土地整理潜力研究

土地整理潜力研究

1 背景

土地整理是充分合理地开发、利用、整治和保护土地，促进土地资源可持续利用的重要途径。尽管现代意义的土地整理在我国起步较晚，但近几年发展迅速。当前，我国以农用地为主要对象的土地整理是基于人多地少、经济持续快速发展、建设用地不断增加、耕地总量锐减的特殊背景而展开的。因此，开展土地整理的主要目的是增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。

目前，国家投资土地整理是以项目运作方式来实施的，而这些项目又必须符合土地开发整理规划。因此，在编制土地开发整理规划、划定土地开发整理区、安排土地开发整理重大（重点）工程、选择项目时，除了符合项目管理的规定外，必须遵循效率原则，即优先选择土地整理潜力比较大的区域、项目。因此，对土地整理潜力进行研究是编制土地开发整理规划的一项十分重要的基础工作，是充分发挥土地整理资金效用，提高土地整理的整体效益，的基础和前提。

2 土地整理潜力的涵义与特征

2．1 土地整理的基本概念

土地整理是土地开发、土地整理、土地复垦的统称。针对我国开展土地整理的特殊背景，土地开发是指在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地荒漠化的前提下，采取工程、生物等技术措施，将未利用土地资源投入利

用与经营的活动。土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指采取工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占和自然灾害等造成破坏、废弃的土地进行整治，使其恢复到可利用状态的活动。

2．2 土地整理潜力的涵义

从土地整理的基本概念可以看出，土地整理三种类型之间的主要区别是开发整理的对象所处的利用状态不同，其共同目的都是提高土地利用率，扩大可利用土地的空间，降低土地利用成本。因此，土地整理潜力可以界定为：在一定生产力水平下，针对一定区域范围内某种特定的土地用途，通过采取工程、生物和技术措施，所能增加可利用土地面积、提高土地质量、降低土地利用成本的程度。

2．3 土地整理潜力的基本特征

2．3．1 针对性

土地整理潜力总是针对某一确定的土地用途而言的，离开了潜力的对象，就无从谈潜力。

2．3．2 地域性

土地整理潜力应是针对一定地域范围而言的，如全国土地整理潜力、全县土地整理潜力、具体项目的土地整理潜力等。没有具体的地域范围，就难以进行潜力的比较。

2．3．3 多样性

由于对潜力涵义的理解不同，其表达的指标也是多样的。如，土地面积、土地质量、粮食产量、成本节约量等。归纳起来，潜力应是“质”与“量”的统一。评价潜力时，既可用单一指标评价法，也可用多指标综合评价法。

2．3．4 复杂性

不论是表达潜力的单一指标，还是综合指标，其影响因素都是众多而复杂的。如土地质量，既是土地自然属性的表现，又是土地经济属性的表现，与人们在利用过程中对土地的投入量密切相关。

2．3．5 相对性

土地整理潜力是一个具有大小或等级的概念，这是进行潜力比较的基础。也就是说，潜力是相对一定的地域范围而言的，不同地域范围的潜力是不同的。潜力评价的目的就是判定某地域范围潜力的大小，进行潜力的比较。

2．3．6 时限性

土地整理潜力总是相对于某一时点或可预测时段内的生产力水平而言的。一般地，生产力水平越高，人们利用土地的技术能力越强，土地整理潜力就越大；反之，则小。

3 耕地整理潜力的评价方法

3．1 耕地整理潜力与对象

耕地整理是当前土地整理的重点，也是土地整理潜力分析、评价的难点。目前，人们对耕地整理有两种理解：一种看法是从耕地整理的对象出发，认为耕地整理就是对现有的耕地进行整理；另一种看法是从耕地整理的目的出发，认为耕地整理就是整理成耕地。从更广、更高的分类层次上分析，从整理的对象来“定义”耕地整理更为确切一些。因为，人们普遍接受的农用地整理和建设用地整理就是从整理的对象来分类的。

根据土地整理的涵义，耕地整理潜力可以界定为：通过综合整治耕地及其间的道路、沟渠、林网、田坎、坟地、零星建设用地和未利用地等，耕地质量的提高程度和可增加的有效耕地面积。由此可以看出，耕地整理的对象主要是利用率和产出率较低的耕地。利用率低的耕地表现为地块规模小、分布散乱，田埂系数大、中间夹杂分布着较多的其它闲散地；产出率较低的耕地，表现为耕地质量不高，单位面积的产量低。

3．2 耕地整理潜力的评价方法

3．2．1 单一指标评价法

单一指标评价法是用单一的指标来衡量评价单元潜力大小并进行不同单元潜力大小比较。比较常用的评价指标包括潜力的绝对量，如新增耕地面积；潜力的相对量，如潜力系数（=新增耕地面积/整理区面积），注重潜力的“量”的特性。由于在编制土地开发整理规划中，一般规定的评价单元是

相同行政级别的行政辖区，其耕地面积（准确地表述是待整理区面积），也就是评价单元的面积是不等的，因而，其新增耕地面积往往相差较大。用潜力系数进行单元评价，突出了土地整理新增耕地的效率观。只要评价单元的面积达到一定规模，就具备开展耕地整理的前提。

3．2．2 综合评价法

综合评价法采用多个指标，按照一定的方法、程序，综合地进行潜力评价。综合评价法不仅要考虑土地整理潜力的“量”与“质”双重特性，还要考虑从理论潜力转化为现实潜力所需要的支持条件，如资金条件、技术能力、生态适应性等。该方法认为，耕地整理潜力是多因素综合影响的结果。如影响耕地整理潜力总量（绝对量）的因素有待整理区面积，影响单位整理面积新增耕地潜力的因素有非有效耕地比例（=整理区中田埂、沟渠、道路、零星地类面积/整理区面积），影响耕地整理潜力实现程度的外部条件有基础设施配套程度、水资源供需状况、生态适宜程度、投资能力等。

3．2．3 耕地整理潜力调查

耕地整理潜力调查包括调查方法和调查内容，它与潜力评价方法、评价指标是相互关联的。不同类型潜力的评价方法、评价指标是不同的，其潜力调查的方法、内容也就不同。同一类型的潜力，评价方法不同，其调查内容和调查方式也会不同。因此，必须根据不同的潜力类型，选择不同的评价方法和评价指标，确定相应的调查方式和调查内容。

在现实的土地整理项目运作过程中，项目立项规模相对来说是容易满足的，因此，非有效耕地比例实际上是耕地整理潜力“量”的决定性因素。耕地产出的预期提高幅度虽然是整理后耕地质量的外在表现，但它与土地利用中的实际投入有很大的关系，一般只适用于作为评价耕地整理潜力等级的辅助性分析。因此，在进行潜力调查时，即要有重点和针对性，又要简便实用。

在采用单一指标评价法时，只需直接调查该指标的影响因素。如整理区规模、非有效耕地比例。在采用多指标综合评价方法时，要体现潜力的综合特性，调查的内容也相对复杂。

4 耕地整理潜力评价实例

4．1 单一指标评价法

以浙江省慈溪市土地开发整理规划耕地整理潜力评价为例。浙江省慈溪市位于东海之滨、浙东宁绍平原北部，是典型的人多地少的经济发达地区。在编制慈溪市土地开发整理规划时，考虑到本市地貌类型单一，各乡镇社会经济发展程度差异不大，因而，土地整理潜力评价采用了单一指标评价法。

（1）划分评价单元（按规程要求，以乡镇为评价单元），统计各评价单元的耕地面积（S ）

各乡镇（评价单元）的耕地面积以规划基期年土地统计台帐中的耕地面积为准。以桥头镇为例，桥头镇2000 年耕地面积：S=1828.2hm2

（2）计算典型调查样区总面积（S 调）

桥头镇耕地面积较大，故选用2%（根据《县级土地开发整理规划编制要点》要求）的典型调查样区面积比例。

典型调查样区总面积为：S 调≥ S ×2%=1828.2×2%=36.6hm2。即：桥头镇耕地整理潜力典型调查样区总面积不得小于36.6hm2。

（3）确定典型调查样区个数（n ）

按照每一个典型调查样区不少于6.0hm2、调查的村数不少于该镇村数1/3的要求，确定桥头镇耕地整理潜力典型调查样区总数量为6 个。为使典型调查样区具有充分的代表性，根据该镇水田、旱地面积的比例，确定水田样区为5 个，旱地样区为1 个。

（4）划定每一典型调查样区范围

在1:3000 土地利用现状图上随机确定典型调查样区的具体范围，边框用红色彩笔按矩形划定，以便于计算典型样区的面积。确定典型调查区范围时，以明显地物为典型样区范围控制点，以线形地物为其边界，尽量不包含河流、骨干沟渠、等级公路及村庄等。每个典型样区的面积不小于6.0 hm 2。

（5）实地测量

调查人员到达现场后，对照图上初步划定的样区范围，选择实地和图上都有的明显地物点，确定典型样区范围的控制点和典型样区的准确位置。

实地测量时，应对样区范围内的所有线形地物、零星地物逐一量测。实地测量一般应从明显地物、易于判断的区域开始；测量员对样区内的线状地

物和零星地类依次进行丈量。对于现状图上没有而实地有的线状地物或零星地类，则要在图上标出其位置和编号。对于现状图上有而实地没有的地物，要在现状图中该地物的位置上打×号作标注。记录员将调查结果记录在耕地整理潜力典型样区实地调查统计表上，并在图上按顺序予以标注和编号。

线状地物主要在实地量测其宽度，宽度有变化时，分段量测宽度。零星地类则在实地量测其面积。

（6）面积量算与汇总

①样区面积（S ）：根据调查图的比例尺，利用多边形的面积计算公式进行计算；

②线状地物面积：在图上量测长度，根据实地量测的宽度进行计算； ③零星地类面积：以实地测量面积为准；

④汇总本镇所有典型样区调查成果，填写耕地整理潜力调查典型样区汇

（7）抽查核实

为保证调查的严肃性和调查成果的真实有效性，规划组对各乡镇上报耕地整理潜力调查结果进行复核和实地抽查。

（8）计算新增耕地潜力面积（ΔS ）和潜力系数（α）

αdi=Adi－Abi （i=1，2，.. ，n ；其中n 为坡度级别的个数）；

ΔS =Σ（αdi ×Si ）；

α=ΔS / S；

式中：ΔS-- 乡镇新增耕地面积，hm2；

S--乡镇待整理区总面积，hm2；

αdi -- 典型区新增耕地系数，%；

Adi -- 典型样区中沟渠、道路、田坎、零星地类等面积之和占典型样区面积的比例（各坡度级别样区分别计算），%；

Abi-- 同坡度类型区整理后耕地中沟渠、道路、田坎等面积之和占耕地面积的比例（%）。选取浙江省已完成的平原地区耕地整理项目进行统计分析后确定；

Si -- 与典型样区同坡度级别的待整理耕地区面积，hm2。

（9）进行潜力分级，划分耕地整理区

潜力分级以潜力系数分级依据，将全县各乡镇分为3 个潜力等级，一级潜力区确定为耕地整理区。

4．2 综合评价法

以浙江省平阳县土地开发整理规划耕地整理潜力评价为例。平阳县位于浙江东南沿海，地处飞云江与鳌江之间的山丘和河谷平原地带。县域东北部

为飞云江流域平丘地带，中部为鳌江中下游河谷地带，西部属深切峡谷的中低山地貌。由于全县地貌类型多样，各乡镇社会经济发展程度差异明显，故选用综合评价法。

（1）选取评价指标

表3 平阳县耕地整理潜力评价指标表

评价因素 选用指标

土地整理区规模：乡镇耕地总面积

非有效耕地比例：典型调查测算的各乡镇耕地整理潜力系数

预期产出提高幅度：现耕地平均单产与中、高产耕地单产之差值 基础设施配套程度：交通用地和水利工程用地面积占乡镇面积的比例 生态适宜程度：山区、丘陵、平原分别表示一般适宜、较适宜、适宜 投资能力：近五年各乡镇对农业的平均投入占全县的比例

（2）确定评价因素权重

依据评价因素对耕地整理潜力的影响程度，采用Delphi 法，确定各评价因素的权重。

（3）对评价指标分别进行“标准化”处理，消除量纲

（4）利用AHP （层次分析法）进行聚类分析，初步确定综合潜力等级

（5）信息反馈处理，分析潜力评价结果，进行必要的修正

（6）确定各乡镇综合潜力等级，汇总统计各级潜力区规模和整理潜力 5 结论

（1）由于影响耕地整理潜力的因素具有多样性和复杂性，因此评价耕地整理潜力的方法也是多种多样的。进行耕地整理潜力评价既可以采用单一指标评价法，也可以采用多指标综合评价法。单一指标评价法具有简单实用、便于操作的特点，但难以体现潜力的综合特性。多指标综合评价法虽反映了潜力的综合特性，但在指标的选取、量化、权重的确定上受人为影响较大，程序上也较繁琐，具体操难度较大。

（2）单一指标评价法能够直接计算土地整理潜力面积和潜力系数，是一种注重潜力“量”的评价方法。综合评价法除能够计算潜力面积和潜力系数外，更侧重考虑了土地整理的外部条件和潜力转化的实现能力。

（3）不同的县（市），在选择评价方法时，应根据县域特点决定。如果属于“均质”区域（地形地貌条件等自然条件和社会经济条件基本一致），可以选用单一指标评价法。如果具有山区、丘陵、平原等多种地貌类型或社会经济条件差异较大，则宜选用综合评价法。

（4）目前，在编制土地开发整理规划中，多数地方采用单一指标评价法进行土地开发整理潜力评价。在划定土地开发整理区时，通常使用潜力系数

进行潜力分级，由此遇到的问题是，往往潜力系数很大，而潜力的绝对量很小，因而达不到科学客观划分土地开发整理区的目的。因此，在划定土地开发整理区时，应综合考虑潜力系数和潜力的绝对量。在选择项目时，只要达到项目立项规模要求，则可以潜力系数为依据。