构建地区共同体:上海合作组织的"社会化"实践

作者：赵银亮

教学与研究 2008年04期

　　［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826(2008)01-0078-07

　　在后冷战时代的亚洲地区，上海合作组织已经演变成为一个最具发展潜力和颇具影响力的地区组织。不仅在具有重要地缘政治影响的东亚和中亚地区，而且在前苏联地区，该组织在战略合作方面已经作为一个不可或缺的机制发挥了重要作用。在世界范围内，试图对这样一个不断成长的安全机制进行精确的评估是非常艰难的，这主要是基于该组织的成员国的普遍共识，即该组织被看作是一个共同体，该共同体建立在相互合作和信任基础之上，该组织不是一个反对特定对手的联盟。

　　从目前来看，上海合作组织面临着许多传统的和非传统的安全问题，包括从恐怖主义到极端主义。同时，在中亚这样一个围绕能源问题存在激烈竞争的地区，虚弱的同时又较为谨慎和自负的中亚国家的政治文化，更加剧了该地区的严峻情势。该地区依然存在着对西方国家在欧亚大陆部署力量的担忧。尤其是“9·11”事件以后，美国及其他大国的军事力量在该地区和阿富汗重新部署，更使得地区的局势扑朔迷离。

　　上海合作组织六年的发展是在诸多外部压力和隐患的情况下进行的。本文尝试对下述问题和论断进行深入思考和剖析：首先，梳理上海合作组织作为一个安全共同体的发展历程，并探讨该组织在欧亚大陆安全问题上将发挥怎样的作用。在某些西方学者看来，尽管上海合作组织在推进政治和经济合作时，也建立了某些互信机制，而且成员国之间战略和军事的合作也在如火如荼地进行，但仍无法精确地判断该组织的具体走向。[1](P605-622)其次，许多观察家指出，尽管2001年以后，美国和西方在中亚和阿富汗军力部署中稍显边缘化态势，但绝不能忽视上海合作组织在该地区所担负的重要的战略行为者角色。虽然，上海合作组织缺乏物质和外交资源去直接影响西方国家在中亚的利益，但在很大程度上，上海合作组织正在谋求成为该地区合作中一支重要的力量。再次，有证据表明，鉴于美国不断加强的地区存在，以及在前苏联地区不断发生的“颜色革命”等形势，上海合作组织也在艰辛与磨难中走向成熟。该组织已经采取积极有效的行动，试图平衡西方力量在该地区的存在。最后，可以预计，会有越来越多的国际组织、国际共同体更为积极地参与到上海合作组织的发展中来，并重视该组织在亚洲安全议题方面可能产生的巨大作用。

　　一、上海合作组织的演化：历史和理论的视角

　　从传统意义来讲，安全共同体强调在发展和交流的过程中“我感”(we-feeling)的重要性，并强调合作对于和平和稳定的创建是至关重要的。建立这样一个机制的关键步骤是，对“新的社会现实”进行重新思考，并为行为体间的社会交往提供动力和基础。[2](P123-124)[3](P37-39)

　　在了解上海合作组织相对短暂的发展历史基础上，这些思考对于把握该组织的未来发展具有重要意义。前苏联的解体不仅仅为中亚国家，而且也为中国和俄罗斯提供了催化剂。中亚共和国的发展，已经与欧亚大陆不断增加的战略关注紧密联系在一起，这些关注包括：外部力量的进入、民族分裂及国内政治因素、政治和宗教的极端主义、腐败等。[4](P276)很大程度上讲，独立十多年之久的中亚共和国已经从前苏联时代的阴影中走出来，建立了新的政府的基础框架和相关机制，尽管这些机制依然非常脆弱。

　　从地缘政治的角度来讲，中亚是目前与俄罗斯和中国地区利益相契合的缓冲地带，自然地担负着架起北京和莫斯科之间桥梁的作用。中国和俄罗斯的关系得以稳定发展，这一双边关系，又因俄罗斯前总统叶利钦和中国前国家主席江泽民在1996年推动建立“战略伙伴关系”而得到极大改善。[5](P207-223)两国关系的改善不仅复兴了中俄关系，也使得欧亚大陆东部成为可能脱离美国控制的区域，更为重要的是，中俄关系的稳定发展，也为创建一个多元的欧亚机制奠定了坚实基础。需要指出的是，作为前苏联帝国内部的一部分，目前中亚国家对尝试建立自己的安全机制也缺乏足够的动力。尽管各国有共同的安全忧虑，但这种不安全的感觉，大多来自于其前苏联共和国的身份和国家主权的被侵害。[6](P42)因此，中亚诸国为了实现该地区的稳定和安全，提出建立中亚战略共同体的构想。另外，大国的外交推动也加速了上海合作组织的发展进程。

　　引领上海合作组织的形成，并推动欧亚大陆多边安全合作进展的主要引擎是中国。在中亚各国独立后不久，中国开始进入该地区，并着手考虑解决在前苏联时代遗留的领土问题。自20世纪60年代中苏关系的彻底破裂，尤其是1969年发生的边界冲突后，保卫自己边界不被别国侵犯，就成为中苏两国军队的重要任务，双方的经济合作也因此趋于停滞。苏联解体后，中国谋求改善并加强与这一具有重大发展潜力的邻国的关系。中国希望解决同俄罗斯和中亚国家的领土边界问题，这样便可以利用不断改善的地区关系推动地区安全。同时，中国也谋求获取承诺：新独立的中亚国家既不能成为其遥远的西部边疆的危机策源地，也不能成为中国西部地区极端恐怖主义的庇护所，特别是在新疆地区。中亚地区存在安全真空的可能性，推动着中国主导建立安全机制的决心和实践。经过朝着安全组织演进的长期积淀，上海合作组织不仅是在欧亚大陆多元化战略制度发展的伟大创造，而且也体现了欧亚大陆极具战略意义的制度和结构变迁。

　　1993年，有关边界安全和相互信任的外交对话，在中国、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和俄罗斯等国家之间展开。1996年4月上述五国在上海签订了“五国协定”，该协定规定了五国在边界地区的军事行动原则，协议禁止在前沿地区组织进攻性的军事演习。[7](P122-123)[8](P1091)该协定还鼓励战略信息共享、联合军事演习行动、加强军事交流等。1997年4月，五国元首在莫斯科举行会晤，签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。这是亚太地区首份多国双边政治军事文件，受到国际社会广泛关注和高度评价。从1998年至2001年，先后在阿拉木图、比什凯克、杜尚别召开五国峰会。杜尚别会晤时，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫应邀以客人身份与会。会晤内容也由加强边境地区信任逐步扩大到探讨在政治、安全、外交、经贸、人文等各个领域开展全面互利合作。由于首次会晤在上海举行，该机制被冠以“上海五国”称谓。1999年，筹建联合监督小组以监管该地区军事力量的削减，并着手进行边界地区信任措施和机制的构建。在此基础上，中国和俄罗斯军事官员的双边交往增加，包括中国和俄罗斯之间的军火贸易也取得进展。实践证明，该协定对中国和俄罗斯双方都是有益的。该协定实现了两国双重的战略目标，不仅舒缓了双方在边界地区的紧张关系，同时也增强了两国在中亚的外交和政治影响力。

　　在“上海五国”的基础上，各成员国同意进一步加强交流，并对共同关注的安全问题保持合作态势。尽管当时该集团尚未形成一个正式机制，但非正式的“上海五国”开始成为包括俄罗斯、中国和中亚国家在内表达共同的战略意愿、填补欧亚大陆安全真空的有效工具。会议还为解决未来日渐突出的边界问题铺平了道路。20世纪90年代末和21世纪初期，中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦签订了边界协定。这些协定被看作是表明中国新的意愿的有力证明，即中国在地区关系问题上愿意作出让步和妥协。这种良好意愿的表达，以及日渐腾飞的经济和潜在的贸易前景，为中国在中亚影响力的增加提供了诸多政治资本，并进一步增强了中国通过地区合作构建共同体，而不是通过组建联盟来实现地区安全的决心。

　　20世纪90年代中期，该地区有“三股势力”，即国际恐怖主义、宗教极端主义和民族分离主义，这些都在边界安全问题上引起了上海五国的关注和担忧。这些势力的产生是和宗教原教旨主义有密切关联的，也与中亚国家建立的世俗政权有冲突，当然也受到阿富汗控制的塔利班的影响。这些共同的忧虑将上海五国联系在一起。中、俄、哈、吉、塔、乌六国都面临发展自身经济、实现民族振兴的艰巨任务，这些都进一步增强了区域合作的共同愿望。进入21世纪，面对全球化日益加快的趋势，世界各国都在加快区域合作步伐，以便更加有效地把握和平与发展的历史机遇，抵御各种风险与挑战。

　　上海合作组织的结构很大程度上借鉴了东北亚和东南亚所建立的安全实践模式。事实上，该组织不仅借鉴了东盟发展的模式，而且也借鉴了东盟地区论坛的模式。这些机制和论坛强调政策发展中的共识，以及“开放的地区主义”。其中许多原则都体现了该组织的包容性和行动的非强制性。这些原则和方式之所以是必须的，是由于该组织成员国之间迥异的力量配置、经济发展水平和政治取向。

　　上海合作组织的成立不仅基于深化地区发展的良好意愿，而且也超越传统的安全领域，希望在更大的范围内发挥更大的作用。根据该组织的成立宣言，该组织的使命不仅在于在贸易、科学技术、文化、能源和环境方面等领域增强合作，而且也将在成员国之间培育信任与合作。在有关打击恐怖主义、分离主义和极端主义的上海宣言中，也表明了该组织将严厉打击上述三种势力。这些目标在“9·11”事件后更具紧迫性和现实意义。

　　二、作为安全共同体：上海合作组织的现实构想

　　作为一种制度框架安排，上海合作组织的建立主要致力于实现中亚地区的安全。这不仅源于该地区在战略上和在安全合作方面存在的诸多挑战，而且也源自于该地区甚至包括东亚地区既有的安全框架已不适应新的形势发展。尽管目前上海合作组织存在时间短暂，但该组织的成立所折射的地缘政治重要性不言而喻。事实上，该组织涵盖了当今世界两大主要的军事力量大国，这就使得其作为一个重要战略行为体的角色不容受到忽视。

　　客观而言，尽管该组织在“9·11”事件后发表了反对恐怖主义的声明，但在应对来自阿富汗恐怖主义威胁等方面，却没有及时采取有效的合作行动。从地区安全态势来看，也没有迹象显示美国在短期内会从阿富汗撤军。许多西方观察者认为，上海合作组织事实上存在“搭便车”的迹象，这主要体现在：允许西方力量在欧亚大陆采取军事行动，以便消除该地区主要的安全威胁等方面。但问题的关键在于，各成员国尤其是该组织中的大国，最终能否转变其对外政策，而这一政策基本取向是，试图平衡美国的力量，并在中亚施加自身的影响。事实上，俄罗斯对于美国力量在中亚地区日益增强深感不安。这或许可以解释，为何俄罗斯希望中国在该地区发挥重要影响。俄罗斯具有如此诉求的实质，是期望中国能够平衡美国的力量。[9](P347)这一中亚“棋局”，客观上增加了该地区的敏感性，无论是大国力量的变幻还是维持原来的状态均如此。

　　从目前情况观察，上海合作组织将谋求采取一种与美国在中亚安全政策方面能够相互包容的政策。当前，上海合作组织已经从塔利班政权倒台中获得了“溢出”(spill-over)效应。这种政策的转变最主要的表现，在于“9·11”事件后该组织很少直接批评美国的安全政策。例如，在上海合作组织的创立会议上，基于中国的推动，该组织明确表达了对反导条约(ABM)的支持，而美国希望推出该条约以便在“9·11”后发展其导弹防御计划。然而，这种支持的姿态，从更大范围内来看，是上海合作组织反恐战略的一部分，该组织接受了美国和西方在中亚和阿富汗的军事存在这一事实。然而，有迹象表明，这一特殊的时段可能行将终结。排除上海合作组织的反恐军事演习不论，其他诸多现象都清晰地表明了该组织平衡西方力量的意图。2005年7月，上海合作组织发表声明，呼吁在阿富汗的国际部队“制定一个最终的撤军时间表”，并要求他们尽快撤出在中亚各国的军事基地。

　　对于事实上存在的“一个更新的、更大的游戏对手”的忧虑，必将在上海合作组织和西方之间孕育新的摩擦。这主要缘于双方的硬实力和软实力存在着显著差异。作为一个年轻的地区组织，目前尚不明确该组织是否会发展成为一个更具机制性和正式性的安全机制，或者说在面对强大的美国挑战时，该组织是否能保持其独立的地位。需要指出的是，该组织缺乏足够的财政和机制资源去挑战美国在中亚的政策。正如上海合作组织一位官员所谈到的，2005年该组织可掌握的财政预算余额只有360万美元，而且这些资金基本上较为平均地被秘书处和反恐中心分享。同时，也需要加以关注的是，与亚洲其他发展中的安全机制不同，上海合作组织直至近期才出现了第二轨道机制——一个学术和非官方的会议，这一机制旨在为政府决策提供咨询。基于上述困境和挑战，未来该组织需要将其主要的资源和精力放在内部发展上，这必然阻碍其在中亚以外的地区发挥重要作用。

　　对于该组织国家而言，作为安全共同体的雏形，上海合作组织所取得的初步成功已经显示了重要意义。无论在“上海五国”最初的决策领域还是其后的发展中，这些意义都得到了清晰的揭示。对中国而言，为了寻找一个进入中亚事务的窗口，包括政治领域的合作、贸易方面的加强等目标的实现，上海合作组织无疑提供了一个良好的平台。该组织已经加强了对中国西部边疆，尤其是在新疆安全问题的关注。需要指出的是，自90年代以来，中亚的地缘重要性进一步膨胀，该地区已经发展成为中国周边外交政策的主要关注。中国的周边外交政策旨在发展同邻国的稳定关系，从而提高国家边疆地区的安全系数。

　　目前，上海合作组织已经接受了中国所提出的“新安全观”的概念，这一概念强调基于相互利益、共筑信心、不结盟、协商一致基础上的安全合作，并将以此来回应西方倡导的以联盟为基础的安全体制。中国对上海合作组织的贡献在于提出了“上海精神”，包含着基于平等、互信和尊重基础上的国际安全合作新理念。尽管在该组织中，各成员国一直同意倡导在决策中实行协商一致的原则，但大国和小国之间因实力的差距仍将产生新的问题。然而，依然可以将上海合作组织看作是中国长期以来所奉行的和平共处五项原则的产物。总之，上海合作组织为中国提供了一系列新的舞台，据此中国可以实现地区外交目标。

　　作为一个具有内聚力的安全共同体，上海合作组织的未来取决于该组织能否在缓解地区紧张方面取得成功，这将继续成为困扰六国政府的核心问题。包括恐怖主义、跨国走私和分离主义力量在内的一系列问题，也将是摆在上海合作组织面前的持久考验。因此，可以判断这种优势的发挥也将是有限的。但同样不容否认，随着自身的改革与演进，上海合作组织将和其他组织共同推进地区安全合作，并将成为全球安全共同体链条中渐趋成熟的一环。

　　目前，虽然上海合作组织还面临着成员国数量不断扩张的挑战，但各成员国所致力于发展地区安全架构的愿望将会继续得以实现。更为重要的，上海合作组织始终拒绝贴上“联盟”的标签，其在亚洲为构建安全机制所表现出来的坚定意愿，以及在反恐方面所取得的成就，将使得该组织有更多的机会获得国际社会的关注和认同。

　　三、地区共同体的构建：地区社会化实践的新模式

　　在中亚地区，尽管存在着与美国军力的直接或者间接的对抗，但上海合作组织已经逐渐适应了欧亚大陆权力的变化。该组织目前已经得到发展，其利益也日益呈现多元化色彩，而且也不断显示出在某些新的议题上更大的参与热情和信心。首要的也是最主要的问题是，对于该组织而言，最值得关注的依然是三种势力，这具有长远的现实意义。保证相对动乱地区的安全，是对上海合作组织地区安全使命的现实考验。在2006年4月塔什干会议上，14个恐怖主义组织被认为对该地区存在直接的威胁，这些组织包括塔利班等极端组织。未来上海合作组织的使命将不断延伸至诸多领域，但未来一段时期，该组织的反恐使命依然占主导。

　　由于多种形式的非传统安全威胁依然困扰该地区，上海合作组织当前的和潜在的战略职能，也注定不会有太大变化，这些威胁包括武器走私、毒品走私和贩卖人口等。上海合作组织不仅在传统和非传统安全问题上发挥作用，而且对于许多环境和资源问题也需要拿出解决的方案。总之，欧亚大陆的安全问题已有增长态势并呈现多元化蔓延特征，许多单边的甚至双边的方式已经越来越无法解决问题，这就进一步推动了该地区多边主义合作的开展和深入。

　　在保持合作的同时，上海合作组织也试图在中亚经济发展和安全之间创造更加有力的联系。从目前的发展前景来看，该组织正在经历从一个政治和安全的实体，转化为一个综合的共同体。随着在上海合作组织内部诸多经济协定的签订，这种可能性进一步增加。经济和安全合作的推进，实质上揭示了该组织正在推进所谓的“两只轮子”政策，一只轮子代表安全，另一只代表贸易。

　　如果上海合作组织能够同东亚和欧洲经济伙伴发展更强有力的关系，那么就应鼓励上海合作组织处于这样一个首要地位。然而，即使从上海合作组织最大的两个国家之间的经济联系来看，情况尚不容乐观，中俄经贸还有很大的发展空间。上海合作组织的中亚国家的贸易形势面临许多挑战，因为它们的经济主要依靠原材料加工，而交通等基础设施发展滞后，因此组建经济共同体任重而道远。[10](P297)[11](P496-498)总之，尽管组建经济共同体的实践，被普遍看作是中亚和平构建的一个重要组成部分，同时也是加强上海合作组织共同体构建的一部分，但从根本上讲，创建一个欧亚的共同市场，依然是一个长期的目标。

　　综上所述，上海合作组织的结构发展适合通过“社会化”的进程来实现，这是由该地区及其不同国家的内在特性所决定的。从国际关系的视角分析，社会化不仅是一个国际规则的创建过程，而且也是政治行为体偏好形成和改变的过程。[12](P107-162)在欧亚大陆，上海合作组织已经为中国和俄罗斯实施自身的中亚政策提供了基础。对于中亚自身而言，作为相对新型和不发展的地区，上海合作组织为该地区的发展提供了一个学习的平台和工具，这一平台不仅对于该地区共同体的构建，而且对于国际层面规则和规制的适应，都具有直接的现实意义。从长远来看，由于诸多共识的存在，上海合作组织的共同体模式，也将为中亚国家在一个更为广阔的层面，推动该地区社会化的生根开花。

　　从外部情况来看，上海合作组织的存在及运行方式，也能够有效避免该组织与其他制度组织发生直接的冲突。上海合作组织中的中亚国家要么是欧洲—大西洋伙伴委员会(EAPC)的成员，要么同北大西洋公约(NATO)、欧洲安全与合作委员会(OSCE)有着某种联系。上海合作组织的策略是，承认这些组织在该地区的作用，避免直接挑战这些欧亚大陆的西方制度和组织的存在，并在适当时候创建属于自己的组织。基于上述的思考，在许多观察家看来，上海合作组织已经具备了这样的潜力，能够和欧盟组织及其他组织一道，发展成为如许多学者谈论的“欧亚—大西洋的大厦”，届时上海合作组织将成为这个大厦的一个重要组成部分。这将是一个相互连接、相互覆盖的制度和组织。该组织的目标将致力于欧亚大陆的安全和稳定。[13](P46-57)该大厦最终将如何成功实践，不仅取决于上海合作组织和其他主要的欧亚大陆组织，是否能够相互渗透与成功地合作，还取决于上海合作组织能否成功与包括欧盟在内的国际组织平衡各自的行为。

　　随着上海合作组织日益增强自信，该组织适度扩展的问题已经提上议程。上海合作组织的既定原则不会有太大的变化，尤其是短期内不考虑纳入新的成员等原则，但这不影响在组织成熟的时候进行包括扩容在内的适度改革和调整。在2006年6月上海合作组织第五次年会期间，该组织秘书长张德广宣布了新的改革计划，这项计划包括可能会考虑未来增加观察员国的席位等问题。政策变化的原因是多方面的，但不可否认的是，试图平衡西方力量，并推动该组织在欧亚大陆许多战略问题上发挥作用，是未来长远考虑的目标。

　　当前，我们不仅需要研究上海合作组织安全共同体的制度构建，而且还需要关注如何在复杂的国际背景中推动上海合作组织成功转型为地区共同体。这样的地区共同体将增强该组织的自信，维护地区利益和成员国利益，并完成其长远的使命。但随着不安定因素在中亚地区的继续存在，成员国与外部行为体之间可能发生的摩擦，包括与西方国家及欧盟在内的国际组织，围绕民主、人权、能源、阿富汗政策和更大的地缘政治利益之间的分歧，将会在上海合作组织和其他组织之间产生纷争，并对欧亚大陆造成局部的震动。

　　未来我们可以期望，上海合作组织的日渐成熟，也将为其提供更多的机遇。这些机遇将有助于上海合作组织进行更多的国际参与，关于反恐、政治合作和经济发展等领域的地区间整合也会进一步展开。简言之，对上海合作组织的身份认定将呈现动态的特征，其地区安全和合作职能的发挥，不仅取决于其成员国间的关系，而且取决于该组织是否能够获得包括欧盟在内的国际共同体的支持和理解。

作者介绍：赵银亮，上海师范大学副教授，法学博士，复旦大学政治学博士后流动站研究人员，主要研究方向为国际关系理论、大国关系与地区合作。上海 200234