对完善村民委员会换届选举的思考

　　1998年正式实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》标志着我国正式确立了村民自治制度。这是中国农民建设民主政治的伟大创造，具有重大的现实意义和长远的历史意义。在赋予了农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利的同时也悄然地改变着农民的生活方式和农村社会的运作方式，给农村和农民带来了巨大而且深刻的变化。尽管目前各地区的村民委员会换届选举工作在法律和制度的保障下有条不紊地开展着，但是由于种种历史和现实的原因，村民委员会换届选举工作也存在着不少值得我们关注并亟待解决的问题。 　　 　　一、村民委员会换届选举中要注意解决的主要问题 　　 　　（一）进一步提高村民参与选举的积极性。在村民委员会换届选举中，并非所有的村民都能正确地认识和行使自己的民主权利。比如，有的村民选举委员会在按照法律和有关规定进行选民登记的时候，本应“以选民登记为主，登记选民为辅”，但实际上却出现了倒置，选民登记更多地表现为“以登记选民为主，选民登记为辅”。从“选民登记”的含义上看，其应体现村民的自愿性，它是开展选举活动的基础环节。选民登记是在村民自愿的基础上，对村民是否拥有选举权利的再次确认，是选民取得选举投票资格的法定程序。没有经过选民登记的村民，即使按法律规定享有选举权利，也不能参加实际投票选举。“登记选民”，在操作中往往表现为不管有选举权的村民是否愿意、是否能够参加本届村民委员会选举，也不管该村民是否已经在别的地方进行了登记，选举委员会就把有法定选举权的村民登记在册，挨家挨户上门发放“选民登记表”，将其作为本届村民委员会换届选举的选民。村民参与选举的热情相对不高，还表现为，在选举期间有的村民既不议论选举，也不评论候选人，甚至对送上门来的选票和流动投票箱也不愿意花几分钟的时间去“划圈打叉”。 　　（二）防止不正当竞争现象的发生。为了能在村民委员会换届选举中获得连任，或者得到更高的职位，有个别在任的村民委员会干部，利用现有的职权，在平时工作中对自己的近亲好友及村中有威望的人给予特殊待遇，以此来笼络人心。他们中有的人，在选举前半年便开始进行非正当的拉票活动，如宴请村民、以不正当承诺吸引选民等。也有人在选举期间攻击候选人、造谣生事，为自己谋得更多选票。这些行为影响了选举的公开、公正和公平。在上述情况下，选出来的村民委员会干部很难真正为村民着想，很难带领村民办实事、谋福利。相反，他们还有可能将村民委员会变成“一言堂”，使利益关系人相互勾结，从而制造了村民委员会和村民之间的矛盾，影响农村社会的不稳定。 　　（三）排除选举中受到的干扰。在换届选举中，有个别乡、镇政府干预选举工作，对村民的民主选举权利随意干涉，操纵村民委员会选举过程，表现为：将自己中意的人员强加给村民，未经法定程序撤换任期未至的村民委员会成员，以村民选举形式上的民主，来实现自己的人事安排，从而导致了村民参与村民委员会选举的民主权利流于形式。这些行为既违反了法律法规，也消减了村民参加村民委员会选举的热情，还动摇了农村顺利开展村民自治的基石。 　　 　　二、上述问题的成因分析 　　 　　（一）村级经济发展的不平衡。村级经济结构、村集体资产的多少与村民收入的高低影响着村民委员会的换届选举。据统计资料显示，集体经济、私营经济和小农经济这三种农村经济类型中集体经济主导的村，村民委员会选举村民平均参与指数最高，其次是私营经济主导型的农村，参与指数最低的是农业经济占主导地位的农村。农民在以私营经济和集体经济为主导的农村中所能获得的利益要比在小农经济为主导的农村中更多，村民委员会在村级资源的分配和支配中往往有一定优势。农民们更渴望通过村民委员会这一村民自治组织的形式来直接管理村集体财富。这也使村民有了积极参与村民委员会民主选举的动力。 　　村集体资产的多少、村民收入的高低与选举竞争性大小同样也有密切的联系。村集体经济发达、资产雄厚、可控制资源多的村，村民委员会的职位具有强大的诱惑力。相反的，村集体经济欠发达，可控制资源少的村庄，村民委员会的职位相对缺乏吸引力。村民从利益角度来分析自己在选举中的成本和获利的关系，直接影响了参与选举的动力。在村级经济发展停滞不前、村民收入比较低的地区，农民的追求主要是“日有三餐粮，夜有一盏灯”的生活目标，参与政治的愿望相对不强。 　　（二）公民意识与参政热情的淡漠。一些村民对于村民委员会换届选举的热情不高的实质是他们参政热情的淡漠。在“贿选”、行政权力干预选举、参选人员被恶意攻击、选民被打击报复等事件的影响下，村民不愿意对民主选举投入过高的热情。在一些村民看来，所谓的民主选举只不过是“搞形式”、“走过场”，选举的结果并不能体现村民的意愿。加之，有些农村，行政力量过强，村民委员会的职能出现了异化，并不能完全地代表村民的意愿、保护村民的合法权益，这又进一步造成了村民参政愿望与参政现实之间的矛盾。“不说白不说，说了也白说”的逻辑严重地挫伤了村民参政的热情，形成了政治冷漠，选民对选举事务中的各个环节较少参与，既不关心，也不愿花精力，他们不去中心会场投票，对选举事件本身不感兴趣、不讨论，甚至有的人不知道也不想知道，对选举组织者的违规操作，即使知道了也不介意。 　　不想参加或不愿参加选举的村民，同时受到“上方”权力的约束，又不得不去参加选举，最终出现了行为和内心认同的背离，越发表现出对选举的厌烦和冷漠。这种恶性循环严重影响了民主选举、村民自治在农村的良性发展。 　　（三）选举制度的不健全。《村民委员会组织法》从1998年正式颁布施行至今已有10年。在施行的过程中，日渐暴露出其不足之处。村民委员会换届选举是一项程序严格、法律性和操作性强的工作，然而《村民委员会组织法》的规定原则性太强，有些条文不易操作。比如，《村民委员会组织法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”条文中并没有对贿选、妨碍选举等违法行为作出明确的界定，也没有对所列违法行为的处理方式、处罚措施、追诉时效等问题作出具体规定，这造成了实际执法的困难。尽管各地在实践中，根据本地区的情况制定了《〈村民委员会组织法〉实施办法》或者《村民委员会选举办法》等规范性文件，但是由于对上位法理解的不一致，以及受制于立法权限，这些规范性文件存在着一定的局限性。 　　另一方面，在《村民委员会组织法》施行的10年中，中国农村、中国农民发生了比较大的变化，《村民委员会组织法》原有的一些规定不能有效地解决现在在操作中遇到的实际问题。比如，对选民资格认定的问题。《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”随着改革开放，城市化、工业化进程不断加快，农村人口流动频繁。《村民委员会组织法》中的这一规定对“本村村民”内涵和外延的界定都非常模糊，从而造成了一些地区开展村民委员会换届选举工作的不便。由于制度上固有的缺陷，使得一些村民在村民委员会换届选举中的选举权得不到完全的保障，也使得违法和不规范的选举行为在一定范围内继续存在。

　　 　　三、完善村民委员会换届选举工作的对策 　　 　　（一）不断壮大村级经济。拥有一定经济条件的村级组织往往比经济条件一般的村级组织具有更强的号召力和凝聚力，宣传、动员、组织村民参与选举，参与村民自治的各项事务。因而，要从农村基础设施建设着手，提供农村经济发展必需的物质基础，推动农村经济更好更快地发展，为农村开展村民自治奠定物质基础。通过壮大村级经济实力来不断提高农民的收入水平，使农民将更多的时间精力从谋求满足衣食住行基本需要的物质条件转向参与民主活动，享受政治权利、履行政治义务上来。嘉定区江桥镇的“全国民主法治示范村”太平村在发展村级经济、开发物质资源，促进村民自治方面已经作出了有益的探索。1990年太平村人均收入1700元，村可支配财力30万元，村中几乎没有工业。由于太平村的大部分土地属于封闭、没有外通大道的“箱子田”，制约了太平村经济的发展。太平村两委针对这些问题，通过与邻村进行土地置换、修建公路连通312国道，使太平村经济得到长足发展。到2006年，村工业总产值达到了2.8亿元、村可支配资金500万元，村人均年收入10800元。有了扎实的物质基础，村民在对于政治权利的追求也表现得更强烈了。在2006年的村民委员会换届选举中，村民的投票率达到了100%，委托投票的不到3%，有数十人主动报名竞选村民委员会主任，甚至连基本是义务性质的村民管理小组组长职位也竞争激烈。 　　（二）加强农村文化建设。要通过加强农村文化建设，转变农民的思想观念。在当前上海农村社会中，主要的常住人群为“386199部队”(妇、孺、老人)以及大量的外来务工人员。其中，外来务工人员依照现行的法律规定，他们的选举权和被选举权只能在其户籍所在地才能实现。农村的老人受到的现代教育一般都比较有限，他们所接受的教育方式主要是通过老一辈的潜移默化来实现的。这样的教育现状显然是不能适应当前我国农村发展实际情况的。这种传统方式教育的结果是强化了某些“权威”，使一些农民的意识还保留在“权威崇拜”、“与世无争”等小农经济制度下的政治意识和政治思想层面，从而影响了农民参与民主政治活动的积极性。提高农民的思想文化素质，一方面要加强农村基础教育，使农民有更多的机会了解政治、认识政治、参与政治。另一方面，加强农村思想文化建设还要注意制度的引导。在村民委员会选举中，单纯的开会宣传、张贴宣传资料等宣传手段是不够的，还应进行深入每个村民的精神意识上的传达，使他们认识到参与民主选举与维护自己合法权益的直接关系，促使农民们想参政、会参政。 　　太平村在加强农村文化建设、提高农民思想文化素质方面积极创造条件，开发文化资源，提升村民精神追求的层次，丰富村民精神享受的内容。太平村两委经常举办法制宣传教育培训班；利用各村民组的宣传栏进行法律、政策、形势宣传。村投资200万元建造了一所集百姓学校、社区文化科教中心、青少年活动中心、党员教育管理服务站为一体的社区综合大楼，开展形式多样、内容丰富的群众文化娱乐活动。还利用村内8个文化活动室，建立了8支义务读报组，每星期在各村民组组织两次义务读报活动，全村订阅了几十种报刊杂志，购买图书3000余册。通过对这些地方性文化资源的开发，以多渠道、多形式的学习、教育、培训来充实村民的业余文化生活，在培养村民公民意识的同时，强化了村民的参政意识。此外，多年来太平村围绕“村里的事村民知晓、村里的事村民做主、村里的事村民监督、村里的事村民满意”开展的村民自治实践也对提高村民实际参与民主政治的能力起到了很大的作用。 　　（三）完善村民委员会选举的法律和制度。通过加强农村思想文化建设来激发农民想参政的愿望，培养农民参政能力的同时，还应通过完善村民委员会选举的法律和制度来保证农民参政的现实可能性。一是制定统一的村民委员会选举法。尽管目前各地区在村民委员会选举的实际操作中，有各自行之有效的一套做法，但是由于农民参与选举的权利是依法享有的，是平等的，所以理应对他们的权利加以无差别的保护。制定全国统一的村民委员会选举法也有利于在现有的户籍制度下保护农民工这一特殊的农民群体的选举权和被选举权。二是完善村民选举权利的救济机制。要通过法律法规的形式明确权利救济部门、救济程序、救济措施。按照现有的规定，村级组织的管理由各级民政部门负责。在目前的框架下，民政部门应加大村民委员会选举的管理监察力度，规范救济程序。此外，随着《物权法》的正式实施，对于“集体经济组织、村民委员会或者其负责人的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。由此，对村民选举权和被选举权的最终救济也可以通过法律的规定，由司法来实现。另外，在制度建设中还应加强对破坏村民委员会选举行为的惩处，应将破坏村民委员会选举的行为纳入刑法的调整范围，严格保护村民的选举权和被选举权。三是要通过制度建设和机制创新，明确基层政府和村级自治组织的关系。基层政府和村民委员会之间应该是指导与被指导的关系，不存在领导和被领导的关系。要尊重村民的选举权和被选举权就要摆正基层政府和村民委员会之间的关系，减少行政权力对村民委员会选举的非正常干预。 　　 　　作者单位：中共上海市嘉定区委党校 　　■ 责任编辑：姜德福