现实或潜在的资源集合体，主

要由确定成员身份的关系网络构成，其中组织结构和社会信用具有积极作用。福山指出，社会资本对

社会繁荣和竞争力至关重要，但其景重要的影响力

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王海燕公益性社会组织公信力研究

不在经济生活中，而在社会和政治生活方面。公益性社会组织以社会资本作为存在基础，公信力是公益性社会组织社会资本的象征，是其获得社会资源和发挥作用的核心竞争力。公信力建设是当前公益性社会组织能力建设的核心和关键要素。

二、公益性社会组织公信力缺失现状及其成因（一）现状

与国外相对成熟的非营利部门相比，我国公益

性社会组织的外部环境和内部治理都更为欠缺，不少公益性社会组织存在身份难定、资金难筹、人才难

留等问题。近年来，少数公益性社会组织出现违规

运作、滥用资金、暗箱操作等丑闻，暴露出效率低下、官僚主义、违背公益宗旨，甚至弄虚作假、以权谋私、

贪污腐败等“志愿失灵”现象。公益性社会组织的

营利性和商业化倾向也让公众疑虑丛生。２００１年“中国妈妈”胡曼莉挪用善款案，２００８年抗震救灾时

红十字会的“天价帐篷”，特别是２０１１年以来红十字会“郭美美事件”、中华慈善总会“尚德诈捐门”事件

等，不断曝出的丑闻将中国公益事业推到了风口浪尖，也使公益性社会组织的公信力降至冰点。继“郭美美事件”后，新周刊的一项调查显示，８２％的网友表示不会再给红会捐款，１５％表示查清账本把每笔捐款去向公布后再说，只有２％的网友表示会捐款。

广州１３报网２０１１年８月１２日报道称深圳市红十字

会２０１１年７月社会捐款同比下降９７％，而佛山市颗粒无收。其他官方慈善机构所获捐赠和声誉也被捆绑着下降，还牵连中国慈善的未来。搜狐网在线调

查显示，高达６２．２６％的网民认为“造成中国慈善事

业落后的主要原因”是“中国慈善机构的公益性令人怀疑”。据《小康》杂志２０１１年的调查，对中国慈善组织持“信任”态度的受访者占３４，７％，持“不信

任”态度者占４０．３％，表示“不确定”者占２５％Ｅ６３。

国际著名咨询机构麦肯锡公司认为“中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益性社会组织的信心”。应当说这是比较中肯和实事求是的评价。

（二）成因

１．法律和政策管理错位，公益性社会组织缺乏合法性和自主性

合法性是公益性社会组织获得公信力的前提条

件。在“大政府、小社会”的历史文化传统影响下，

【理论研究】

我国现行法规对公益性社会组织在总体上呈现出限制而不是扶持的态度，突出体现在准入门槛过高。公益性社会组织实行双重管理体制，即公益性社会组织成立时除了在民政部门登记之外，还须取得其业务主管单位的审查同意，结果许多草根公益性社会组织因为找不到业务主管单位或者业务主管单位不同意而无法在民政部门登记，转而寻求工商登记或者处于“非法”状态，合法性缺失导致其公信力无以为据。制度设计的初衷是双重负责，但实践证明，监管职责的交叉重叠容易导致相互推卸责任，使得公益性社会组织成立之后的过程监管缺位。政府监管过度依赖突击性的集中清理整顿和运动式执法而非经常性监管。双重领导还导致公益性社会组织“官办”色彩浓厚，难以独立自主地处理内部事务，只能通过依附于相关政府部门来发展。在公益性社会组织与政府的关系上，有学者将中国公益性社会组织的特征概括为“依附式自主”【．７Ｉ。政府在宏观上掌握公益性社会组织合法性的解释权，而且时常介入其微观活动。有研究表明，在中国公益性社会组织中，领导者有无在政府机关的工作经验，对组织能否设立及组织实际活动的自主性有很大影响［８Ｊ。政府在促进公益性社会组织公信力建设中实际上采取的是以“行政担保”为主的方式，即以政府的信用权威来增强和保证公益性社会组织的信用，这种公信力建设模式过度强调社会组织的合法身份，夸大了政府公信力对社会组织公信力的支撑作用，在一定程度上削弱和损害了社会组织应有的独立自主性，而独立自主性恰恰是影响社会组织公信力可持续发展不可或缺的重要因素旧１。自主性不足使社会组织主体地位不明确，权责不清，社会信任无从建立。特别是在转型期，当政府公信力时常遭受质疑的情况下，社会组织的公信力也会面临唇亡齿寒的风险¨０｜。

２．内部治理和发展能力不足，公益性社会组织缺乏公开性和透明度

公益慈善发达地区的经验表明，公益性社会组织的运作能力是影响公众捐赠热情的重要因素。人们选择公益性社会组织而不是采用“个人对个人”的方式参与公益，其重要原因是相信公益性社会组织能通过组织化、制度化的方式更好地分配慈善资源。具备良好的内部治理和发展能力的公益性社会组织通过

有效的服务可以产生良好声誉和公信力。我国公益

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王海燕公益性社会组织公信力研究

性社会组织公信力缺失的另一重要原因是内部治理不规范，发展能力不足。很多公益性社会组织虽然在形式上设立了理事会，但其在实际运行中很少发挥作用，组织决策权大多集中在极少数人手里，人治色彩浓厚，法人治理结构并未真正发挥功能。同时，组织人才匮乏，民主决策、财务管理、监督控制等内部制度建设滞后，组织筹集善款和开展公益活动的能力不足，自然难以获得社会信任。缺乏公开性和透明度是公益性社会组织公信力缺失的重要原因。２０１１年６月，郭美美在微博上炫耀其奢华生活，并自称中国红十字会商业总经理，网友和媒体质疑其奢华生活与中国红十字会的善款有关。“郭美美事件”后，凤凰网公布调查结果显示，在被问“中国红十字会陷入信任危机的深层原因”时，选择“红十字会内部情况长期不透明、不公开、组织神秘”的人数最多，比例高达４６．２％。民政部主管的“中民慈善捐助信息中心”发布的（（２０１１年度中国慈善透明报告》表明，全国１０００家公益慈善组织的透明指数平均分为３３分（按百分制计算），６０分以上的慈善组织仅占８．２％，仅有８％的受访公众对公益组织信息公开状况表示满意，８４％的公众对慈

善透明度不满意。

３．外部监督和评估机制不完善，公益性社会组织活动偏离公益使命

一是公益性社会组织利益相关者监督缺位，捐

赠者、受益者、政府、志愿者、第三方专业机构缺乏有

效监督的体制机制。二是媒体监督的放大效应。郭美美微博炫富引发的红十字会公信力危机显示了网络的魔力。互联网具有匿名、即时、互动、海量的传播特征，在加速信息流通的同时，也使信息传播良莠不齐、鱼龙混杂，甚至有网络谣言以假乱真、混淆视听，产生比传统媒体传播更为惊人的放大效应，对公益性社会组织公信力构成空前挑战。三是公益性社会组织缺乏规范的民间评估。外部监督不力使公益性社会组织容易产生贪污腐败等背离公益宗旨的不良行为，严重损害组织的社会形象和公众信任度。

三、重塑公益性社会组织公信力的对策建议（一）改善公益性社会组织管理的法律和政策环境，增强其自主性

公益性社会组织公信力建设是复杂工程，单纯的道德感召和政治号召是脆弱的和不可持续的，只

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【理论研究】

有运用法治思维和法治方式才能保证其有效性。应当尽快制定《社会组织基本法》或《公益慈善事业促进法》，从降低公益性社会组织注册登记的准入门槛、理顺其与政府的关系、完善内部治理结构、建立外部监督体系等方面予以规定。独立清晰的法律地位、权责明确的内部治理、公益资产的法律监管、多元问责的监督体制和公开透明的慈善环境，是公益性社会组织公信力法治建设的落脚点和体制机制保障。在“小政府，大社会”的治理格局中，社会组织已经并将继续是“第三支柱”¨１｜。政府也尝试与社会组织在公共服务提供方面建立伙伴关系。民政部

２０１２年正式启动中央财政专项资金支持社会组织

参与公共服务。有研究表明，政府与社会组织间的

共容利益越大，组织既有的独立性受到损害的可能

性就越小，社会组织的自主性越强【ｌ２｜。公益组织可采取“去政治的自主性”的生存策略，主动或有意识地压缩公共利益表达功能，回避政治，而专注于提供

公共服务。“去政治的自主性”意味着在当前中国这样一种“强国家、弱社会”的特殊体制下，民办社会组织要获取和扩大生存空问，首要的策略就是要

与政府在基本理念和目标上保持一致，以此获取政府的信任与支持¨３｜。

公益性社会组织管理的法律和政策改革是大势

所趋。２０１３年３月出台的《国务院机构改革和职能

转变方案》对社会组织登记制度进行了重大调整，明确成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题

的决定》要求“激发社会组织活力”“正确处理政府

和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确

权责、依法自治、发挥作用”，强调“支持和发展志愿

服务组织，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。改革的方向已经明确，在公益性社会组织的基本法律短期内无法出台的情况下，当前可在行政法规层面推动《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作，为深化社会组织管理制度改革提供法规支持。

（二）强化公益性社会组织的信息披露和内部

治理，确保透明度

健全信息披露机制是公益性社会组织赢得公信

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力的最直接和最有效的途径。美国卡内基基金会前主席卢塞尔说，“慈善组织要有玻璃做的口袋”。民

政部２０１１年１２月公布了《公益慈善捐助信息公开

指引》，但指引只是指导性文件，不具备强制执行的效力。应当从部门法规层面对慈善捐助信息公开进行刚性规范，提高执行力，使公益慈善组织在阳光下运作。有效的信息披露机制应当遵循全面、准确、及时、便捷的原则。信息披露内容应包括捐赠机构信息、募捐信息、接受捐赠信息、捐赠使用信息、财务信息等，披露方式除了日常性信息披露之外，还应包括重大事件信息披露。公益性社会组织的信息披露可在办公场所现场展示，设置热线电话，也可通过报纸、杂志、广播、电视等大众传媒。披露途径直接影响信息传递的成本、及时性和有效性¨４｜。互联网作为信息时代的新媒体，其低成本、高效率的优势日益显现。公益性社会组织要充分发挥网络的优势，加强建设自己的官方网站、微博和信息数据库。利益相关者可通过登录网站了解善款总额、捐助明细、善款去向、活动进展等公益慈善活动信息。网络并非洪水猛兽，只要运用得当，主动公开信息特别是财务信息，积极回应质疑，那么网络就能成为公益性社会

组织塑造公信力的有力工具。

公益性社会组织提升内部治理能力是赢得公信力的治本之策。人力资源、组织机构、规章制度建设是提升内部治理能力的重要着力点。在管理和运作第三部门问题上存在两种对立的管理理念：专业主

义与志愿主义。前者是市场导向，强调雇佣专业的

经营管理人才和专职人员来运作组织；后者是志愿

导向，强调志愿者和兼职人员作为组织活动的核

心¨５｜。在专业主义导向下，公益性社会组织的决策机制更类似于企业，目标更明确，运作更有效率，组织能力更强，也因此更能赢得公信力。在我国，早期建立的社会组织多接受志愿主义理念，而新近出现

的社会企业等新兴组织形式，则更多地受到专业主

义理念的影响。

（三）健全公益性社会组织的社会监督和问责机制，坚守公益性

健全社会监督和问责机制是公益性社会组织公信力建设的根本保证。监督主体应当包括政府、同业组织、社会舆论和公众监督。发达国家对公益性社会组织设置了严密的监督体系、完善的社会问责

【理论研究】王海燕公益性社会组织公信力研究

和评估制度。法律约束和自律规范使公益性社会组织对服务项目、资金使用和管理状况作真实交代和承诺，强化公益性社会组织动员运用社会资本的能力。美国多数州都规定慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉，任何美国公民都可以去慈善机构查阅账目。英国１９９２年新《慈善法》规定，任何公众只要交付合理费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。慈善发达地区一般都建立规范公益捐助运作的社会监督和审计制度。例

如香港红十字会规定了对捐赠者报告、公开查询和

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审计报告制度，披露捐款用途，而且给数额较大的捐赠者制作文字图片和财务运作报告，对任何数额的捐赠者提供探访团以察看项目运作情况，通过香港红会网页或电话了解善款使用流向，由会计师事务所审计，并在年报中呈现审计结果。

公益性是衡量公益性社会组织公信力的最基本的社会伦理标准。要明确公益性社会组织进行营利活动的法律界限。各国对公益性社会组织营利活动的态度主要有允许型和禁止型两种模式，但明确区分相关营利活动和无关营利活动，从而实施不同的约束政策和激励政策，成为现代公益性社会组织营利活动规制立法的普遍选择。各国立法还普遍重视

对其营利活动方式的安全性或妥当性、营利活动规

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ｉｎ

ｔｈｅ聊粥聊郡ｏｆＰｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｉｓｍ

ｔｈｅ

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模和经营方式。

Ｒｅｓｅａｒｃｈ

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法论坛，２０１１（４）：１５６—１６２．

（责任编辑：王银枝）

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公益性社会组织公信力研究

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

王海燕， WANG Haiyan

武汉纺织大学,湖北武汉,430073征信

CREDIT REFERENCE2014,32(11)

引用本文格式：王海燕.WANG Haiyan 公益性社会组织公信力研究[期刊论文]-征信 2014(11)