论人大代表的利益冲突

作者：龙太江龚宏龄

同济大学学报：社会科学版 2011年04期

　　中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2010)06-0085-09

　　2009年上半年揭露的英国议员“骗补门”(也称“报销门”)是轰动英国政坛的重大政治丑闻，并引起了世界性的广泛关注，议员们的利益冲突问题也一度成为热门话题。这里说的利益冲突是反腐败领域的一个专有名词，它是指政府官员公职身份所代表的公共利益与其个人身份所具有的私人利益之间的冲突。从理论上说，官员的公职身份要求他百分之百地为公共利益服务，不得借公职之便谋取私利。但在现实中，官员在一定意义上也是一个“经济人”，也会追求自己的自身利益，利用公职身份谋取私人利益的现象也难以避免。由此而言，腐败在一定意义上就是利益冲突行为，反腐败就是要解决公职人员的利益冲突问题。事实上，许多西方国家的反腐败机制就是围绕利益冲突而建立的。①西方国家一般都有关于防止和解决议员利益冲突的较为完善的法律与制度。在我国，随着社会主义民主政治的发展，人大的地位与作用不断提升，因而人大代表的利益冲突问题也需要引起高度重视。

　　一、人大代表的利益冲突：一个被忽视的问题

　　由于各种因素的影响，人大作为国家权力机关的权威和地位在一段时期内未受到应有的重视，人大在政治和社会生活中的作用也没有得到充分发挥。相应的，人大代表的利益冲突问题也就被忽略了。但随着民主政治的发展，这已经不再是一个可以被忽视的问题了。

　　1.人大代表的利益冲突问题一直受到忽视

　　在政治学界和法学界对人大制度的研究中，关于人大代表的研究一直是个薄弱点，而关于人大代表的利益冲突问题更是鲜见有人提及。近年来对人大代表的有限研究中，人们发现，随着社会主义政治文明的发展，人大代表的地位和作用提升，人民对代表的期望提高，社会变迁和制度的改革在为人大代表创造出一种新的角色意识的同时也带来了代表角色的冲突问题。近年来，已经有学者和人大工作者开始关注代表的身份冲突问题。北京市人大常委会法制办的黄玉清曾总结了当前中国的人大代表之中存在的几种身份冲突：①党员人大代表的党员身份与人大代表身份的冲突；②一府两院的代表在代表与官员之间的身份冲突；③同一位人大代表担任两级以上的人大代表时，存在着代表上级人大与代表下级人大的冲突；④人大代表的个体性与代表人民代表大会整体的整体性之间的冲突；⑤选区利益与整体利益的冲突。②类似的总结还有，这些总结基本囊括了代表身份冲突的各个方面，但是却唯独忽视了人大代表身份所具有的公共利益与代表个人身份所具有的私人利益之间的冲突，即代表所担任的公职与其私利的冲突问题。产生这一现象的原因，一是因为利益冲突是西方国家反腐败的一个专有名词，国内学界和实际工作者还不很熟悉；二是因为在一段时期内，人大作用有限，人大代表的利益冲突问题在现实生活中因此也不很突出。

　　2.人大代表的利益冲突：一个不能也不应忽视的问题

　　作为权力机关的成员，人大代表的职权职责是很大的，如果这种职权被用来谋取私利，其影响也是很恶劣的，因而无论是理论上还是政治实践中，人大代表的利益冲突都是一个不能也不应该忽视的问题。具体来说，这可从以下几个方面进行分析：

　　(1)防治人大代表的利益冲突是遏制立法权异化的需要。在民主社会，立法权在整个国家权力结构中处于特殊地位：它解决了权力的来源和政权的合法性问题；它更具权威性和神圣性，如洛克所说的：它“不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”③因此，立法机关不应该也不能够使制定法律的权力违背公众的意志，受制于非公共利益的目的。立法权的重要性、它对人民主权原则的体现、它对民意的代表及其他一些原因使它在国家权力结构中获得了道义上的甚至实质上的优越地位，正如麦迪逊所指出的：“立法部门由于其他情况而在我们政府中获得优越地位。其法定权力比较广泛，同时又不易受到明确的限制，因此立法部门更容易用复杂而间接的措施掩盖它对同等部门的侵犯”，④也更容易导致立法权的异化，即以立法权谋私。这种立法权的病变、腐败的根源和核心在于利益冲突，它的蔓延会摧毁社会正义的基石，带来难以估量的损失。民主政治的基本法则之一就是由人民来制定法律，“确定那种所有其他活动都在其中发生的社会基本结构。”⑤在代议制政体下，立法权的行使是人民通过他们的代表或议员来实现的，因此对立法权异化的遏制也需要从防治代表或议员的利益冲突着手来展开。

　　(2)防治人大代表的利益冲突是民主政治健康发展的需要。民主政治已经成为历史发展的潮流和必然趋势，是我们这个时代的“时代精神”。人民代表大会制度作为我国民主政治的具体形式之一，是人民主权原则与我国国情相结合的产物，是人民主权原则在我国的制度体现。人大代表扮演什么样的角色，关系到人民主权的真实性和彻底性。人大代表是代表人民行驶国家权力的，从理论上说，其行使权力过程中不应该掺杂、谋取代表的个人私利。如果出现人大代表利用代表身份谋取私人利益的利益冲突现象，必然会扭曲代表和人民的关系，违背民主政治的实质。在反腐败研究领域，学者们基本公认民主是防治腐败的良药，但民主本身也可能会伴随一定程度的腐败，议员或代表的利益冲突就是民主的腐败“副产品”，民主政治越是不成熟，这种副产品的出现就越猖獗。民主政治要健康发展，就需要大力防治议员或代表的利益冲突。

　　(3)防治人大代表的利益冲突是推进反腐倡廉建设的需要。“利益冲突”概念假定，如果一个人在某项政策方面有利害关系，而他在这一政策上又有决策权，那么他就可能自觉或不自觉地从自己的利益，而不是从公共利益出发来做出决策。人们把利益冲突看作腐败的根源，因此，为了防治腐败，首先要避免利益冲突。在反腐败领域享有盛誉的国际组织透明国际曾经提出了一个有广泛影响的概念——国家廉政体系，认为构建国家廉政体系是腐败的治本之策，而立法机关则是国家廉政体系的一个重要支柱，在防治腐败方面发挥着不可替代的作用。但是，“议会要想完全有效地起到这些作用，必须由正直的个人所组成。如果议会被看做是一个通过收买、贿赂、哄骗以至操纵而获得权力的流氓集合体，那么这个议会便不但会丧失它应得的尊重，而且不能有效地促进良好治理和最大限度地减少腐败，即使它想这样做。”⑥在我国，作为国家权力机关的人民代表大会在防治腐败方面承担着重要职责，而这些职责的履行要以人大代表自身的廉洁为基础，因而也就必须高度重视代表的利益冲突问题。

　　(4)关注人大代表的利益冲突问题是人大地位与作用提升的客观需要。随着社会主义政治文明的进步和社会主义民主政治的发展，人大在政治上和组织上的自主性也已经有了明显提高，人大代表在政治和社会生活中的作用也日益凸显，这无疑是值得称道的。但是，也正因为人大代表作用的提升，利用代表身份谋取私利不仅成为可能，而且也更为便利，其后果也更为严重。因此，也就需要对代表的利益冲突问题给予高度关注。

　　二、人大代表利益冲突的表现及成因

　　1.人大代表利益冲突的表现

　　人大代表的利益冲突不仅是一种理论上的分析，而且也是政治生活中的一种现实。一位人大研究的知名学者曾对五至九届全国人大代表的罢免问题进行过研究，发现：第五、六、七届全国人大代表被罢免的情况不多，被罢免的原因，一是政治原因，二是经济问题，三是品德作风问题；但是到了八届和九届全国人大，代表被罢免的情况增多，其原因主要是经济上的腐败。⑦由于我国实行的是代表的兼职制，代表的腐败并不必然是其利用代表身份与职权谋取私利的利益冲突，但可以合理想象，其中必然有相当一部分行为属于利益冲突。人大代表的利益冲突形式各异，既有为个人牟利的行为，也有为小团体攫取特殊利益的行为；既有与会期间的利益冲突，也存在闭会期间的利益冲突。我们大致可从以下方面进行分析：

　　(1)会议期间

　　①人大代表的立法腐败行为

　　立法腐败相对于其它腐败更为隐蔽，也更具有危害性。在中国，极个别地方的人大立法活动中已经出现立法腐败的苗头。作为人大代表利益冲突的立法腐败行为，主要是指人大代表利用人大的立法权以权谋私，不是出于公共利益而是出于私人利益从事立法。

　　严格来说，人大代表的立法腐败行为不仅仅是人大代表在人大会议期间的利益冲突现象，因为立法是一个过程，而不仅仅是会议期间关于立法的表决。其实，起草法律草案是立法过程的基础阶段，在我国立法中，法律制定得如何法律草案起草至关重要，它给整个审议提供了基础稿，以后的审议也只能在这个基础上增删。通常的做法是由法律议案的提案人或提案人所属部门工作机关起草。⑧此外，30名以上的全国人大代表或一个代表团也可以起草法案或提出议案。但人大代表大多是兼职的，另有其职业身份，其中不少代表是政府官员、国企高管或是企业主，他们在参与立法时难免不掺杂其私人利益。在法律起草过程中广受指责的“借法护权”、“取利去责”等现象其实就是一种典型的利益冲突。有些来自部委或其他政府机关的人大代表在起草法律或提出法律议案时，倾向于把本部门的权力扩大到不适当的程度，而对于义务、棘手的事情就推卸责任，避重就轻。人大代表在立法问题上的利益冲突还包括代表受特殊利益集团的影响，成为其代言人，按照其旨意决定自己在特定法律问题上的立场。

　　②人大代表的贿选

　　在人大代表的选举中，贿选已不是新鲜事了。大体来说，代表的贿选主要是两类行为：一是代表为了当选上一级代表而付出金钱、财务等贿选。如新华网2001年10月19日披露了一起此类典型案例。在2000年12月选举运城市人大代表过程中，河津市共有21名代表候选人给河津市人大代表送了钱物，总金额达101万余元，共有123名河津市人大代表收受了钱物。二是在选举或决定国家机关领导人时接受候选人的金钱、财物等而贿选。如有媒体披露，云南德宏州梁河县有两名副县长在2003年的选举中贿选，该县153名人大代表中，竟有百名人大代表卷入了该贿选案。⑨

　　③利用与会机会谋取私利

　　参加人大会议既是代表的权利也是其义务，但是一些代表参加人大会议时对议程规定的正式活动并不感兴趣，而是借机办私事。如在全国人大会议期间，“有些代表在按照自己的议程活动，有些人甚至违背有关规定而参加了各种社交活动，如为某些项目拉预算，会见老朋友等。”⑩一些代表把参加人大会议当成是积累社会资本的捷径，他们利用与会机会跟来自各行各业以及政府部门的代表广泛结交，为自己或所在单位谋取政策支持和建立关系网络。其中也不乏利用与会之便找机会与领导人合影等，并利用合影为谋取政治或经济利益增加筹码的现象。

　　人大对政府的计划和预算、重大公共工程项目有审查批准、监督的权力，有些代表就利用与会机会搞各种小动作，或游说其他代表，事前“通气”，在各自部门的预算或项目审批上互投赞成票，以实现特殊利益；或利用会上对政府机关的各种权力伺机换取政府在之后人大代表个人或小团体的事情上给予好处。在层级较低的地方人大，上述表现更为明显，因为代表提出的议案并不经过大会审议，就直接交给政府办理，在这样的程序下议案是少数人大代表的意志的表示，(11)更容易掺杂其私人利益。一些研究者在实证调研中发现，一些以乡镇为单位的代表团和某些利益一致的群体，已开始利用代表身份和与会机会为自己获取更大的利益，尤其是在建议、批评和意见中，已经有一些代表开始比较明显地提出了一些事关自身的议案或建议。例如，担任村主任和党支部书记的人大代表联名提出议案或单独提出建议，要求改善村级干部待遇。(12)

　　(2)闭会期间

　　①利用公共资产或信息谋取私利

　　人大代表承担了一系列职责，理所应当享有一定的特殊待遇或保障。这原本是想让代表们有良好的条件来更好地履行其职能，但个别代表却利用这些优势条件或信息谋取个人私利。每年各级人大都要组织代表开展各种活动，或视察，或召开各种座谈会，或参观学习，形式多种多样。个别代表在开展活动时缺乏责任意识，没有把联系选民、为选民服务放在首位，而是将其视为休闲的机会，甚至因为消费的是公款而铺张浪费，将履行代表职责变为公费娱乐和消遣。也有极个别代表利用视察等方式为借口，变相地向视察对象索要或者收受财物或免费消费。

　　人大代表在获悉和掌握政策信息方面具有明显优势，这一方面扩大了代表的知情知政面，有利于代表职能的发挥，但同时也为人大代表的利益冲突提供了契机。他们有可能泄露或利用内部信息以换取暴利，或者是直接利用这类信息进行投资以获取非法利益。

　　②利用代表身份谋取私利

　　近年来，一些私营企业主参选人大代表的积极性高涨，其中有个别人的参选目的就是想当选后利用人大代表身份为自己和企业获取私利。《瞭望东方周刊》在一篇文章中谈到了一位私企老板参选的目的就是为了生意：“企业要做大做强，如果我当了人大代表，可以融资，在纳税之类的事情上也有很多好处，工商、公安就不敢随便找我们了。”他甚至还谈到了坊间流传的当选市代表可以“贷款可以不要担保、纳税可以减免、犯罪可以保护”的信息，说“这个没有明文规定，但是肯定是很可靠的。”(13)这些说法当然不正确，但也在一定程度上反映了个别人大代表利用代表身份谋取私利的现象。

　　一些人大代表还利用代表身份为个人或团体提供超出职责的帮助，即人大代表利用本人职权或地位形成的便利条件，在掌握权力的第三者和与政府打交道的个人或团体之间斡旋，利用第三者的职务之便为请托的个人或团体谋取不正当利益。“斡旋”有居中调解之意，要居中调解就必须具备一定的身份和地位条件。人大代表作为国家权力机关的组成人员，享有对政府机关及其成员的监督权，他们能够以其代表职权或地位为基础，对其他政府机关成员的权力和地位产生影响。这些压力或控制力有可能被别有用心的代表利用来帮助与政府打交道的个人或团体，为他们谋求不正当利益。虽然这种情况下人大代表并没有直接利用本身的职务之便来为请托者提供帮助，但依然会导致利益冲突，因为他在第三者和请托者之间的斡旋是以他本人的职权或地位为前提和基础的。

　　③利用个案监督之便谋取私利

　　个案监督一度成为人大实施法律监督的重要形式，也受到广大人民群众的普遍欢迎。在具体操作中，人大如果启动个案监督，就需要及时跟踪，但人大及其常委会行使职权的方式却是定期举行会议，这就决定了人大对个案监督的作用是有限的。此外，人大集体行使职权方式是通过民主投票以少数服从多数的原则来做决定，不可能把案件拿到人大大会上去讨论、表决。由于集体行使职权难以操作，使得个案监督在很多情况下变成了人大的某个人或某个处室在监督，更有些人大代表利用其特殊身份和手中权力，对与自己有利益关系的案件或其他非典型案件提出个案监督申请，甚至参与个案监督，对案件的审理施加影响。这样，个案监督便成为一种个人行为。(14)个别代表受现实利益的驱使，利用这些便利从自身利益出发对相关案件进行监督，做出有失公正的判断和处理。近年来的一些案例显示，个别地方的人大代表对司法机关的年度工作报告审查及人事任免问题的表决，往往与司法机关接受个案监督情况的好坏相联系，以此来对司法机关施加压力，使其在某些案件处理上做出有利于人大代表私人利益的裁判。

　　2.人大代表利益冲突的成因

　　尽管颇具隐蔽性，但人大代表的利益冲突是客观存在的，并且对社会的公平正义具有严重的潜在危害。引发人大代表利益冲突的原因是多方面的：

　　(1)代表的固有角色冲突

　　从理论上讲，人大代表是由人民选举产生的，代表全体选民的意志和利益，在行使公权的过程中理所当然应该为选民谋福祉，坚持公共利益至上的原则。但由于人的趋利避害的天性，代表们在其任职的那一刻其实就已经为利益冲突奠定了潜在的基础。代表们兼具“政治人”和“经济人”的双重属性并不天然地以公共利益为依归，他们的个体特殊性以及社会稀缺资源的诱惑使其有可能违背公众委托，利用代表身份谋取私利。也就是说，人大代表身份的双重性决定了其所拥有的利益的双重性，其个体身份所代表的个人利益与其人大代表身份所代表的公共利益之间存在天然的潜在冲突。除了与生俱来的私权，一旦担任代表职务他们便拥有了代表公共利益的公权，并通过行使职权表现出来。当公权和私权集于一身时，人的自利性可能会驱使他用公权谋取私利，导致公权的非公共运用。

　　(2)代表兼职制的影响

　　与西方国家议员专职制不同，我国的人大代表实行的是兼职制，即人大代表是兼职的，代表们另有其职业身份，其中有相当一部分代表是各级政府的官员，也有相当一部分是在各行各业中取得突出成绩的人员。兼职代表制原意在于保证选出的代表能够广泛接触选民，代表最广大民众的利益，但它在一定程度上实现这一功能的同时，也在实践中引发出一系列问题。兼职代表制下人大代表的主要收入来源并不是其担任代表职务获得的津贴，而是其作为公务员、企业管理者、知识分子、工人、农民等等职业身份获得的收入。代表们与所任职单位的利益联系非常紧密，这很可能促使他们利用代表身份为所在单位谋取利益，使他们在任职单位利益同公共利益不一致时不自觉地偏向增进任职单位的特殊利益而忽略甚至损害公共利益。因此从实际效果来看，虽然兼职代表制一定程度上保证了民主的广泛性，但人大代表的兼职制无疑加剧了代表的角色冲突以及随之而来的利益冲突。

　　(3)人大代表利益冲突防治制度不完善

　　对人大代表利益冲突的防治最根本的是制度途径，从各国解决利益冲突的办法来看，主要有财产申报、资产处理、回避及离职后的行为限制等，然而这些被经验证明为防治利益冲突的有效制度在我国并未真正建立或很不完善，目前我国还没有防治利益冲突的专门而详实的立法，即便稍有涉及也未对人大代表的利益冲突提出相应的治理规范。以财产申报制度为例，它是目前各国发现和防止利益冲突的基本做法，被形象地称为“阳光法案”，虽然我国出台了领导干部收入申报的规定以及家庭财产报告制度，但这一反腐利器历经20年的努力却仍未健全。这对于民主政治的发展和反腐倡廉建设可谓是一大缺憾，也直接影响到对人大代表的利益冲突的发现和遏制。

　　(4)对代表的监督乏力

　　要防治人大代表的利益冲突就目前来说最重要的是加强对代表的监督。然而从已有的监督人大代表的制度安排来看，比较笼统、抽象，操作性不强。从监督意识来看，对人大代表的监督也不很重视，尽管相关法律有规定选民可以罢免自己选举的人大代表，但从近年来媒体披露的一些“选民罢免代表”的典型案例看，一旦选民要求罢免，有关方面往往会认为这不是好事而消极对待甚至加以阻挠，对人大代表的监督存在一定程度的虚化现象。具体来说存在以下一些不足：其一，监督主体的设置不合理。按照法律规定，监督代表的主体是选民或原选举单位，有权对人大代表进行监督的主体呈多层次、多元化特征，但因各种权力和非权力因素的干扰，常常出现监督的虚位；其二，代表选举及履职信息不透明。在实践中，选举代表各个环节的信息，从选民登记、候选人的提名和确定等阶段到代表候选人的公示、投票、唱票乃至监票等都存在一定的隐晦性；代表当选后的行为过程也缺乏公开性和透明度，甚至越是需要监督的地方公开度和透明度越低；其三，选民对代表的罢免权未得到落实。这些都严重影响到对代表的监督，不利于对代表的利益冲突的防治。

　　三、人大代表利益冲突的防治

　　以上分析说明，人大代表的利益冲突是一个客观存在的问题。而且我们可以断言，随着人大地位和作用的提升，人大代表的利益冲突问题会越来越突出。因此，采取措施防治人大代表的利益冲突也成为完善人大制度、推进反腐倡廉建设的迫切需要。

　　1.建立代表财产申报制度

　　国外成功经验证明，财产申报制度是防治利益冲突的有效做法。在我国，由于各种因素的影响，一直未建立起健全的财产申报制度。针对目前的状况，我们认为，不妨尝试从人大开始实行财产申报制度，人大及其成员是立法者和权力监督者，从人大开始推行财产申报制度不仅可以增强人大的公信力，还能够解决当前存在的阻碍财产申报制度建立的各种障碍，避开主张从基层开始或从高层开始所面临的问题。

　　在人大实行财产申报制度，首先，应当明确该制度的地位，将其由党的政策上升到国家法律，使其具有强制性和普遍性。第二，要明确财产申报的主体，目前阶段先将主体限定为各级人大，主要包括各级人大常委会委员、人大代表。第三，必须规定财产申报的范围，财产申报不是收入申报。它不仅包括公职所得收入，还包括不动产、存款、有价证券、交通工具、债务、投资所得、各类补贴及福利等。考虑到代表们的利益冲突行为有的可能涉及相关的亲属，在申报范围上除了代表自己的财产外，还须对其近亲属的财产状况进行申报。第四，完善申报的种类。仅规定任职期间进行日常申报是远远不够的，要想财产申报起到显著效果就必须把好入口和出口，人大代表在任职前和离职时都要进行申报。第五，建立人大代表财产申报的公开制度。

　　在财产申报制度中，对申报材料的审查是整个过程中的核心环节。很多国家和地区建立了财产申报制度，但实际效果却不甚理想，这与审查的缺失有着紧密联系。因此，实际运作中必须对人大代表申报的内容进行严格审查，以确定申报资料是否填写完整，申报是否及时，申报的材料和内容是否属实，是否与人大代表的公职存在利益冲突。这就不得不慎重考虑相应的受理机构、审查机构以及责任追究机制了。在美国的立法系统，众议院中的议员及其官员、雇员向众议院书记官进行财产申报，并由其进行审查；参议院议员及其官员和雇员向参议院秘书长提出财产申报并由该秘书长进行审查。我们可以尝试借鉴其做法，由人大成立专门的权威性机构受理代表们的财产申报，并对其进行审查。对于不申报、不如实申报或不按时申报的代表应当给予一定处罚，情节严重者可以考虑罢免其代表职务。

　　2.完善代表回避制度

　　我国的人大代表绝大部分来自党政机关和企事业单位，在涉及到自身利益或本单位利益时，他们很可能出于私人或小团体的利害关系考虑，而决定其立场。因此，有必要建立和完善代表回避制度。这也是解决利益冲突的有效办法。

　　《监督法》其实对代表回避制度有所涉及。《监督法》第41条规定：在特定问题调查上，与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。这为人大代表的回避制度提供了依据，但是我们认为，把回避限定于特定问题调查上可能并不妥当，回避范围应该扩大。有学者提议，针对现在人大立法已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，必须遵循回避利益冲突的原则。即凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或处理有利害关系的问题时，应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避；至于是否回避则由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。(15)我们认为，这些建议值得慎重考虑。近年来，个别地方人大已在代表回避制度方面进行了一些有益探索，我们应该支持和鼓励这种探索，努力建立、健全代表回避制度。

　　3.强化对代表履职行为的监督

　　要防止代表对选民利益和公共利益的背离，避免利益冲突现象，应当加强对代表的监督。监督机制的有效运行是以代表信息公开为前提的，除了代表自身信息包括联系方式、财产、股票、社会兼职等透明化以外，还要建立代表履职信息公开制度，做到代表履职行为和过程的公开。

　　具体而言，应当完善代表建议、议案等的公开机制。代表向人大及其常委会所提的建议，只要不涉及党和国家的机密，不违背相关法律与政策，都应公开，尤其是事关全局、群众普遍反映强烈的热点问题应借助新闻媒体和网络向社会公布。人大代表向选民汇报他在会议期间提过哪些建议，交过哪些议案，是其作为人大代表责任的一种体现，也是接受选民监督的重要形式。这不仅是治理代表利益冲突的必然选择和落实《监督法》的需要，也是社会主义民主政治的本质要求。

　　强化对代表的监督还必须保障选民对代表的罢免权。宪法和法律都赋予原选举单位和选民罢免自己选出的人大代表的权利，但并没有明确在什么条件下选民有权罢免代表。《选举法》第43条至第50条规定了对代表的监督和罢免程序，但实践证明，我国的人大代表罢免程序过于繁琐，不利于对代表的监督。为强化对代表的监督，应进一步明确罢免代表的条件和标准。同时，要规范代表的罢免程序，以及在思想上要正确认识选民罢免代表是其行使法定权利的正当行为，不要把罢免代表看成是坏事而努力阻挠，杜绝现实中常见的罢免案的受理机关通过反复做工作使提案人数减少到法定人数以下从而阻止罢免案的现象发生。

　　4.对代表的非履职行为进行限制

　　对代表非履职行为的限制主要涉及人大代表的兼职行为和离职后的行为。

　　在兼职问题上，西方各国经验表明，限制议员兼职所得能减少其利益冲突行为和利益冲突的程度。在美国，法律规定众议员每年从政府以外获得的收入不得超过其年薪的30％，参议员则不超过40％。在我国，代表的兼职行为实质上是导致人大代表利益冲突的根源之一。代表从兼职工作中得到的收益越大，他们与所兼职单位的利益关系就越紧密，一旦出现公共利益同兼职单位的利益不一致的情况就很难取舍，稍不留神就会偏向增进兼职单位的特殊利益而忽略甚至损害自己所代表的公共利益。为减少这种利益冲突的困境，应该限制人大代表的兼职收入，促使他们将主要时间和精力集中在代表选民、为选民服务上。

　　除限制人大代表的兼职收入之外，更为根本的措施是逐步实现代表专职化。对于是否实行专职代表，我们主张循序渐进地实现人大代表专职化，逐步增加专职代表的比例。人大代表专职化毕竟不同于兼职代表制，它是一项复杂而系统的工程，它的实现需要诸多条件，因此，不宜操之过急，应逐步推进，力求稳妥。

　　人大代表因为曾经的代表身份和已有的关系网络，在离职后也可能产生新的利益冲突。他们虽然已经不再担任代表职务，但曾经的代表身份为他们积累了复杂的人际关系网和丰富的信息资源，对这些资源的利用往往能够为他们带来直接的经济利益，因此需要对其离职后的行为进行限制。事实上，对离职后的行为限制也是西方国家处理公职人员利益冲突的一个基本措施。西方国家公职人员的离职后行为限制主要是两个方面：一是限制再就业范围，在离职后一定时间段(如一年或两年)内禁止到与其任职期间有工作关系或联系比较密切的单位或公司任职；二是限制他们的活动，即在一定期限内不准作为某企业以及其他团体的代表或代理与其原来所在的政府部门打交道，也不允许利用任职期间掌握的内部信息谋取私利，违者必须受到严厉处罚。这些规定是长期实践经验的总结，我们也可借鉴。

　　现代民主是代议制民主，没有代议制现代民主无法有效运行。不过我们也应该注意，代议制的设计虽然一定程度上解决了人口规模和民众政治参与之间的矛盾，但“仍然存在着一种无法彻底摆脱的风险，即人民选出的政治代表与人民相背离的危险。而且这种相背离的危险通常又是以人民的名义进行的，所以具有极大地欺骗性”。(16)如何确保人大代表不背离人民，避免代表的公职身份所要求的公共利益与其私人身份所追求的私人利益之间的冲突应该是当前完善人民代表大会制度的重要任务之一。经验证明，在赋予代表以权力的同时还必须对他们加以监督和约束，这样才能防止或减少代表的利益冲突，防止他们借为民谋利之名而行违背人民利益之实。

　　注释：

　　①周琪：《美国的政治腐败和反腐败》，《美国研究》，2004年第3期。

　　②黄玉清：《冲突与选择—论人大代表的代表性》，《政治文明与中国政治现代化》(国际研讨会论文集2)，中国人民大学国际关系学院政治学系，2004年，第391-400页。

　　③[英]洛克：《政府论》(下)，北京：商务印书馆，1982年，第83页。

　　④[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第253页。

　　⑤[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社，1988年，第234页。

　　⑥[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，北京：中国方正出版社，2003年，第71页。

　　⑦⑧蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，2003年，第211-212、292-293页。

　　⑨佚名：《云南梁河两名副县长贿选上台，百名人大代表涉案》[EB/OL]，http://news.sina.com.cn/c/1/2006-10-14/[1**********]3.shtml.

　　⑩孙哲：《1979-2000全国人大制度研究》，北京：法律出版社，2004年，第67页。

　　(11)邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆：重庆出版社，2005年，第206页。

　　(12)何俊志：《制度等待利益：中国县级人大制度模式研究》，重庆：重庆出版社，2005年，第275-276页。

　　(13)黄志杰：《衡阳私企老板贿选人大代表黑幕》，《瞭望东方周刊》，2008年第4期。

　　(14)陈平其：《地方人大个案监督中存在的问题及其出路》，《人大研究》，2003年第1期。

　　(15)邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆：重庆出版社，2005年，第187页。

　　(16)周光辉：《论宪政的基本精神及其思想蕴涵》，《社会科学战线》，1994年第6期。

作者介绍：龙太江(1968-)，男，湖南隆回人，湖南大学政治与公共管理学院、湖南省廉政研究基地教授，法学博士，湖南 长沙 410082；龚宏龄，北京大学政府管理学院，北京 100080