地方政府绩效评估指标体系构建

地方政府绩效评估指标体系构建

摘要：随着中国政治经济改革的不断深入和社会主义市场经济的快速发展对政府绩效尤其是地方政府绩效进行评估和衡量也逐步成为公众和政府的共识。政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，它对于提高政府的工作效能起着巨大的推动作用。在政府绩效评估体系中，指标构建是核心问题，指标的设定决定了政府工作的主要内容和努力方向⑴。本文首先给我国地方政府绩效评估以性质定位，其次针对我国现有的地方政府绩效指标中存在的问题，提出了一套指标体系，主要探讨了地方政府绩效评估指标体系设计的方法和技术，依据评估的原则，并结合我国实际，尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。

关键词：地方政府 绩效评估 指标

一、 问题的提出

政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，始终贯穿与公共行政实践和理论发展的整个历史进程之中。真正意义上的政府管理中的绩效评估实践，始自20世纪40年代美国胡佛委员会推动的美国绩效预算制度改革，伴随着20世纪70年代新公共管理运动的浪潮，以企业家精神去改革政府的理念把政府绩效评估活动推向了全世界⑵。而中国的政府绩效评估起步较晚，始于20世纪90年代，改革开放以来，中国行政体制改革的重要议题就是关于行政效率效能的改善，中央对行政效率效能的关注因势利导了各级地方政府对更高绩效的追求和对改善政府治理、加快行政体制改革的主要工具----绩效评估的关注。温家宝总理2008年3月在十一届全国人大一次会议上做的《政府工作报告》中提出推行“政府绩效管理制度”，标志着绩效管理和评估研究得到了肯定并产生了积极影响，同时也赋予了学界和实践界更大的责任。

二、 地方政府绩效评估指标体系构建的原则

（一） 坚持服务导向原则

我国许多地方政府只看重工业生产总值、利税上缴、市政建设等有形绩效指标的设定，在指标设计上忽略公众的感受。在这种绩效指标的指引下，许多政府为了以大投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派，盲目的大开发、大建设，争取多出、快出表面政绩。严重破坏和降低了政府形象和人民群众对政

府工作的满意度，从服务型导向政府出发，可以更好的设定满意高效的绩效评估指标。

（二） 注重结果导向原则

相对于单纯的企业经济指标、学校教育指标、社会经济指标而言，政府评估指标总体上难以测量，有的指标可以数值化，而有的指标只能定性化。为了全面反映政府绩效整体状况，体现政府管理效果，应坚持政府绩效评估结果导向。通过结果导向，使政府把精力真正放在转变职能，更好地为社会公众提供公共服务上。

（三） 指标的完整与可行性与客观性原则

评估指标体系需要具备完整性，才能全面真实反映政府绩效，才能是评估活动得到更多公众的支持和被评政府的认同。此外，在设计评价指标时，既要充分考虑到指标的价值取向和指标的代表性，又要兼顾指标的可行性，指标设计和操作之间有一定的距离，因此，设计的指标必须可行才有意义。还要说明的一点是，政府绩效考核的评估指标设计应该从政府管理工作的实际情况出发，实事求是，客观可行，使每一指标都具有实际意义。

（四） 本土化原则

任何一种行政制度的建立和行政活动的开展都是建立在特定土壤之上的，因此地方政府绩效评估指标的构建应当从每一个地方政府所在的当地实际情况出发，建立起符合当地实际的政府绩效评估指标体系。

（五） 可持续发展原则

政府作为某一区域内法定权威组织，是唯一能够在宏观上引导本地产业在系统，可持续发展的框架下运行的组织。这就要求政府在制定各项指标时，要综合反映社会发展的全面性与协调性，而不只能侧重某一方面⑶。

三、地方政府绩效评估的性质定位

首先，地方政府绩效评估是公共管理过程中的一项重要治理方式。地方政府绩效评估作为公共管理过程中的一项措施，其目的是为了维系先存到生产关系、建立和发展新的公共责任机制解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、提高服务质量，它是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，体现了政府管理对民主法治和社会公平等价值的追求。其次，地方政府绩效评估是提高政府合法性

的有效工具。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利，公众成了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府的管理活动必须以顾客为导向，政府应增强对公众服务的回应力。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更有效率”的政府的改革目标提供了具体措施⑷。

四、目前我国地方政府绩效评估指标体系构建存在的问题

理论研究和相关实践都表明，“对政府绩效评估指标人们往往仁者见仁，智者见智，很难达成共识，这使得政府绩效评估往往不是一个简单的技术过程，很可能是一个政治过程，而这又跟权力配置的基本制度相关⑸。”故此，在设置地方政府绩效评估指标时，往往会出现以下问题：第一，绩效标准的一刀切。在评估标准上实行所有政府用一个同样的绩效考核标准，不考虑当地实际。第二，缺乏人文指标。在目前的地方政府评估标准中，比较少的关注弱势群体。胡锦涛在十六届三中全会的一次内部讲话中提出了衡量地方政府绩效的五大指标，其中第一次提出了考核政府绩效的“人文指标”，但是在现有的指标体系中，还没有把人文指标列为一级指标加以考察。第三，评估指标的动态性不够。政府考核的依据之一是社会需求，或者说政府还有哪些工作需要加强，什么薄弱就考核什么。考核的重点应该放在政府工作的薄弱环节，比如应该放在就业问题，突发公共事件的处理、社会保障、公共卫生、公共教育的发展等问题上。第四，指标数据缺乏真实性，水分较大。

五、我国地方政府绩效评估指标体系的构建

（一）相关概念解析

构建绩效评估的指标体系，首先应该确定评估体系的维度。

维度也称模块，是对评估范围的类型划分，通过维度区分，可以使评估层面更条理，使评估标准更具有可比性。不同的政府，因其职责不同，根据评估维度会形成不同的评估模式，即使是同一政府，评估的侧重不同，视角不同，其形成的模式也会不同。

指标的界定，从理论意义上进行描述，是一种反映事物性质的量化确定手段，国外的有关文献对于指标的解释通常把它看成一种量化的统计的确定方法，例

如，雷蒙·鲍尔在《指标》一书中指出：“指标是一种量的数据，它是一套统计数据系统，用它来描述社会状况的指数，制定社会规划和进行社会分析，对现状和未来做出估价。”狭义的指标概念为，联合国教科文组织给出的定义，即指标是通过定量分析评价社会进行生活状况的变化。而广义的指标指既可能是一种量化的手段，表现为一种可数值化的东西，也可能是通过一定的定性方法来确定、反映事物的一种价值⑹。本文所提到的指标是广义上的指标。

（二）构建指标体系的技术与方法简介

地方政府绩效评估指标体系的设计是一项技术性极强的工作，要保证绩效评估指标的全面性、科学性、合理性和适用性，必须运用科学的设计技术与手段，才能尽可能避免绩效指标设计中的偏差和设计者个人偏好对指标选择的不利影响。在我国地方政府绩效评估指标体系设计的研究中，学者们常用的技术和方法主要由以下几种：

1.平衡计分卡技术。它是由哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰和诺顿研究院的大卫·诺顿于1992年首次提出的。平衡计分卡包括四个方面的内容：财务、顾客、内部业务流程、学习与成长，是一种包括财务业绩与非财务业绩评估的综合性绩效评价体系⑻。

2.关键绩效指标法（KPI）。KPI是现代企业中受到普遍重视的绩效指标设定方法，它通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可运作目标的工具。需要注意的是KPI法在运用时要遵循一个重要的管理原理---“二八原理“。

3.德尔菲法。用于政府绩效的隶属度（元素属于某个集合的程度成为隶属度）分析。若把政府绩效评价体系视为一个模糊集合，把每个评估指标视为一个元素，可以对每个评估指标进行隶属度分析。此外，德尔菲法还可以用于绩效指标权数的确定，特别是定性指标权数的确定。该方法以匿名方式通过几轮函询征求专家意见，然后对每一轮意见进行汇总整理，作为参考资料再发给各位专家，供他们分析判断提出新的论证。

（三）我国地方政府绩效评估的指标体系

在市场经济条件下，我国地方政府的基本职能可以概括为行政管理、加快经

济发展、维护社会稳定、发展地方公共事业、提高地方人民生活水平、和保护生态环境等六项内容。因此，将地方政府绩效界定为：地方政府在一定时期内行使其功能、实现其意志过程中体现出的行政管理能力，是对国民经济和社会事务进行宏观规划、引导和管理所取得的效果和效益，集中体现在行政管理、经济发展、社会稳定、公共事业、生活质量和生态环境等方面的绩效，即绩效评估的六个维度。（参见图1）下面对其中的一些维度作一简介：

第一，行政管理绩效。是评判地方政府实现其管理职能的重要指标。降低行政成本，提高政府的服务效率、服务质量和服务能力，为社会经济发展及时提供有效的法律制度，是地方政府行政管理职能的重要体现。

第二，经济发展。在市场经济条件下，政府作为一种资源配置机制，通过提供公共物品和管理公共事务，消除或减少市场失灵，解决外部效应，提高资源配置效率，促进经济可持续发展。坚持以经济建设为中心，大力发展生产力，加快经济结构调整，优化产业结构，促进地区经济增长和繁荣，是我国地方政府重要的经济职能。

第三，社会稳定。打击犯罪，促进安全生产，抑制通货膨胀，创造更多的岗位，降低失业率，缩小贫富差距，维护社会公正和公平，保障人们生命和财产安全是地方政府维护社会稳定的主要职能。

第四，公共事业。是政府在关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的包括科、教、文、卫、基础设施、社保环保等方面的调整、控制和管理的过程⑻。（具体指标见表2）

第五，生态环境。地方政府在资源环境方面的职能，主要体现在，减少资源浪费和污染方面。

表1：

表2：

此外，地方政府绩效评估的指标还有：1.重大案件和事故⑼。这是一个否定性的定性指标，它是指在政府官员的责任范围内，如果发生重大案件或事故，必须追究相关政府官员的责任。2.施政成本。政府的行为都是要耗费成本的，考察政绩而不计成本的后果很严重，它使一部分地方看领导干部的“政绩”，变成了

国家的债务和财政包袱，所以在涉及到政绩工程时，应该通过审计 方式对成本进行核算，这样可以使政绩评估的结果更真实、更可行。3.人文指标。主要包括重大群体性事件发生次数；食品安全问题的发生次数；矿难瓦斯爆炸的发生次数；公共场所的火灾给国家造成的损失；公众的安全感指数；公共安全与预警控制系统的完善程度等相关二级指标，这也是今后衡量地方政府绩效的重要而不可或缺的指标。

六、小结

对于政府绩效评估指标的构建，选择维度不同，构建的评估指标体系也不同，仁者见仁，智者见智。本文从地方政府的主要职能方面分类，将地方政府绩效评估指标体系依据其职能同样划分了六个方面，并将地方政府在公共事业方面的指标评估单列了出来，着重强调了政府未来在公共事业方面的职能完善，此外，最后还增加了其他指标的说明，着重强调人文指标及其相关的二级评估指标，由此看来，今后地方政府应该尤其注意人文指标下的相关问题。

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