我国环境风险现状及管理对策

我国环境风险现状及

管理对策

环境保护部环境规划院　周劲松　吴舜泽　洪亚雄

变化，总体呈较为明显的波动下降趋势。事故总数由20世纪90年代初期的每年2 500件以上下降到2006年的不足1 000件，反映了我国环境风险管理工作初见成效。

重大环境污染事件频繁发生

　　尽管我国环境污染与破坏事故总体呈下降趋势，但各地仍频繁发生各类型重大环境污染事件，既有由工程引发的环境风险、企业环境风险和园区环境风险，也有诸如2005年松花江水污染事件和2007年太湖蓝藻暴发等区域及流域性环境风险，给人民生命财产安全和生态环境质量造成巨大损害。环境风险成因复杂、时空尺度多变、发生随机、途径广、环境影响大，是环境污染控制和风险防范的重大难题。　　从环境事故的伤亡人数来看，1998—2005年，因环境污染和破坏事故伤亡的人数呈现上升趋势。2000年的伤亡人数

　　近年来，随着我国经济发展向工业化中期阶段过渡，传统污染型行业持续增长，重化工业比重不断上升，环境污染与破坏事故也随之进入高发阶段，据相关部门统计，我国环境污染事故每年均发生1 000起以上（1992—2006年）。由于环境污染与破坏事故不同于一般的常态环境污染，发生突然，排污量大，并通过环境介质对人民生命健康与财产、生产安全造成巨大损失。为有效预防环境污染与破坏事故，我国各级政府和有关部门高度重视环境风险防范工作。本文从我国环境污染与破坏事故（环境事故）分析着手，结合我国环境风险现状，提出环境风险管理对策建议。

达到一个小高峰（578人），之后伤亡人数略有下降。但是从2003年开始，伤亡人数继续开始增长，直至2005年，伤亡人数数量陡增，达到2 400人，创历史新高。

环境事故经济损失呈波动状态

　　从历年环境事故经济损失情况来看，损失总额处于波动状态，出现过3个低值点1999，2002，2003年，损失在0.5亿元左右；2004年污染损失达到顶峰，高达3.6亿元。造成2004年

环境事故分析

　　虽然我国环境事故总体上呈波动下降趋势，但由于经济迅猛发展，高环境风险行业企业总体规模扩大，重大环境污染事件频发，事故伤亡人数呈显著上升趋势，环境事故损失巨大。具体来说，我国环境事故呈现4个主要特征。

事故总体呈波动下降趋势

　　1992—2006年我国环境污染与破坏事故次数的

污染损失攀高的原因主要是四川沱江流域发生的特大污染事故，直接经济损失2.19亿元。环境污染事故的波动现象以及沱江事故的巨大影响，体现出了环境事故发生的不确定性、难以预测性及危害的严重性。

环境事故地区差异大

　　从东、中、西部来看，1998—2005年，全国共发生环境污染事故13 890起，其中西部6 495起，占总事故的46.8%；中部和东部分别为3 660和3 735起，占总事故的26.3%和26.9%。环境污染总事故大于1 000起的4个省份中，西部占了2个（广西、四川），中部和东部分别占有1个（湖南和浙江）。

　　从各省市情况来看，各省市差异比较大。（1）环境污染事故频发地区（超过1 000起）有广西、湖南、浙江、四川；（2）环境污染事故高发地区（500~1 000起）有辽宁、江西、山东、广东、云南、甘肃；（3）环境污染事故中发地区（100~500起）有河北、山西、黑龙江、福建、河南、重庆、湖北、贵州、陕西、安徽、江苏；（4）环境污染事故低发地区（100起以下）有北京、天津、西藏、青海、宁夏、上海、吉林、海南、新疆、内蒙古。

我国环境风险现状分析

　　从我国环境风险涉及行业的产业布局、环境管理、应急措施等方面来看，我国环境风险隐患突出，表现在多个方面。

产业布局不合理，环境风险问题突出

　　长期以来，由于流域、区域和城市发展规划没有进行环境影响评价，许多工业园区和化工企业沿江河湖海建设，许多化工或危险化学品企业建在城市饮用水源上游，或紧邻居民区，这些企业一旦发生重特大污染事件，后果不堪设想，环境风险隐患问题十分突出。据不完全统计，全国有2 000多家化工企业位于居民区或者城市饮用水源的上游。以石化行业为例，全国21 326家石化企业中有9 651家建在长江沿岸（占45%），有3 765家建在黄河沿岸（占17.7%），一旦发生环境污染事故，极易形成流域环境事故。

部分企业生产工艺落后、违法排污

　　我国部分企业生产工艺落后，装备水平低，污染防治设施简陋，加之存在侥幸心理，违法排污现象严重，如遇不利条件，极易由常态污染事件转变成重大环境污染事故。2009年山东临沂南涑河砷化物水污染事件就是由违法排污引发的污染事故。另外，由于环境风险意识十分淡薄，缺少社会责任，突发环境污染事件防范制度不健全，防范措施和应急处理工作不到位，极易由生产安全事故引发重大环境污染事故。

环境应急体系不健全，应急能力十分薄弱

　　我国环境应急体系建设尚处于起步阶段，应急能力十分薄弱。环境执法队伍缺乏应急运输与监测装备。目前全国绝大多数城市不能快速准确提供应急监测数据；除大连、郑州、济南等中心城市建有初具应急能力的环境应急中心外，绝大多数城市不具备基本的环境应急指挥能力。

历史遗留问题急需解决

　　目前，全国仍存在大量破产、停产、转制企业，其中涉及众多化工、采矿等重污染企业，这些企业历史上使用和存储大量危险化学品、危险废物和放射源，由于缺乏有效管理，极易造成危险品流失、擅自转移或排入重要水域，引发重大环境事故。

环境风险未来形势判断

　　基于以上环境风险分析，结合我国经济社会未来发展趋势，可以对我国环境风险的未来形势作出初步判断。

重特大突发环境事故发生的几率将增大

　　根据相关研究，我国现阶段已基本进入工业化中期，未来正在向工业化后期过渡，加之政府主导的投资增长模式，我国重化工行业的发展速度和规模在未来一

生的几率将进一步增大，考虑到投资规模与行业集聚效应的影响，环境事故的可预见后果将影响巨大，环境风险不容忽视。

环境问题引起突发性社会群体性事件的风险将有所增加

　　自2000年以来，全国环境投诉和上访有增加的趋势，成为社会投诉热点之一。随着媒体对“癌症村”的相继披露，群众对环境污染产生了前所未有的恐惧和担心。随着相关环境信息的进一步公开透明，环境污染和环境事故而引起突发性社会群体性事件的风险将有所增加。

以前国内未发生的突发环境风险事件可能出现

　　随着我国汽车数量快速增长，使包括氮氧化物在内的强氧化气体排放大量增加，加之城市群密集，高楼大厦的建设阻挡了空气的水平流动，减少了以前存在于城乡结合部的空气污染缓冲区，大规模的城市光化学污染发生的风险将可能出现。另外，水利工程调节突发环境事件、不明水体生物、恐怖主义袭击以及危险与重大污染物多年缓慢沉积等引发的环境风险事件也可能出现。

环境风险管理对策建议

　　从本质来看，社会需求是环境风险产生的根源，从社会需求到风险危害产生的整个过程中，诱发风险的原因在任何一个环节都可能存在。因此，必须对环境风险事件发生发展的全过程进行研究，按照风险评估、风险预警、风险管理的全过程管理思想，实施系统的管理策

略。针对我国环境污染事故发生特点和环境风险管理现状，结合全过程管理思想，提出以下管理对策建议：　　（1）环境管理中应贯彻环境风险理念，实施全过程技术管理体系，修改完善相关法律标准、经济政策，建立环境风险全防全控制度，推进全防全控的行政管理体系建设。

　　（2）加强区域空间调控，开展区域或规划环评，出台空间布局方面的要求，引导重污染高风险行业合理布局和发展；尽快出台新的淘汰落后生产工艺、设备和产品目录；从经济政策上对高污染、高风险行业进行区域调控。

　　（3）以石化、氯碱等重点高危行业为切入点，进行清洁生产审核，建立环境风险防范技术政策、标准、工程建设规范工作；协同安全生产监督部门，联合加强对重点污染企业和危险易燃易爆行业员工的技术指导和培训，并推动企业落实环境风险防范工程措施；对重点环境风险企业强制实施清洁生产审核，建立企业环境信息通报和上市公司环境信息公布制度，落实环境污染法人负责制。

　　（4）开展专项调查，对以化工、冶炼等高污染行业为主的企业开展重点环境安全排查，进行环境风险评估，建立全面监控体系，建立基于GIS的国家级省级地市级关联的环境风险源数据库，并实时更新。针对存在跨界风险的企业，加大相邻地区信息共享力度，尝试建设区域联合检查制度；对存在重大环境风险项目的审批需跨界各方联合进行。

　　（5）加大环境风险预警与应急能力建设投入，合理进行事故应急决策，减缓环境事故危害后果。完善环境应急管理体制，建立专门的应急管理机构；优化环境应急预案体系，建立实用可行的预案体系；加强环境应急队伍建设，提高应急管理工作的水平；加强环境应急专家队伍建设，为妥善应对环境污染事故提供科学建议；提高环境应急装备水平，建立完备的应急装备体系，探讨建立区域环境保险体系下的应急装备与物资的互助体系。

　　（6）加大科技支撑力度，提高环境风险相关管理水平。进行区域和行业环境风险评估技术研究，以进一步明确我国环境风险现状，为有效开展环境风险管理提供信息基础；进行应急决策与指挥的支持数据系统的开发研究，建设环境风险知识管理系统，为有效应对环境事故、减缓事故损失提供科技支撑；进行环境事件赔偿评估规则与机制研究和环境事故保险制度研究，为有效缓解社会群体冲突、全面合理及时赔偿受害者提供制度依据。