政治与行政二分法

读《政治与行政二分法》有感

一、 古德诺阐述的政治与行政二分法

1、政治与行政的功能

从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。

古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。

2、政治与行政的协调

古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。

古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。 与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组

织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。

二、 对古德诺政治与行政二分法的评价

毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。” 以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

政治与行政二分法：中国现实语境下的理论思考

【摘要】政治与行政二分法的提出，对西方行政学的形成和发展产生了巨大的作用和影响，关于其合理性的争论也一直在持续。随着政府改革与政府治理的发展，传统行政学的政治与行政二分原则重新得到改革者们的关注，被不少人识读为指导我国政府行政改革的普适教条。但是在我国的公共行政实践中及在中国现实语境下政治和行政的关系却不能简单地一分为二，必须加以协调。

【关键词】政治与行政二分法 行政的政治性 公共行政 协调

从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，“尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。”[1]其后“新公共管理”理论一定程度上重新提倡政治与行政的分离的意义，掀起一场声势浩荡的西方国家行政改革。现今，“新公共服务理论”及“公共治理理论”对政治与行政的关系又进行了重新的定位。在中国的行政学界，对政治与行政的二分法也存在质疑，普遍认为中国政治国情下的政府行政不能脱离政党政治。如学者胡象明从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”[2]学者张康之从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政治与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”[3]本文试图对政治和行政的二分法的发展史的简要回顾，结合中国现实对政治与行政之间的有机联系进行分析，从而解释为什么在中国现实语境下必须坚持政治与行政的协调发展 。

一、政治与行政二分法的提出与发展

行政与政治二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与政治的差别加以了阐述，他认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。……行政管理是置身于„政治‟所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是„在重大而且带普遍性的事项‟方面的国家活动，而另一方面，„行政管理‟则是„国家在个别和细微事项方面‟的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成‟，但行政管理并不因此就是政治。”[4]古德诺第一次从政府功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在《政治与行政》一书中，指出“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：政治与行政。”[5]在政治与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织体制的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了政治与行政二分法的合理性。

从上面的叙述中，我们可以十分明显的看出，为了提高行政的效率和建立一门独立的行政学科的需要，他们把政治与行政看成了是相互对立的矛盾，对政治和行政的界限做出了严格的区分；而且强调政治与行政的二分是政治体制上的结构性分离，绝对不能将政治与行政合二为一。有个用来象征性地区分政治与行政的术语是“没有所谓共和党人的建造公路的方法”。 [6]追求政府行政行为的价值的中立和行政科学的科学性与独立性。“这种对政治和行政有点天真的区分一直困扰后来的公共行政学科领域和实践很多年”。 [7]政治与行政二分法的提出在西方遭到了反驳，著名的公共行政学大师怀特?沃尔多提出：即该领域从来没有令人满意的调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政治与行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。有学者认为行政职员在政策形成中起作用的明显事实使学多学者拒绝了政治与行政二分，因为“在所有先进的的国家，行政职员当涉及政治时，可以划线，但这一条线是波动不定的。”[8]华莱士?塞尔在对公共行政研究的政治途径曾做过这样清晰的描述：“从终极意义上讲，公共行政是政治理论的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任；在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天，这些问题是政府运作的重中之重。”[9] 行政学家戴维?罗森布鲁姆和罗伯特?克拉夫在其专著《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中说道：“像一个多世纪以前的文官改革者一样，新公共管理者宣称其改革的目的在于使政府更像企业一样运作。它们像文官改革者一样，最终承认改革是政治性的”。 [10]此外， B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中总结出了四种未来政府的治理模式①，其中“参与式政府”模式中就主张对政府管理有更多的参与，强调了政治在政府行政中的作用。又如行政学者詹姆斯?费斯勒和唐纳德?凯特尔在《行政过程的政治—公共行政学新论》②的著作中明确将公共行政看作是一种政治过程。从上我们可以看出西方行政学者从不同的角度表达了政治与行政二分的不可能性。

二、政治与行政的关系是密不可分，行政过程充满政治因素

古德洛在《政治与行政》一书中这样论述：“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”[11]这就是著名的政治与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治与行政的二分法。笔者认为，古德洛的政治与行政两分法过于理想化，政治与行政之分在于职能及具体操作上，但其本质联系是不可分的。

第一，政治与行政是一对孪生姐妹，她们源于同一个母亲即（政府的原始职能），是管理国家的两种手段。“政治科学是该领域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲学和规范基础：也就是民主体制中的官僚体制的现存不是为统治者服务，而是为被统治者服务。”[12]随着社会业务越来越复杂，政府的职能也适应在复杂的社会事务中不断分化，逐渐出现执行国家意志的职能即行政。另一类是政治，其职能为表达国家意志。她们的共同目的在于实现国家意志。“行政的理论与实践同样是政治的理论与实践.” [13]

第二，政治行政职能分离，但其执行机构的分化并不彻底。在所有的政府体制中，存在着两种主要的或者基本的政府职能，行政和政治在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用她们大部分时间行使着两种职能中的一种。但并不是全部时间行使着一种职能。也就是说，一个机构有可能行使同时行使两种职能，只是侧重点不同。有的侧重在行政，有的侧重在政治。因此，把两个职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。

第三，国家意志的实现需要国家意志的表达与执行之间协调一致，就好比法律与执行法律之间。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。

第四，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。像这种联系，笔者认为应该同时表达。政治应该控制行政的方向，在具体操作上不作行政对政治的反馈。促使国家意志更有代表性和广泛性。如我国人大有权否定政府的预算报告，这就体现了政治对行政的控制，同时国家立法也可由行政机构工作过程中发现有存在某方面的法律的需要后，提出立法建议，从而影响国家意志的表达。

第五，从政治的视角看公共行政的话，我们可以发现，政府行必须具有代表性、政治回应性和责任等价值。政治途径的公共行政强调政治多元主义，“政府组织就如一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会的不同价值、力量乃至冲突。那种没有摩擦的同质性组织结构的理想是一种危险的幻想。”[12]在行政学家罗森布鲁姆看来，“由于行政部门成了国家政策指定的中心，行政组织的机构应该建构成能够使代表不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。……公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。”[14]因此，我们可以看出，公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题，政治与行政关系非常紧密。

三、正确看待政治与行政之间的关系的若干思考

基于以上分析，我们大体可以知道政治与行政不可能完全分离，它们之间存在有机的联系，那么我们应该如何看待和处理它们两者之间的关系呢？特别是在我们国家的公共行政管理实践中又应该如何协调它们的关系呢？

（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。

政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。

（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。

协调不仅取决于政治对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。

（三）中国的公共行政实践中必须坚持政治与行政的协调关系。

我国特殊的政治国情和政府行政的实践决定了政治与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。政治上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国共产党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国共产党领导执政地位。这种政治制度意味着共产党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。在这里我们特指无产阶级政党政府作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的政治领导、组织领导、思想领导。因此具有代表人民利益的政府行政行为不可避免地要遵政治意义上的中国共产党所推崇的价值观即代表性、责任性、政治回应性。这种价值观为增强政府行政行为在行政决策中的透明性和提高公众的参与程度而提供某些标准。政府实践上，我国实行的是议行合一的政治体制结构与西方的三权分立体制有着根本的区别，政府内部不存在着根本利益的冲突，共产党的利益与政府的利益具有高度的一致性。政治是一个历史的范畴，随着国家的出现而出现，不同的历史阶段政治会表现出不同的价值索求。如原始社会，道德成为政治的追求，私有制社会，国家政权就成为了政治的追求，而在社会主义社会，政治所要获取的社会公共利益的最大化。从而决定了政府的行政行为在不同的历史时期有不同的内容和要求。如在社会主义的革命时期，“公共行政”打击敌对阶级；社会主义建设时期要维护社会秩序的稳定，协调各种利益关系。共产党合法性的获得是通过政府执行其正确的制定的路线、方针、政策表达出来。因此，政治只有控制行政才能够贯彻其价值观，行政也只有接受政治的领导，才符合公众的根本利

益，它的公共权威才能被人民所接受和认同。

在改革开放的新时期，中国共产党明确地提出，“立党为公，执政为民”的重要思想。认为党离开“为公”就会违背我们党全心全意为人民服务的宗旨，就会失去立党之基；离开“为民”就会脱离群众，丧失执政之体、力量之源，各级政府作为党实现其政治责任的工具，根本上决定了政府改革中的政治与行政的分开，只能是在职能上的分开，而不能简单的看作是国家结构性分开。行政的政治性是我们的政府成为“民享的政府”、“民有的政府”、“民治的政府”的根本保证。任何割裂“行政”的政治性，都将会使我国的行政实践偏离正确的方向。我们在借鉴西方政府治理改革经验的同时，一定要深刻研究它与本国特定国情的适用性，不能搞“一刀切”。

参考文献:

[1]陈振明主编.公共管理学：—一种不同于传统行政学的研究途径[M]. 北京：中国人民大学出版社,2003.23.

[2]胡象明．政治与行政两分法：思想渊源及其评价[J].中国行政管理，1999，（11）：44.

[3]张康之．对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001，（4）：56.

[4]丁煌．西方行政理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005．80.

[5]丁煌．西方行政理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005．92.

[6] 尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002．396.

[7] 尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002．337.

[8]詹姆斯?费斯勒，唐纳德?凯特尔．行政过程的政治——公共行政学新论[M]. 北京：中国人大学出版社，2002．34.

[9] 戴维?罗森布鲁姆，罗伯特?克拉夫．公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002．55.

[10] 戴维?罗森布鲁姆，罗伯特?克拉夫．公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002． 84

[11]张国庆主编．行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000．80.

[12]尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002．38.

[13] 戴维?罗森布鲁姆，罗伯特?克拉夫．公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002．33.

[14]丁煌．西方行政理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005．64.

[15] 戴维?罗森布鲁姆，罗伯特?克拉夫．公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002．5.

政治伦理视野内的行政“价值中立

[摘要]“政治与行政二分”虽是公共管理学科的理论基础，但长期以来对这一基本命题一直存在着争议。文章从

“价值中立”出发，在政治伦理的视野内分析了政治与伦理的关系、行政与伦理的关系，指出现阶段解决这一问题的措施是从公共道德和个人美德两个方面加强行政伦理建设。

[关键词]政治与行政二分；政治伦理；行政伦理

[作者简介]于霞，广东商学院财税与公共管理学院讲师，博士，广东 广州510320

在2O世纪，政治与行政二分不仅是公共管理学科的基础，而且是一种研究方法。主流的行政管理理论都是在政治与行政二分原则的基础上进行理论建构和设计实践方案的。但是，政治与行政二分理论从提出来开始，就不断地在诸多方面遭到后人的质疑；其中，公共行政的“价值中立”问题一直以来就是批评二分法的一个焦点。文章从政治伦理的视野对此进行分析，指出价值中立原则是有限度的，并探讨了这一原则对我国行政管理的启示。

一、价值中立

政治与行政二分法产生的主要原因是多党制和公务员制度。多党竞争带来的“政党分肥制”使得官僚机构极不稳定，而公务员制度则提供了一个稳定的、受过专业技术训练的文官集团，他们可以摆脱政党意识形态的影响，专心提高管理效率，从

而使行政领域真正成了一个“独立的技术性”领域。可以说，职能性分离是政治与行政二分法的主要特征，但这种职能分离最关键的一点在于行政可以保持“价值中立”。

“价值中立”原则是由马克思·韦伯明确提出的，其方法论基础是实证主义。实证主义在研究方法上的一个重要特征就是仿效自然科学，以反对主观偏见、保持价值中立为基本原则。运用到公共管理领域，“价值中立”主要指的是：一是政治价值中立，即作为执行机构，行政管理不受政治意识形态的影响；二是行政管理过程中尽量清除纯粹个人的、非理性的和情感的因素，不受道德观念、价值观念的影响；三是行政过程中放弃价值判断，以效率为最高价值准则。总之，行政价值中立原则的提出就是要使行政管理脱离对于价值和终极关怀的追问，成为纯粹专业技术型的职能管理机构和服务机构。

价值中立原则在政治与行政二分法早期的理论论述中就已经出现了。当威尔逊提出政治与行政二分原则的时候，其目的就是要将行政学研究从政治学中分离出来，使行政学成为一门独立的学科和专门的学问。行政之所以能够和政治分离，原因在于行政价值中立，它可以脱离意识形态，脱离价值追问，从而专注于技术操作和管理能力。韦伯对此进行了经典的总结：“政治家和行政官员的职责和贡献截然不同。政治的本质在于选择立场、作出良心判断、对政策承担个人责任(personal responsi—bility)、接受政治角色的短暂性并在此过程中保持应有的热情；行政官员的职责则在于忠实地执行政治权威的决策，而不管这种决策是否符合自己的伦理判断和价值标准，行政官员的道德仅存在于对上级权威的服从之中。”⋯‘嗍 加’这样一来，实际上就剥夺了行政官员实施自我价值判断的权利，而伦理因素在公共行政的系统内部也变得无足轻重。在尽量排除道德意识对行政活动干预的基础上，效率成为公共行政的终极目标。古克利指出：“在行政科学中(无论是公共行政，还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”_2 在这种观念的指导下，早期的行政学者关注行政组织结构形式的研究(如韦伯的科层制)，热衷于将科学管理的原则和理论引人政府行政管理领域，试图将行政研究的视野局限于技术知识，并作为一种执行机构，将“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外”_3 J。他们认为只有专注于政府与行政运行的特殊性，才能在政治实践中排除政治意识形态的干扰，设计出高效率的政治运行机制。由此，公共行政被认为是一种管理技术和工艺的运用过程，从而忽略了对诸如公共利益等基本价值的考虑。

但是，公共行政能否保持价值中立?对此，学术界一直存在疑问和争论，公共行政近百年来的范式转变就是一个典型的例证。建立在政治与行政二分基础上的西方行政学，在百余年的发展、演变历程中，经历了几次范式的转换，即从传统的公共行政学，到新公共行政学再到新公共管理学，直到现在的新公共服务理论u4 J。这几次的范式转换都涉及公共行政的价值问题。新公共行政学就是在批判传统公共行政学的基础上兴起的。他们认为，传统行政学的政治与行政二分法把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓‘中性’问题上，致使公共行政游离于社会政治现实之外 』( 。因此，新公共行政学派主张公共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的地位，行政效率应该建立在正确的价值判断基础之上，提倡社会公平的价值观。新公共行政学派将绩效评估和目标定向归于公共责任和社会伦理，纠正了单纯注重效率的传统公共行政取向，但冷落了公共行政的工具理性和管理效率。于是，新公共管理在批判继承公共行政的基础上，重新以管理为导向，强调管理机制的要求，致力于打造“企业型政府”；但它又走向了另一个极端，无形中忽视了公共行政的公共性，尤其在公共事业民营化的过程中，在提高效率的同时，也严重危及到了公共事业的公共性。在对以往行政管理理论的诘难和反思中，新公共服务理论重新考虑行政管理中的管理机制和管理理念问题，试图纠正公共行政重管理轻公共服务的偏颇，实现公共理念与管理机制的双重构建。但是，新公共服务公平取向和管理取向的同构仍然难以完全解决行政的公共性与效率之间的关系。 在社会政治实践中，价值中立原则也受到了挑战，主要表现为在官僚制度的批判上。韦伯曾经出：“官僚制发展愈成熟，它就愈‘非人格化’，在清除公务活动中那些无法计算的爱恨与纯粹个人的、非理性的和情感的因素方面就愈成功。”_6』( ’在成熟的官僚制体系中，公务员不仅要保持政治中立，而且在行政过程中必须排除伦理和价值观念的影响，做到客观、公正，从而打造了一支高效、专业的队伍。但是，随着官僚制本身缺陷的暴露，对其的批评也日渐严厉。官僚制虽然实现了政府对社会的充分、高效管理，但在官僚机器中，个人已经异化机器的一个部件，丧失了创造能力和参与能力；而且，没有道德价值引导的行政行为，难免在自由裁量的过程中设租寻租、贪赃枉法。同时，由于价值或者说伦理道德规范的缺位，使得官僚机构和个人自私自利等劣根性极易滋长泛滥，从而造成对公共权力和公共利益的损害。这些均对行政价值中立原则提出了批判。

从上可见，不管是在理论上还是在实践中，对价值中立原则都存在分歧和争议。下面我们从政治伦理的视野来探讨这一问

题。

二、政治伦理视野内的二分法

在政治伦理的研究视野内，主张行政价值中立，也就是说，政治可以脱离伦理的羁绊，超越各种哲学或道德学说，成为一个独立的领域。其在传统中国哲学的话语系统中被称之为“道”、“术”分离，“术”不受“道”的制约。这种理论在政治伦理的传统中是存在的。

文艺复兴时期，马基亚维利在《君主论》中提出了“无道德的政治学”。这是一种绝对现实的政治哲学，主张为了目的可以不择手段；政治和伦理彻底分离；政治生活有自己的逻辑和规则，完全不需要受伦理道德的约束和干预，从而打断了从古希腊时期就开始的对政治伦理的价值探索。但是，这种赤裸裸的主张，除了成为个别野心家的信条之外，在政治理论的层面并没有得到人们的认同。但是，到了20世纪末，随着罗尔斯《政治自由主义》一书的出版，政治与伦理的分离明确理论化了。政治是制度的领域，而道德是个人的内心德性；政治秩序优先于个人道德。罗尔斯的“政治自由主义”包含三个基本命题：1．作为政治自由主义之核心理念的“作为公平的正义”是政治的，而不是形而上学的或道德的。2．民主政治及其实施者(民主政府)必须保持政治中立，即它的基本政治原则或政治理念必须超越于各种“完备的宗教学说、哲学学说和道德学说”之外，不可基于其中任何一种价值学说或道德理念而确立。3．国家不是任何形式的伦理共同体，而是严格的政治组织，因而对于民主国家来说，具有头等重要性的是政治秩序或政治稳定性，而不是公民美德甚或个人的美德，更不是历史的文化传统 J。罗尔斯的上述理论将公平的正义从伦理层面撤出，回到政治正义的现实层面，得出了社会或国家的正义秩序与普遍正义原则始终优先于各群体和个人的价值目的或美德理想的结论。罗尔斯的这一理论与二分法相呼应，结合了现代官僚体制，极大地推动了公共管理的发展。

但是，这种政治伦理分离的理论并没有为政治与行政二分提供强有力的理论支持，因为罗尔斯虽然强调将公平的正义从伦理层面撤出，回到政治的现实，但是，他并没有放弃社会道义论的取向。然而政治与行政二分理论将国家政治与政府行政截然两分，把政府行政变成无关政治价值的纯粹技术性的管理机构，要求行政保持价值中立，其基本的价值取向是管理效率，而非社会正义。所以，政治与行政二分理论从根本上是背离罗尔斯自由主义基本精神的。

事实上，政治与伦理分离理论只是传统政治思想的一个方面，与之相对的另一个方面，是由古典共和主义政治学和当代共同体主义伦理学所组成的政治和社会伦理、个人道德密不可分的理论。政治伦理不可分的观点一直贯穿中西政治伦理的发展历程。从柏拉图的《理想国》开始，他的政治哲学就是完全建立在“他的伦理学之上的” J(聊 。这种政治伦理思想经由亚里士多德贯穿下来，直至近代的斯特劳斯、施米特和麦金太尔等都延续了这一传统，形成了西方占主导地位的传统政治伦理思想。这种思想强调政治与道德价值同构，政治与伦理之间始终贯穿着一种内在的价值联系。国家是一个有着内在共享之政治理想的政治共同体；国家的政治理念通过政府行政得到体现；政治家或公共管理者的德行与国家政治行为直接相关。“善”或者“好”不仅是个人的道德追求，而且也是城邦或国家的价值意义所在。在中国，先秦儒家的“德治”思想贯通了几乎整个中国古代史，伦理关系与政治关系紧密联系在一起，以致于“许多研究者认为，古代中国的伦理与政治思想或学说没有严格区划开来的界限。这显然是一种不知所以然的错误。事实上，其中的限界是明晰可辨的，这就是前者严重地影响后者的过程” j‘ 。它强调统治者的道德素养，以个人之德性塑造政治美德或政治德行，从而由“圣”而王天下，形成了伦理、政治互相融摄的格局。在这种格局中，家国不分，君父一体，政治关系与伦理关系等同，政治生活也就是伦理生活。这种政治文化显示了一种高度一致的政治伦理关联。

在政治伦理的视野内，保持行政价值中立是不可能的，我们从以下三个方面进行分析。首先，行政管理并没有独立于伦理关系的领域之外。伦理关系的独特之处在于它存在于一切社会关系中。高兆明先生认为，道德作为一个社会领域，拥有一个其他社会领域所没有的重要特殊性，那就是“它没有自己独立的有形空间域，但它以一种价值反思与价值灵魂的宰制性地位渗透并存在于其他一切具有独立有形空间域的领域中；它无所在又无所不在，正是它的这种存在方式的特殊性决定了人们可以通过一切具体领域的具体活动透视其所隐含的道德精神与价值内容”_1 。伦理关系是无处不在的，不管是社会国家政治、法律活动，还是生活起居等日常生活，都渗透了伦理对其进行的价值反思与审视。黑格尔在《法哲学原理》一书中将家庭、市民社会和国家作为伦理的不同环节，并在这些不同的领域中探讨了其中的人伦关系，这表明了伦理关系存在于经济、政治、血缘等各种关系中。伦理关系的这一特点决定了行政生活也无法脱离伦理的反思和审视，无法脱离道德精神的影响和渗透。

由此，伦理作为一种善的价值对行政过程进行引导，也就是说，在行政过程中不可能没有基本的价值立场和道德取向，因此，行政管理不可能蜕变为纯粹的政治权术。

其次，行政管理过程中不可能清除纯粹个人的、非理性的和情感的因素。在行政过程中，要做到完全客观、理性是不可能的。实际上，社会伦理和个人道德是影响行政的重要因素。正如达尔所讲的：“作为一个学科或潜在科学的公共行政学的基本问题比纯粹的管理问题要宽广得多；与私人管理学相对照，公共行政学研究的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。”[2 政府官员的行政活动当中包含着丰富的伦理内容。如在公共决策过程中，“由政府官员所制定的具体政策经常是在伦理上具有根本性的矛盾冲突的。例如是给予公众利益以优先地位，还是给予职业、部门、公署或委托人的较为狭隘的要求以优先地位。政府官员时常发现他们自己处在为难的境地中”[1i](e415)。在一些具体的公共管理活动中，也处处充满着伦理问题，Chandler Ralph Clark对此特别强调说：“考虑到公共官员几个世纪以来所产生的巨大影响，和他们在执行公共政策时所拥有的对上级的模糊指示进行解释的广阔自由空间，他们如何界定伦理行为的标准就成为人类历史进程中一个决定性的因素。”¨】{ 另外，个人的道德素质在行政过程中起着重要的作用。每个人在进入政府时其价值观念上都不是空白，他于先前的社会化过程中已在特定社会文化氛围、教化中形成了一套伦理价值标准，并以“信念”的方式影响着行政过程。

最后，行政过程中不可能放弃价值判断，公共行政的性质决定了公共性是其基本的价值准则。在现代民主政治社会中，公共行政的本质是指政府行政组织和行政人员运用公共权力、按照法定程序、实现和维护社会公共利益的调控过程(活动)。也就是说，公共行政源于社会公共事务管理的需要，其公共权力来自于社会，以服务社会为El的，以增进社会公共利益为目标。权力来自于公民，必须服务于公民；合法地运用公共权力、公平地分配利益是其基本要求。民主行政即是责任行政。在一个民主的社会，公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责，实行责任行政，这是民主的内在要求。责任行政意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，履行其社会义务和职责，承担道德的、政治的、行政的、法律的责任 ”』。因此，公共行政的性质就是其公共性，这决定了公共行政的目标是提供公共服务、维护公共秩序、实现公共利益。公共性是行政权力运行的价值基石和道德基础。总之，在政治伦理的视野内，行政无法保持绝对的价值中立，公共行政的性质和公共行政实践中都充满了伦理内容，伦理道德在公共行政中发挥着重要作用。

三、结论与启示

政治与行政二分的理论意义在于将行政管理研究独立于政治领域，从而使得行政学成为一门独立的学科成为可能；行政管理活动也从一种统治视角逐步地转变到一种管理视角。至此，政治行政二分法也就实现了自己的历史使命。因此，政治行政二分法的“二分”前提是政治和行政机构分设、职能分离，而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全地分离，所以，价值中立是有限度的。而且，在实践过程中，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。因此，我们讨论的重点不应该是如何使政治与行政合一，而应该是如何在政治与行政二分的情况下塑造、培育行政的公共伦理精神，从而使行政一方面继续保持高效率，同时又不放弃对价值的追寻和判断。在传统的政治伦理视野中，政治与伦理的密切关系有两种理解的向度，一是目的论，二是道义论。目的论将国家目的视为最高的和基本的政治伦理标准，把国家的政治目标设定为社会稳定和公平正义，认为公平的政治秩序不仅是国家的政治目标，同时也能保证人民公平分享社会价值和财富；它强调政治目的与社会伦理之间的内在一致性，具有道德理想主义的色彩。道义论更重视政治制度或规则作用，把社会政治的正义秩序置于优先地位，通过制度创新和设计来维护政治理念。社会道义论强调社会公共领域和私人领域严格分开，反对把国家的政治目标和公民的个体道德混为一谈；在操作层面，它强调政府责任和政治道义，而把公民的个人美德当作私人领域的事情自由选择。从中国传统的政治伦理来看，主要是价值目的论。政治生活中充满了道德理想主义的色彩；政治家自身的道德修养、伦理示范对政治生活具有重要的意义，是政治秩序的保证。它沿着“三纲八目”推己及人的政治进路，从私人道德推演到“公共”政治生活，因此，政治生活的实践实际上就是对伦理的体认和反省。这种政治伦理互相融摄的结构，虽然保持了道德对政治的审视，确立了批判的价值基点，但也造成了家国一体、公私不分的政治伦理结构，导致了人治的局面。因此，当前我们更需要社会道义论。这使得在处理国家和社会的政治事务时，将社会公共领域与私人领域严格区分，将国家的政治目标与公民的个体道德理想划分清晰。而公民的个体美德是私人生活领域的事件，可以自由选择。在公共领域和私人领域严格划分的基础上，对公共领域加强公共道德建设，在私人领域加强个人道德修养，从公私两个方面进行公共行政伦理构建。

在当前中国的公共行政伦理建设中，公共道德建设是一个关键问题。张成福教授指出，现时代行政体系面临的最大挑战在于对于公共行政“公共精神”的忽视乃至衰微。伦理因素在公共行政中的缺失不仅是中国公共行政的突出问题，也是世界范围内的一个普遍事实。“自从杰克逊民主出现之后，⋯ ⋯ 实践者们——他们中的很多人都是计算机方面的天才— — 不再重视行政管理中的‘应然’问题，而总是倾向于从政治压力和官僚约束、正确地引用规则和分析数据以及等级权威和实际问题解决等方面对行政管理行为做出解释。这一倾向是政府的终结，对政府行为提出伦理指导的努力被贬视为书生气十足的行为(egheadexercises)，甚至被讥斥为星期日的布道(Sunday SenTloni—zing)。”_】J( 在中国，由于长期受到历史文化传统的影响，公共精神缺失尤为严重。正如费孝通先生所说：“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了。”N2] 因此，培育公共行政精神是构建行政伦理的核心问题；加强制度建设、严格行政程序、规范行政运行是公共道德的底线。但是，如果仅靠严密的制度建设来保障政治伦理，而在政治领域放弃对个人道德的要求也是片面的，因为对个人的极度不信任、完全“经济人”的假设将会使规制达到繁文褥节的程度。如在美国，“《联邦采购条例》有1600页，具体部门必须遵循的条例有2900多页。国防部的采购条例则长达2000页，其中12页谈如何购买奶油夹心甜饼，14页谈如何购买水果蛋糕” 】( 。过度烦琐严密的规制导致了一系列的消极后果，如行政机构生产率低下，浪费严重等。所以，行政伦理的构建不能忽视个人的道德修养。

行政伦理建设必须从公共道德和个人美德两个方面人手来进行。公共道德是行政的底线，个人美德是其中的重要因素。在实践过程中，可以采取一些有效的措施，形成一个道德责任的氛围。如承认道德努力对政府机构发展的重要性；在人事录用、晋升和福利等环节体现道德的因素；将道德评价纳入组织绩效的评价过程之中；建立有助于道德责任发展的组织文化；提高政府人员参与政策制定的机会；通过培训提高道德水准；为处于道德困境的人们提供咨询和帮助；高层领导以身作则，践行道德；在政府决策中，考虑社会道德的因素等。总之，从政治伦理的视野来看，政治与伦理不能分离，因此，行政不能从政治中分离，保持价值中立。但是，在现实的政治生活中，政治与行政的职能分离、机构分设已是事实，针对由此带来的伦理精神缺失问题应当加强行政伦理的建构，即一方面在政治生活中，将行政活动放置在公共道德的底线上，严格公共权力的运用；另一方面，在伦理生活中，培育个人道德素质，追求个人美德。另外，要在公共领域和私人领域共同进行公共道德建设，使公共行政效率与公共性兼备。

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