农村城镇化冒进问题调查报告

农村城镇化冒进问题调查报告

[摘要] 我走访了山西省长治市广大农村地区，直面当前农村城镇化的困境与农民现代化转型的阵痛：当前冒进城镇化片面追求城镇景观和人口规模，而又对建设缺乏有效监督和控制，由此带来了一系列社会、经济和环境问题。通过总结长治城镇化特点，分析了城镇化产生的机理并提出相应对策，农村的落后，最根本的还是生产力的落后，生产不发展，生产力不提高，要消灭城乡差别就是句空话。以长治市为例，一些经济比较发达的农村人均收入已接近或超过了城市水平，住房、医疗、教育、养老等公共事业均有保障，村民身份成了引以为豪的“香饽饽”，农民自然“乐不思城”，城乡差别和矛盾自然减小或消失。所以，加快农村经济的发展，是统筹城乡发展、扎实推进城镇化建设的当务之急和首要任务。我认为农村城镇化是全面建设小康社会、实现农村现代化的必然选择，新农村建设能与农村城镇化相互补充，

[关键词] 农村城镇化；

1. 长治 城镇化概况

长治地理位置优越，虽然是资源型城市，但近年来对城市的改造力度很大而且卓见成效，尤其是对森林、湿地和水资源保护很好，在现有规划中已经注重环境污染、节能环保等方面问题，对城市垃圾、污水的处理非常到位。建议在下一步规划建设中，要注重街道的拓宽改造、城市公共设施的完善、增加城市雕塑、增加建筑风格、颜色以及格调的多样化和风格化，让城市有新气象、新风貌。北京建筑工程学院建筑与规划学院院长汤羽扬说，长治气候宜人、干净整洁、绿化覆盖率高，令人印象深刻，独有的山水环境使城市空间张弛有度、显而易见。她建议在城镇化规划工作中要注意老城与新区的关系、辐射地区功能的完善以及建筑物的疏密结合、交通出行、古迹文物保护、城市色彩和层次方面，多做细致入微的工作，推进城市科学建设和可持续发展。

1.1城市形象与建设格局

1.2 管窥蠡测——问题的提出

笔者第一次调研对象为游仙区新桥镇桩子村，通过调查问卷形式收集整理得到47份有效数据，并对村民如何看待城镇化影响进行模糊综合评价（Fuzzy Comprehensive Evaluation）：评价指标集合U={生活水平，补偿和保障制度，环境，再就业技能培训，心理差距}，评语集合N={很满意，较满意，一般，不太满意，不满意}，证明见附件1 。模糊综合评价结果显示：“不太满意”31.6%，“较满意”和“一般”恰均为26.0%，“不满意”12.7%，“很满意”仅有3.7%。为什么在这场宏伟的社会变迁中当地村民对农村城镇化却不甚满意？是什么原因令这些城镇化的直接受益者颇有微词？笔者随后进行的第二次广泛的走访，结果发现：基层政府采用的工业园和居民区配套发展的城镇化战略，是脱离了经济基础、缺乏有效控制的一种冒进式城镇化，这给当地带来了一系列社会和环境问题。

2. 农村城镇化特点

总的来说，绵阳农村城镇化取得了较为显著的成果，积累了一些值得推广的经验，这得益于绵阳历任领导薪火相传、始终坚持统一方针。绵阳的城镇化与大部分中西部城市有很大共性，为实施好西部大开发，加快中西部地区的发展，对绵阳城镇化进行深入研究就显得十分必要。为力求还原绵阳地区农村城镇化的基本现实，现将其特点总结如下：

2.1 空间拓展无序

地形地势条件却决定了城市空间应该主要沿着空间阻力较小的涪江沿线拓展，即围绕绵阳市区东部形成由北到南的环形结构。然而受国道108方向的牵引，游仙区的“中„┃‟”在丘陵地貌向东延伸至徐家镇，而随后修建的绵梓高速公路的修建拦腰截断了“中„┃‟”，游仙区“工字形”区域布局的趋于残缺，城镇横向联系变得脆弱，加之在“下„━‟”扶持刘家镇、忠兴镇片区，这将进一步凸现空间的无序拓展的态势，加剧区域经济的不平衡。

此外，农科区距市中心较远，招商引资难以实现重大突破，城市拓展推力不足。然而绵阳市委、市政府却于2001年8月将游仙区松垭镇整体划转为绵阳农科区，并赋予农科区管委会县级政府行政管理权和市级经济管理权，至此围绕市区东部的环形结构演变成为带形结构。与几个近郊工业园区相比，具无序扩张特性的农科区，社会问题较为尖锐，投资呈负增长，工业总产值增长率极低。

无序拓展致使绵阳部分城镇陷入发展困境，缺少具有带动作用的中心城镇、卫星城镇，多元功能的叠加倍增效应难以实现，城市的聚合辐射功能也不能得以发挥。城市空间运动存在着路径依赖（Path Dependence）问题，拓展无序究竟是会继续蔓延，还是由于经济的动态联系、经受环境演变的考验，从而得到遏止与纠正，一切尚未盖棺定论。

2.2 土地城镇化速度过快

城镇用地生产效率高、投资高和边际效益下降快的特点决定了城镇用地应远远少于农业用地。合理的土地配置能为城镇化积累资金，将其用于旧区改造和住宅、基础设施建设，从而形成以地养地的城市建设的良性循环机制，推进旧区改造和新区开发建设的滚动，最终达到城市用地结构优化和改造旧区的目的[1]。2001年新桥镇镇政府、中小学开始向桩子村二社搬迁，而一社则用作新桥镇工业园建设，过快的土地城镇化速度，导致城镇土地边际效益大大下降，土地出让金没能得到保障，资金的欠缺致使失地农民补偿不能到位，新区基础设施不完善，因此对桩子村的超前规划并没有达到繁荣新区的目的，反而加速了旧区的衰落，步入积重难返的恶性循环。

在人地关系高度紧张的现况下，绵阳基层政府坚持工业园扶持与居民区修建并举，致使部分村、镇耕地几乎全部被征用，大量位处坪坝滩涂的良田被征用，原有土房被废弃于田畴或山野之间，拔地而起的是桩子村占地200亩的居民区、松娅镇五个村共3000幢的欧式豪华别墅群。耕地资源的大量占用，使农民失去了生活的基本来源，蜗居别墅的少数幸运农民，尚可在一分多或贫瘠、或位处深山、或灌溉不便的土地上种点小菜，但农民却得为之缴每亩每年35至110元不等的“土地管理费”，因而靠种地维持生计的想法也随之破灭。

2.3 城镇人口剧增

绵阳农科区某部部长介绍说松娅镇修建别墅的土地都是集体土地，如按农民建房对待，每户至少要向国家缴纳1万余元的土地出让金，为了解决这一问题，政府决定对这5个别墅小区统一实行“村（委会）”改“居（委会）”，农民全部转成城镇居民。（注：目前绵阳正着手调整行政区划，将涪城、游仙、江油和安县的25镇4乡，总面积1254平方公里全部纳入了总体规划范围，而江油撤市设区也正在积极推进）。笔者无从追问给农民盖别墅的初衷何在，然而现状是工业园修建之处必伴随着大量城镇人口的诞生，并可以明确这种人口规模是一种行政区划的产物，而非城市自然发展的结果。虚高的城镇人口已成为农村城镇化的难言之隐：2006年绵阳市大部分工业园发展缓慢，短期内城镇人口容纳能力难以提升，农村剩余劳动力的剧增与低迷的市场相矛盾，劳动力素质、结构和地域分布与市场需求相冲突，形成结构性失业，进而影响城镇的社会经济稳定。

笔者认为城镇化的关键是农民的现代化，城镇化的水平应该由城镇的人口容纳和改造剩余劳动力的能力来体现，而不是单纯用城镇人口比重来衡量。冒进的农村城镇化并没有实现农民生活方式的转变，农民现代化更是无从谈起：土地被征用后，失地农民无从找到就业途径和生存手段，生活水平和城镇居民进一步拉开了差距，在从得到城镇户口的欣喜中冷静下来后，他们发出了“还不如做一个农民算了，做农民还（比现在）好些哩”的喟叹。拥有城镇户口的居民不仅不能享受城镇居民的福利，反而因生活水平下降，被迫卷进声势浩大的民工潮，新桥镇桩子村支书甚至说“就是要让农民（不务农）走出去（务工）”。“一条宽马路、两排卷闸门，冷冷清清”的居民区于是成了名副其实的面子工程。

2.4 弱势群体的产生

冒进城镇化间接导致离农人口“两栖化”，他们是介于市民与农民之间的边缘群体。近年来绵阳农村剩余劳动力就近转移停滞，兼业农户被迫异地转移，相当数量的失地农民变成种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”人员，沦为贫农或城镇贫民，俨然成为城镇化浪潮催生的新弱势群体。

今年两会期间全国政协委员陈厚生说，他所在的九三学社四川省委2006年曾作过专题调研，结果发现“部分地区的新农村建设在推进过程中带有明显的政府自编自演、城市化并示范政绩式痕迹”，许多地方官员特别是农村基层官员，存在着完成任务式的“政绩化执政理念”，“在四川省绵阳市，地方官员强迫一批农民搬入５个欧式的豪华别墅小区（注：即游仙松娅——农科区）。农民们住着用贷款建起的别墅，却每日为三餐愁眉不展。由于不能按规定领到征地后的生活补助费，一些农民不得不举家外出打工谋生”。

农民得到了希冀已久的城镇户口，却并没有几分欣喜，只有对失去了基本生产资料和生活保障，感到深深的不安与失落，对即将面对的充满竞争的城镇生活的忧虑和彷徨。原游仙区游仙村改为游仙经济试验区欧家坝后，3000多名村民不仅有了城镇户口，还住着四层高的小洋楼。整个小区规划整齐，均琉璃瓦做顶、光彩瓷做面，但有的人家却没钱装修房屋，屋内的寒碜与外观的流光溢彩格格不入。这些农转非人员在征地拆迁之后，生活水平普遍下降，欧家坝一位居民说“虽然现在是城里人了，是市民了，但我们养家糊口的土地没了、猪圈没了，以前可以住一个很大的院子，现在只有一块五、六十平方米的宅基地，城里人有社保、医保、低保、养老保险，而我们每人每个月只有100多元的生活补贴”。

种种迹象表明在社会保障体系不完善、隐性失业或就业不充分的情况下，人口现代化缺位、土地城镇化主导的城镇建设，尚未平抑城乡收入差距的继续扩大，却催生出了一个城乡两栖的新弱势群体：和农民工相比他们没有对城市生活的认知和必要技能，和农民相比他们没有必要的生产资料，他们有的只是外表光鲜的别墅和城镇户口而已。

2.5 水环境污染突出

基层决策者缺乏环保意识，不少工业园往往修建在生态敏感区。游仙区的“工字形”的“上„━‟”沿着涪江分布，“ 中„┃‟”顺着芙蓉溪延展。涪江为嘉陵江的支流，涪江、安昌河与芙蓉溪并称“三江”。枯水期芙蓉溪源头战旗水库不向其放水，水流流动性小，河道有时甚至出现断流，每年河床裸露达半年之久，污染物及废弃物长期滞留，河内散发出难闻的气味，因此芙蓉溪自净能力极为有限。同时游仙镇地理位置比下游沈家坝片区低，加之沈家坝段河水流速较慢，故时常引起污水回灌造成芙蓉溪上游水质进一步恶化。

绵阳城区位于三江交汇处，近年来上游工业园和居民区逐渐增多，层出不穷的河水污染事件，对西部水城的城市形象已造成严重损害：仙特粮油厂刚兴建时，排放的废液使芙蓉溪畔种植的水稻颗粒无收；2003年冬芙蓉溪桩子村段发生了极严重的大面积死鱼事件，2004年3月18日在新桥镇召开芙蓉溪污染治理现场会后，新桥镇新虹茧丝厂等被暂时停产，此类事件不一而足。

分管环保的副市长曾说“我现在最担心水的问题。在绵阳城市饮用水源地保护区内，大多数时候，水质还是不很理想的III 类水。城市备用水源地（沉抗水库）还没有管网接通。假设三江上游发生比较严重的水污染事故，绵阳城市居民就只有靠矿泉水来过日子。”在西部水城建设的大背景下，仅仅靠“引沉济芙”、“引涪济安”两大生态给水工程，并不能从根源上解决三江水污染问题，加之在西部水城建设还要求对河道进行渠化，其带来的负面生态影响与原有污染隐患纠结在一起，城乡相互污染和转嫁的局面更难扭转，一旦水环境的阈值被突破，城镇生态平衡将不复存在，城镇体系也将面临巨大挑战。

3. 理论的反思

党的十五届五中全会明确提出：“要积极稳妥地推进城镇化”，十六大进一步提出城镇化要走城乡协调共同发展的道路。以绵阳为代表的中西部省、市、区将城镇化作为一项重大战略，

中西部自身财力有限，因此尤其要注意促使城镇化的协调发展，并在这种过程中实现社会经济的可持续发展。为避免中西部地区出现冒进式城镇化的苗头，笔者认为现阶段中西部推进城镇化应注意以下问题：

3.1 完善土地配置和土地流转市场

2005年6月23日美国联邦最高法院对众所瞩目的“凯洛诉新伦敦市案”作出了裁决， 在这个案子里，联邦最高法院主要审核：征用的土地是否确属于合理的预期发展计划，也就是有没有过度征用并符合“公用”的要求，遵照美国宪法里“不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”的原则进行判决。这对中国完善征地程序及土地配置很有借鉴意义：中国建设“占地在先，申报在后”的情况很普遍，在铺开建设之前往往缺乏足够的规划。同时为突出政绩，往往只注重城市规模的扩大，而对征用土地是否属于合理的预期发展有欠思虑。

各地政府对紧缺的耕地进一步蚕食鲸吞还有更深一层的原因。集体土地被强征为国有，征地费的性质是补偿而非交换，各地将征用的土地以远高于补偿的价格出让，将集体财产通过剪刀差转移，使国有土地收益流失。减少土地补偿和转让费之间的差价有利于保护农民的利益，对此基层政府应该做到：严格把握非市场化土地配置的范围，探索多样化土地流转模式，对土地招标和拍卖的价格进行控制，增加土地转让的透明度，力避以地生财、滋生钱权交易等腐败现象的出现。

3.2 提高农民素质为农村城镇化精神内核

城镇化的主体是农民、农业，农民对城镇化的认知度和参与度，将直接影响城镇化进程及其实现。在各级基层政府对城镇化理解的调整仍需要一段时间，在征地制度仍不够完善的情况下，开展关于农村城镇化的宣传活动，进行一系列的培训和讲座，从而提高农民的素质显得尤为重要。首先要培养农民的参与意识，鼓励他们积极投身到火热的城镇建设中去，及时反馈当地政府的不法征地行为，以便纠正和完善征地制度，从而规范政府行为。提高农民素质还包括对失地农民提供就业培训和服务，只有完成了农民现代化才意味着真正完成了城镇化，对村民进行培训其实也只是扬汤止沸而已，但确实可以缓解现阶段冒进式城镇化引发的一系列问题。在暂时解决了农民的就业问题后，还应该注意农民转为市民过程中的精神动态，完善其知识结构，充分重视人力资源的深度开发，及时让他们走出边缘化的两难境地，增强对城市的适应能力，最终完成人的现代化。

3.3 农村城镇化与新农村建设相互补充

在新农村建设的大背景下思考农村城镇化具有十分重要的现实意义，因为农村城镇化和新农村建设是不可分割的：建设社会主义新农村是对当前城镇化总体推进迟滞的积极应对，也是对城镇化的重要补充和前期准备[2]，也是对部分冒进城镇化的村庄进行合理再建设的有效途径。首先新农村与城镇化相辅相成，新农村建设将推动我国农村城镇化的进程。新农村建设的二十字方针也可以移植到城镇化建设上，以对城镇化起到规范和指导的作用，这样可以避免冒进城镇化带来的过度扩张、环境污染等问题。虽然现在城镇规模得到提升，但应该看到城镇实际人口容纳仍十分有限，基础设施不尽完善，污染问题逐渐浮现，新农村建设能够吸引仍然被城镇排斥在外的农民工和失地农民，暂时减缓发育尚未成熟的城市的就业压力。其次在欠发达地区作为新增长极的城镇所产生的聚集和辐射效应，能有效刺激农村社会经济的和谐发展，这是建设社会主义新农村的必然要求，也是推进农村城镇化和现代化的迫切需求。此外城镇还能作为农村经济和文化中心，从而促使城乡生产和生活方式、城乡居民价值观念一体化。

3.4 生态与社会经济和谐统一为城镇化终极目标

冒进式城镇化建设不仅导致原本就处于弱势地位的农村环境进一步恶化，强行征地、拖欠失地农民补助又令矛盾冲突逐渐升级。新桥镇桩子村近年来村民几次上访涉及到征地补偿、环境污染和村官贪污等，而从全国来看引起农民上访的主要原因有：一是土地征占，二是公共

财物纠纷，三是环境污染问题。环境问题对建设和谐社会构成了严重威胁，不少城市尤其是小城镇大气和水体污染呈加重趋势，固体污染和垃圾围城现象严重，并成为制约经济发展、影响社会安定的大问题。然而对Grossman-Krueger 等提出的“环境库兹涅茨曲线”理论过于崇拜，又使得部分决策者形成了经济发展优先于环境保护的城镇化理念。持久有效的宏观调控可以解决经济落后的问题，然而环境受到了污染，则需要相当长的时间才能恢复，甚至根本不可恢复。

我国农村城镇化面临的环境形势不容乐观，我们必须充分意识到小城镇建设中环保工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，才能处理好环境保护与社会、经济发展的关系。政府要要协调环境保护与农村城镇化推进的步伐，加强对农村城镇化中的环境管理，对污染源企业施行严格控制，加快生态技术创新和推广，推广循环经济，发展生态农业、建设生态型城镇。

回到文首的问题，笔者认为：

（一）关于城镇化和非城镇化两种思路的分歧，主要在于理论的合理性和实践的不一致性，即实践中的城镇化剥离于理论上的城镇化，演进成为“冒进式”，忽略了农业、农村在农村城镇化中实现自身现代化的根本性任务，而造成了城镇化不能解决“三农”问题的假象。与大城市相比，小城镇是质量较低的一种居民点类型，虽然城镇化属于低质量的城市化，但城镇带动农村发展是趋势的必然。现今的冒进式农村城镇化以农村的长远发展为代价，给社会经济带来的一系列问题，但这并不意味着城镇化不能解决“三农”问题，渐进式的城镇化才是解决农村问题的可行之道。

（二）对环境重视不够，对城镇化初期社会关系的微妙变化缺乏应有的敏感，长此以往，不仅不能实现农村的现代化，反而会侵蚀原本就已进退维谷的农村经济的根基。冒进式城镇化忽视了环境、社会效应，这势必阻断了城镇可持续发展的后路，只有引入生态环境与经济社会同步协调的方针，才能持续有效地推进农村城镇化进程，避免冒进式城镇化再次上演。 总之，农村城镇化是促进农村社会经济转型的需要，是社会主义建设初期的重大使命和战略要务，在利益交叉的转型时期，面对这一宏大工程，基层政府不能片面理解城镇化涵义，而应结合当地实情合理规划利用土地资源，反复论证可行性，预计城镇化将带来的社会、经济和生态影响，制定合理全面的城镇化评价体系，在城镇化进程中关注农民的反馈意见，缓解干群关系、党群关系，减少失地农民上访量，做好失地农民的补偿制度和培训，这才是和谐的城镇化之路。

[参考文献]

[1] 侯丽. 上海城市土地使用制度的改革与城市发展. 中国乡村——城市转型与协调发展[M].科学出版社. 许学强、薛凤旋等主编.1998年10月第一版

[2] 郭春红、李健. 新农村建设与城市化的关系[J].中国科技信息.2006年第22期

一、农村城镇化和农民市民化的基本情况

ｘｘ镇是全国1887个重点小城镇和重庆市50强重点镇之一。全镇幅员面积157.7平方公里，下辖19个村，112个社，4个居委会，17个居民小组，总人口46906人。镇区规模发展，城镇化率提高快。随着移民搬迁和城镇迁建，镇区建成区规模由99年的0.3平方公里发展到 2004年底1.23平方公里，城镇总户数5307户，常住人口2.18万人，其中“准市民”(在城镇居住，无城镇户口)2694人，非农人口18306人，城镇化率由99年的9%发展到2004年末的46.3%。 设施完善，功能配套。镇域区实现了绿化、亮化、硬化、净化，污水处理、垃圾处理能力达标。建成区水、电、气、闭路、电视入户率99%，电话入户率87%，网络终端入户200户，移动电话用户2150户，乡村公路77公里，硬化公路43公

里，公交通车线路4条，客运码头年呑吐量100万人，货运码头年呑吐量5100万吨。二、三产业快速发展。初步形成了果菜、蕌头、畜牧的特色产业。一、二、三产业的比重由1999年末的36.7：29.5：33.8调整为2004年末的23.7：36.2：40.1。已实施1平方公里经济开发区和1平方公里食品工业园区，镇域企业12个，其中工业企业10个，企业中高级技术职称人员150人，企业从业人员433人。生产加工的蕌头出口日本、韩国和东南亚国家。

精神文明和民主政治建设不断加强。星级家庭、五好家庭、五好市民逐年攀升。医疗卫生服务网络体系基本建立。文体设施完备，公共活动绿地一应俱全，建有文广站，高家镇生态广场。教育事业长足发展，高考上线率98%。基层民主政治建设不断加强。城乡居民生活质量显著提高。全镇19个村100%的通电、电话、电视、公路，10个村通自来水。2004年末城乡居民储蓄余额2.1亿。城镇居民人均居住面积由1999年的8平方米增加到2004年底的28平方米。

二、农民市民化过程中的相关因素分析

（一）农民转化为市民的原动力

从理论上讲，一个地方经济进入高速发展时期，会出现大量农村剩余劳动力，他们会向非农产业转移形成“推动效应”。工业的突飞猛进则造就大量的就业机会，城镇丰富的精神物质生活吸引农民向市民转移，形成城镇化和农民市民化的“拉动效应”。

从实践来看，农民转化为市民化决定因素是期望净收益的高低。如果农业的收入不如进城务工或经商的收入，他们则进城务工经商，转化为" 准市民" ；" 准市民" 是否转化为市民，取决于期望收益和最低生活成本的比较，最低生存成本取决于城市的消费水平、家庭人口、子女受教育费用、居住费用、获得就业的投入等。当农民放弃土地，取得城市户籍，定居城镇，则转化为市民。

高家镇农民转化为市民的动因：一是农民期望收益的吸引。二是农民村落和家族的攀比习惯。三是城市现代文明的吸引。四是三峡大移民和西部大开发带来的机遇。五是为改变下一代身份意识的驱动。

(二) 农民转化为市民的途径和方式

调查显示：一是占地移民。移民安置区的占地移民就近转化为城镇居民。二是原来在老镇区经商办企业的农民。三是在农村从事第二、三产业的逐步发家致富的农民。四是外出务工返乡懂一技之长的农民。五是在移民搬迁中从事建筑和建材销售致富的农民。六是其它乡镇的移民。高家镇自古以来商贾云集，商贸繁荣，邻近乡镇和邻近县农民就近转移成为市民。七是部分准市民。主要是在校学生和为学生服务的家长等在镇区内租房居住，一边照顾子女读书，一边做生意经商，成为" 准市民" 。

(三) 新市民的观念转变和融合程度

农民和市民有其自身生存的土壤和文化传统，其文化有差异性，根源在于城乡的长期二元结构。

心态意识的不适性。新市民缺乏对城市的认同感和归属感。新老市民各有的社会交往圈，新市民仍然沿袭以血缘关系和原有地缘关系为纽带的交往方式。 行为方式的差异性。新市民在法制观念淡薄、公民意识、生活习惯上与原市民有差异，如新市民把街道、间道当晒场；乱搭乱建；把花坛、草坪当蔬菜地等。 组织形态的困惑性。一是管理体制不顺。新市民成了无人管理的" 自由人" 。由此带来如住宅、计生治安等系列问题的缺位。二是差别待遇政策。城镇对新、老市

民两种待遇两种政策。

（四）新市民的就业途径选择

农民选择成为市民，是因为城镇提供了比农村更为广阔的生存空间 。从高家镇的调查显示，市民就业途径有：一是生产型 的专门行业。如房地产开发、建筑、建材、木材加工、食品加工。但从业者少，“到处是新房，很少见厂房；遍布交通线，缺少生产线”，且企业规模小，技术含量低，就业容量有限。二是从事经商。多数人从事的行业，主要经营服装、副食等。实力较强者坐地经营，实力差者" 赶流流场" 。“家家户户摆小摊”，“有门面的多，经营的少；做生意的多，赚钱的少；开业的多，搞活的少”；三是外出打工。尽管镇区人口规模达到了国家规划人口密度10000人/Km2的标准，但第二、三产业的不发达，2004年全镇第二产业占GDP 的比重为36.2%，镇区内企业为12个，从业人员433人。就业岗位少，收入不高，新老市民均加入“打工族”行列，镇区外出务工人员近8000人。四是休闲娱乐行业。“条条街上有茶馆，到处都闻麻将声”。

三、推进丰都农村城镇化和农民市民化的对策

(一) 深化和提高对农村城镇化与农民市民化重要性的认识

中国的现代化，不能没有农民的现代化；丰都的全面小康，不能没有农村的全面小康。目前，全社会在农村城镇化和农民市民化问题上，还存在种种认识误区：一是认为农民进城抢了城市人的饭碗；二是认为农民进城后导致城市基础设施的紧张，带来社会混乱。为此，深化对农村城镇化和农民市民化认识十分必要和紧迫。推进城镇化和农民市民化，缩小城乡差别，是实现农业和全面现代化的重要途径。同时，农村人口向非农产业和城镇转移，为城市工业品提供广阔的市场。

同时，引导和教育农民积极走农村城镇化和农民市民化之路，破除“等、靠、要”思想，克服三个方面的不良心理：一是" 辛苦两个月，快活300天" 的满足心理。安于现状，难于离开土地和农业。二是“在家百日好，出门时时难”的畏难心理。不敢通过打工等方式积累原始资本，怕上当受骗。三是" 金窝银窝，不如家里穷窝" 的恋家心理。只满足于农闲时打短工，不愿意扎根城市，走出传统农业的生产生活方式。

（二）制度创新，建立农村城镇化和农民市民化的政策保障体系

1、深化户籍管理制度改革。ｘｘ县委政府根据党中央、国务院关于户籍制度改革的要求，相应制定了户籍管理制度改革的实施意见，农民只要在城镇有固定的住所和稳定的收入来源即可转化为城镇市民。但是，现在的问题是一些户口歧视的做法在有些部门依然存在。如子女上学问题、办理水电气户头问题，农民要付出比城镇市民高的成本。为此，县委政府要进一步放宽对小城镇的户籍管理政策，敢于和善于制度创新，采用国际上通行的按居住地登记户口的原则，实行以居住地划分城镇户口和农村户口，以职业划分农业人口和非农业人口，实行以固定住所和稳定的收入来源为主要依据申报城镇户口的政策，以导向性的准入条件替代硬性的进城户口控制制度。相应改革就业、入学、社会保障体制，并减少或降低农民成为市民的成本，彻底打破城乡分割的二元结构社会。

2、完善土地使用和流转政策。建立土地流转和有偿使用转让制度，以对土地保障的有效替代和改变集中建房模式为重点，加快土地制度的改革创新，促进失地农民居住方式的转变 。一是要根据农村经济发展和农民收入的增长状况，逐步提高土地征用补偿费标准。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，以提高征地补偿标准。使农民得到的土地补偿费用

能基本解决养老保险所需的费用，并通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动力安置费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土地保障的有效替代。 二是要坚持市场化方向，实行统一征地，全面推行土地“片区综合价”。根据我县城市发展总体规划，按地段、地级等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是要加快“城中村”农民建房制度的配套改革。 根据丰都县的工业化、城市化和现代化进程。立足于超前思考，立足于系统设计，立足于城市居民的标准，以促进失地农民与现代城市社会的文化融合，加快其市民化进程为目标导向。坚持制度创新与机制创新相结合，积极推进城郊农村特别是“城中村”的土地国有化、户口非农化、资产股份化、居住公寓化、保障社会化、管理社区化进程，促进其思想观念、生产方式、生活方式和社会组织型态等的加速转变，最终实现完全的市民化。

3、改革社会保障和就业制度。农民转化为市民的目的在于城市有更为广阔的生存空间，在于政府给城镇人口提供的社会福利及其城镇人口享有更多的公共产品。如果仅仅使农民获得城镇户口身份，还不能够对农民转化为市民形成足够的吸引力，只有让进城农民有社会保障和就业制度方面获得相应权利，获得平等的社会地位，享受同等的经济和政治待遇，使他们有一种在城镇生活和工作的社会归属感，进城才能对农民具有真正的吸引力。因此，将进城的农民工纳入社会保险范围，加强失业保险和城市最低生活保障，建立就业困难群体扶助体系和制度。一是政府向城镇就业困难的人员提供就业岗位，将那些城市公共服务部门的就业岗位提供给就业困难人员。二是政府建立专门的就业困难群体职业免费技能培训体系，提高其就业技能。三是组织异地就业。四是创造平等的就业环境。取消不合理的就业歧视限制。解决好进城农民子女在读书、服兵役等享受与原城镇居民同等的待遇。

（三）构建多层面的培训体系，提高市民的综合素质

随着劳动力市场正由单纯的体力型向智能型、技能型转变，劳动力的综合素质和劳动技能决定其在就业市场上的竞争力和在劳动力市场上收入的高低。同时，农民转化为市民后，必然有一个新市民与老市民的融合过程，提高农民的综合素质，以期获得城镇的认同感和归属感。 一是抓好基础教育。确保农村潜在的劳动力具有较高的政治道德水平和文化素养。二是开展职业教育、专业技术培训和岗位定向培训。建议政府提供人力和物力支持，建立成人文化技术培训基地，定期开展成人技能技术培训，提高其就业能力。三是制定和实施农民就业定向培训计划。鼓励企业对农民工进行岗前、岗中培训，确保农民工和企业" 双赢" 。四是建立市民道德和市民意识培训体系。通过建立社区学校，开展社区文化活动和培训活动，增强其市民意识。

（四）强化基础设施功能配套，为农村城镇化和农民市民化提供有效载体 加强城镇基础设施建设，增强城镇的集聚功能，降低农民市民化的成本，推动农民市民化和现代化进程。

一是交通建设。政府要尽快考虑并抓紧实施出境快速通道的建设，缩短与主城区及周边省县的距离，有利于借助大中城市的辐射作用，并享受其带来的发展效应，带动自身的较快发展。

二是扩大城镇建设规模和完善城镇功能配套。按照城镇建设的原理和实践，逐渐将城市基础设施建设及生产力的布局重心向其地域相对广阔的郊区转移，形成以服务业为主的城区与以制造业为主的郊区的城乡产业融合，建立多层次城镇群体

的城市形态。就丰都县来讲，城镇的规模都比较小，因此，建议将邻近的乡镇合并以扩大城镇规模，从而降低城镇化的成本。在城镇建设中，从发展的角度讲，重点是实施市场化运作，打开城门搞建设，形成多元化的投资机制。丰都县已经成立了土地整治中心，建议还成立城市投资中心，并进行实质性运作。对城镇的土地、空间以及命名权等资源进行市场化运作，走以城养城、以城建城的新路子。 完善城镇功能配套建设。提高城镇污水处理、垃圾处理能力；降低水电气、电视、电话的入户成本；加强公园、景点、休闲、娱乐等公益事业的建设，提供良好的人居环境，增强城镇的吸引力。

(五) 推进结构调整和产业升级，为农村城镇化和农民市民化提供就业支撑 调整和优化农业产业结构。农村劳动力能够流动和转移的关键是农业生产率的提高。因此，加大农业基础设施建设力度，增加农业综合开发的资金投入，围绕县委政府提出的果菜、畜牧、蚕桑、药材等大力发展旅游观光等特色产业，引入新品种、新技术、建设规模基地、培植主导产业。实施农业产业化，加快农业产业结构的战略性调整，提高农业生产率，减少农业人口，推进农村剩余劳动力的转移步伐。

壮大非公有制企业。企业是吸纳农村剩余劳动力的重要渠道，企业发展要走劳动密集型和技术密集型相结合的路子，做大做强蕌头、建材、榨菜、畜牧、药材等传统产业。同时，利用丰都现有的工业园区，使分散的非公有制企业向园区集中，通过关联产业的聚集效应，扩大企业和小城镇的就业容量。工业园区的建设要形成特色，规划起点要高，入园政策要更灵活。

大力发展第三产业。第三产业就业弹性大、吸收就业成本低。据有关专家推算：工业部门安排1个劳动力需要投入2.5万元，乡镇企业只需要1万元；第三产业每1万元投入，饮食业可容纳10人，零售业为3人。因此，大力加快第三产业的发展，特别是加快社区服务业、信息咨询服务业等新兴行业的发展，可以提供更加广阔的就业空间和就业渠道，吸纳更多的农村剩余劳动力，不断增加农民的期望净收益信心指数，能有效地促进和加快我县农村城镇化和农民市民化的进程。