自收自支类事业单位改革初探(定稿)

自收自支类事业单位改革初探

张桂程

提要 中国的改革从七十年代末到今天，已经走过了近30个春秋，已经从宏观的调整到了微观的细化。而人事制度的改革从城市经济体制改革伊始，始终就在逐渐的展开，各行各业的人事制度改革为经济改革的发展提供了一个更加有效的发展平台。而在人事制度改革的浪潮中，作为一个特殊的群体，自收自支类的事业单位，它的建立、存在，为中国的发展作出了不可忽视的贡献，但发展到目前，种种弊端不断凸显。虽然改革呼声不断高涨，改革步伐亦步亦趋，可诸多问题也伴随而至。本文尝试着从自收自支类事业单位人事制度入手，结合目前改革中的种种问题，探讨对自收自支类事业单位改革的认识。

关键词 自收自支类事业单位 改革 人事制度 问题 研究

正文

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，政府职能转变，尤其是近年来企业和事业单位改革改制步伐的加快，作为事业单位中比较特殊的存在，自收自支类事业单位作为事业单位中的一个特殊存在，无论是其职能，还是其实质都已经基本消失，其赖以生存的经济基础已严重削弱，已经成为有名的事业单位中的“鸡肋”存在，对它们进行必要的改革势在必行。从自收自支类事业单位的现状看，基本都存在以下几个问题：

一是自收自支类事业单位政府不管（或者不知道归属哪个部门管）、主管部门几乎不问，甚至找不到应该负责的主管部门，员工的工资是空调不增，职称是空评不聘，遇到问题找政府也是空跑而不能解决实际问题，这里倒不是政府不想问，而是他们也存在太多的难题，很难对他们进行有效的管理和归类，这样一来，就导致大部分工作人员思想不稳，情绪不高，工作积极性难以调动。完全丧失了一个事业单位应该有的作用，反而在一定程度上给政府与社会带来不必要的不稳定因素。

二是这类事业单位由于以前进人把关不严，不考而入，所进大多为地方领导的子女和亲戚，导致人满为患，素质不高，新人又不愿进，或者不想进，经过不完全调查研究发现，很多部门都是多年不进一个人，更没有见到裁减一个人，没有职位空缺，没有编制名额，让那些新人，有能力的人，想进而不敢进，缺乏源头活水，必然导致工作理念上的落后，与时代格格不入。加之人事管理混乱，很多单位没有实行聘用制，也未开展人事代理，因而出现了事无人做，无人做事的现象，导致这些单位效率底下，利益亏损，现已大多成为当地困难单位。

三是职工的养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金（三险一金）大多没有交纳，或者不全交纳，还有人员自己负担绝大部分。

四是少数事业单位政事不分，完全靠主管部门利用职权为其承接业务，与主管部门之间“剪不断、理还乱”，成为新的行业垄断。自身没有能力拓展业务，缺乏拓展业务的人才，其实，这归根结底，仍然落到了人事制度的缺失上去了。面对今天社会的发展，国际化的要求，它们没有被改革的浪潮迅速的淹没，很大的原因就是与政府部门有着千丝万缕的联系，这既制约了政府部门的工作绩效，又形成了它们的依赖性，反过来助长了他们的懒惰性。

五是职工的工资待遇落实不到位。当然其中原因很多，而毫无疑问，这些职工的工资都是财政支出，或者，在理论上都是财政支出。但是，不需要调查我们就可以知道，他们有很大一部分人不是通过正常渠道进入，财政的支出上没有他

们的名额；另一方面，他们的身份，或者说自认为的社会地位决定着他们的心态，没有办事能力，却抓着最好的待遇。不能满足的时候，经常采取越级上访这种过激的措施，甚至起诉主管部门和人事部门，成为地方新的不稳定因素。

六是自收自支类的事业单位，名称听起来似乎是事业单位，而且，从以往的传统中也能看到事业单位的影子。因为他们的工资待遇多是财政支出，只是到了近年来，其企业性质的存在，政府想通过市场的引导，自身能力的提升，对他们采取了多样性的分配方式，导致他们今天的不事不企的另类存在，从这一方面来说，他们的困难有一部分也是政府造成的。现在，有些单位还抱着“事业”的牌子不放手，希望更多的从政府，从国家身上支出他们不应该得到的东西，增加了国家、政府的负担。拿着事业单位的“幌子”，做着企业单位的业务，这既与国家的改革方向向背，又与国际化的要求不合，成为改革中的不和谐音符。

那么，面对自收自支类的事业单位，一旦把它们放到改革的浪潮中，应该对它们如何定位，或者，他们的改革方向是什么呢？通过思考，笔者认为，它们最好的归途，也是最符合国家利益，符合政府工作效能之途，莫过于改制转企。但这种改革遇到的困难是必然的，无论是职工，还是这类单位本身，都将遇到各种复杂的、难以克服的种种问题，如此一来，难道就不能入手，直接放弃吗？在笔者看来，任何改革都要经历必然的阵痛，同时，改革是中国发展的需要，也是这类单位自身的需要。所以，没有困难的改革是要改，有困难的改革更是要加大力度去协调，去寻求改革的有效之途径。在笔者看来，对这类单位的改革可以从以下几个方面来进行。

一、加大宣传力度，营造全社会关心支持自收自支类事业单位改制转企的良好氛围，真正解决好思想认识问题。

目前，在自收自支类事业单位改制转企的过程中，主要存在领导怕丧失稳定，难以控制局面；管理部门怕丧失权力，官本位思想过重；单位负责人怕失去其位置，离开那里就没有了归属感，单位职工怕失去工作岗位，担心下岗这个敏感的问题。从调查中可以了解到，其实多数干部职工心里拥护改革，深知改革是大势所趋，不改革就不能发展、就不能生存，早改革早受益、晚改革晚受益、不改革不受益的道理，但是又担心改制转企、减员增效、竞争上岗，会不会“搬起石头砸了自己的饭碗”?这种寄希望于改革又担心危及自身利益的心态，反映了大部分人的思想情绪。为此，实际工作中必须加强宣传，增强“改革越晚、成本越高”“早改早主动、晚改不如早改”“早改早受益，晚改晚受益，不改不受益”的意识，形成全社会的共识，从心理上，从实际上落实职工担心的问题，制定相关的法规政策，建立完善全面的社会保障体系，解除职工的后顾之忧。具体来说，从以下几个方面入手可能比较稳当：

一是在改革初期，要注重运用各种新闻媒体，大力宣传改革的重要性、紧迫性，努力营造舆论氛围，增强广大职工的心理承受能力和认知能力，从潜意识中产生改革是社会发展需要，是自身发展需要，是国家利益所在，让他们解除顾虑、理解改革，关心改革、支持改革，让他们从大处考虑，上升到国家利益的角度去考虑这个问题。

二是在改革过程中，要提高改革透明度，特别是在方案制定中要坚持走群众路线，从群众来，到群众中去，这是我党一贯坚持，而且行之有效的路线。要相信群众、依靠群众，调动职工的改革积极性，增强他们的改革参与意识，让他们投身改革、参与改革，自身为自身的利益做主；在分流安置过程中要做到无情操作，有情安排；具体运作过程要健康有序进行，避免不公正、不透明的操作，真

正做到公平、公正、公开，要通过竞争上岗让能者上、庸者让、劣者下，无能力者无职位。

三是要积极发挥党组织思想政治工作优势，深入细致的开展思想教育，让职工克服各种心理障碍，最大限度的减少矛盾冲突，使改革成为事业单位及其广大干部职工的内在要求和自觉行动。

二、注重政策配套，为自收自支类事业单位改制转企创造一个良好的政策环境，尽快解决好操作规范的问题。

自收自支类事业单位改革必须“道”“术”皆备。近年来，国家和地方党委、政府都出台了一系列政策和指导性文件，明确改革思路，提供政策依据，对引导和推动自收自支类事业单位改革给予了支持与推动，起到了积极作用。但大部分都是方向性多、原则性多，而配套性、具体性、可操作性以及推进力度显得有些不足。特别是在改制转企方面尚未出台统一的政策，无章可寻，无凭可依，各地也都是在探索、总结、不断推进，操作难的问题相对较突出。因此，既要加快步伐出台国家宏观政策或指导性意见，明确坚持走市场化、社会化、国际化的道路，以支持、引导和指导自收自支类事业单位改制转企工作，又要结合地方实际，及时制定较为具体的实施细则，明确各个环节的操作程序和办法，以规范运作自收自支类事业单位改制转企，通过出台提高各方面积极性的优惠政策，减少各个环节的收费，切实降低改制成本，提高单位改制转企的积极性与主动性，努力营造良好的政策环境。既要切实保证改制转企单位国有资产的不流失，又要积极寻求单位、政府、职工、管理层之间利益的共赢，单位改制转企就能真正操作成功。明确的来说，在改制过程中，尤其要做到以下几个方面的细节操作：

一是明确改制转企形式和程序。自收自支类事业单位改制转企要对原有国有资产全面清查、置换，实行“国退民进”。在形式选择上，应结合单位特点，一切从实际出发，因地制宜。

二是建立社会政策保障。自收自支类事业单位改制转企，首要的一点是保障职工的既得利益不受损害，否则，改制必然引起轩然大波能发而不能收。目前大多数事业单位都参加了养老保险，但保险总量低、调剂余地小，单位和职工抵御风险能力较弱，而且职工个人负担部分过重。这使得改制自收自支类事业单位难以解决“人往哪里去”“利益如何分配”的问题。因此要从本单位、本系统，乃至全社会统筹安排养老、医疗保险金，使职工“老有所养”、“离有所保”。对分流下岗人员，不仅要“减”而且要管，绝不能把分流人员推向社会、推向政府不管，要对分流人员生活进行政策性扶持保障。同时，要大力实施再就业工程，加大政府工作力度。建立和完善再就业服务体系，以发展促就业、以就业保稳定，开发性安置、创业性分流、自主性择业。要采取“先开渠、后放水”等多种办法，吸纳、安置分流人员。变就业为创业、大力培植新的经济增长点。

三是规范审计及国有资产评估行为。改制转企自收自支类事业单位的资产、负债、净资产必须准确、真实，既不能限期限时、限定形式、有意低估资产价值，也不能对单位的会计报表只进行简单的核对审计，而应该委托法定机构按规范的程序依法进行资产清查和评估。在实际工作中，要坚持先审计后评估的原则，实行“三统一”。即：由自收自支类事业单位改革领导机构统一委托，财政部门统一审计及评估要求，统一付费。对资产损失及增加负债等重大财务处理问题须报财政部门批准。对改制单位故意隐瞒资产(含私设的小金库和帐外资产)、虚列成本或虚增负债，人为压低净资产价值的，视情节轻重，依法追究有关责任人的法律责任。并按照公平、公开、公正原则，合理运用评估结果确定资产交易形式和

交易价格，保证资产保值增值。

四是合理安置分流职工。对改制转企事业单位必须分流的人员，对于这一点来说，从改革的整个过程来看，尤为重要，可以说是改革成功与否的决定性事件。改革的人员分流要从实际情况出发，制定合理的分流安置政策。总的原则是“重置换、少走人，保障社会的稳定”。但要避免形式主义的存在，“换汤不换药”的行为只能让改革流于形式。在对自收自支类事业单位职工的过去既得利益应予认可的同时要体现改革精神，进行人员身份转换后，应完全按企业职工的办法管理，具体可按照“保障老的待遇不变、照顾中的实际情况、鼓励青的自谋职业”原则，采取提前退休、协议养老和自谋职业等方式予以处置。由于自收自支类事业单位的资产、负债状况各不相同，其净资产的多少存在很大差别，许多单位是负资产和零资产，已难以解决职工安置所需的资金。为了保证改革的顺利进行，政府可建立安置统筹基金，对单位行业内的国有资产变现和国有资本退出资金实行调剂使用；也可以允许用单位的有效资产安置职工，但支付方式则可根据单位实际，采取多样化的延期支付方法，解决经营者的付现难题。具体的操作办法除付现安置外还有：转股安置、保险安置、债权安置、优惠政策安置、风险抵押安置等。

五是健全法人治理结构。自收自支类事业单位改制转企后必须建立现代企业制度，明晰产权，要严防“穿新鞋，走老路”现象的发生。要督促单位及时成立股东大会、董事会、监事会和经理层，并形成相互制衡和有效运行的机制。股东大会要真正成为企业的权力权构；董事会要坚持集体决策的原则，董事的产生除由股东大会推荐外，应试行设立独立董事；董事会和经理层要尽可能减少重合，董事长和总经理原则上不由一人兼任；监事会要独立地承担起对单位经营活动的监督职能。在完善法人治理结构、防止产生“内部人控制”现象的同时，要加快“新三会”和“老三会”的磨合，特别是要处理好党委会与董事会的关系。

六是抓紧完善所有手续。自收自支类事业单位改制转企后要按照“缺什么补什么”的要求，完善修订公司章程、出资人协议、产权转让协议，进一步明确各方所承担的责权和义务；及时检查出资到位和转让金到位情况，督促各项协议的执行；办理变更登记、司法公证、资产权属变更、债权债务变更等具有法律效力的手续；做好改制转企档案资料的归档存放等。

三、强化组织领导，落实工作责任，努力提高政府的推动力，确保自收自支类事业单位改制转企取得成效。

自收自支类事业单位改制转企政策性强、要求高、工作难度大，因此加强组织领导显得尤为必要。各地应成立相应的自收自支类事业单位改制转企工作领导小组，并抽调精干人员组成工作班子，以高度的事业心和责任感，分工负责抓好落实。通过认真调查研究，排队摸底，研究制定改制转企的有效可行的方案，并加大实施力度，积极主动地帮助自收自支类事业单位解决重点、难点问题。根据每个单位的不同情况，有针对性地采取不同的公有制实现形式，并认真分析制约推进改革的突出问题，以创新的精神、创新的思路、创新的办法、创新的措施，积极寻求解决问题的有效途径，使自收自支类事业单位改制转企工作在每个环节得到落实处、见到成效。凡涉及自收自支类事业单位改制转企工作的部门，如人事、体改、财政、劳动保障及国土等，一定要从有利于事业发展的大局出发，紧密配合，形成合力，努力为自收自支类事业单位改制转企提供优质、高效、可行的服务。鉴于目前许多自收自支类事业单位改制转企持续时间长、经历环节多、缴纳费用高、改制成本大、改制难度重的状况，自收自支类事业单位改制转企工

作班子在制定本地改革政策时，须明确规定时限，减少改制环节，简化办事手续，降低改制成本，以实际行动推动自收自支类事业单位改制转企，为地方经济发展做出更大的贡献。

具体操作的过程中，如何转变自收自支类事业单位的性质，改变从何处入手，笔者认为单位要因地制宜，按照建立现代企业制度、科学的法人治理结构、形成完善的激励与制约机制的要求，认真分析单位的具体情况和特点，选择与其相适应的转企改制形式。转企改制主要采取先售后股、兼并重组、停业破产等三种形式：

先售后股。将自收自支类事业单位经评估后的存量资产以净资产计价出售给单位职工。鼓励职工自愿增资入股，允许社会法人、自然人作增量投入。对净资产额较大，职工难以一次性认购的，可采取分期付款和买、租、股结合的办法进行改革。对本单位职工不能全额认购的，允许出售给社会法人或自然人。鼓励经营层控股，经营者持大股。简单的来说，就是国有化转变为民有，本单位职工优先。

兼并重组。通过市场竞价的方式或由主管部门与兼并方（从事生产经营活动的社会法人）协商一致的情况下，由兼并方出资收购其全部资产和负债，实行整体式兼并。兼并重组既可在本系统内进行，也可跨系统进行。这样一来，既解决了国家的困难，同时对人事的安排上也避免了过量的流动给社会带来的冲击。劳资两利，公私兼顾。

停业破产。对无力正常运转且难以实行重组的单位，采取先清算债权债务、妥善分流安置人员，后申请停业注销的办法，实施自行解体。对严重亏损、债务沉重和无力清偿的单位，可参照企业破产办法进行破产清算。

除上述三种主要形式外，有条件的单位也可以采取组建集团、合资（合作）等其他形式实施转企改制。

自收自支类事业单位的改革既是社会经济发展的需要，也是社会转型的必然过程；既是我国建设社会主义市场经济的必然历程，也是我国融入世界市场，主动参与、积极竞争的国际化要求。对我国的发展有着非凡的意义。

第一，推进自收自支类事业单位转企改制是促进国有经济崛起、精简机构、提高事业单位办事效率的重要举措。

近年来是我国加快发展的重要时期。自收自支类事业单位，是我国经济建设和各项社会事业发展的重要力量。推进自收自支类事业单位转企改制，将进一步激活这些单位的体制活力，发挥人才和技术优势，为全国经济社会发展提供强有力的智力支持和技术支撑。

第二，推进自收自支类事业单位转企改制是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。

事业单位现行的管理体制是在计划经济体制下形成的，虽历经多次改革，但一些事业单位存在的机构臃肿、效率低下、行政性垄断、市场分割和资源严重浪费等问题并没有从根本上得以解决。积极推进自收自支类事业单位转企改制，有利于建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、精简高效的现代组织体系；有利于突破旧体制、旧观念的束缚，促进部分传统公共事业产业化、社会化；有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用，从而促进我省经济社会的协调发展。

第三，推进经营服务性事业单位转企改制是深化行政管理体制改革的客观要求。

事业单位是我国社会主义政治、经济、文化等各项事业发展的组织载体，它与政府机关有着紧密的附属关系。实行政事分开、政企分开，是政府转变职能的前提条件。过去，政府大包大揽，管了许多不该管的事情，而许多该管的事情却没有管好。推进经营服务性事业单位改革工作，可以理顺政府与企事业单位法人、政府与市场、政府与社会的关系，使政府从大量的事务性工作中解脱出来，更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。

第四，推进自收自支类事业单位转企改制是加快转企改制单位发展的必然选择。

长期以来，自收自支类事业单位虽然被冠以事业的“帽子”，但是既不能享受财政拨款的待遇，又受事业单位管理体制的约束，问题日益凸现。因此，扭转自收自支类事业单位的状况，单纯依靠加强管理已不能解决问题，必须从体制、机制上进行改革，让它们在市场中求生存、增活力、促发展。这是尊重市场经济规律的选择，符合广大经营服务性事业单位及职工的利益。

参考书目

1．傅肃良著：《各国人事制度》，三民书局，1987版

中共四川省委组织部课题组：《党政领导干部制度改革研究》，中共中央党校出版社，2002年。

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3．陆国泰：《人事管理学》，中国人民大学出版社，1989 年

4．竺乾威：《公共行政学》复旦大学出版社，2000 年

5．李贵鲜：《公共行政概论》人民出版社，2002年

6．欧文·e·休斯（澳）：《公共管理导论》中国人民大学出版社，2001年

7．杨光斌：《政治学导论》中国人民大学出版社，2000年

8．b·盖伊·彼得斯（美）：《政府未来的治理模式》中国人民大学出版社，2001年