房产新政透视

房产新政透视

中国人一向讲究居者有其屋，安居方能乐业。中国房地产业的快速发展，有效地改善了国人的居住条件，但是，随着大量资本注入，本属消费品的房屋成了投资品和投机品，在一轮轮炒作中，房价被急剧推高，买房成了压在普通百姓头上的一座大山，多少人不堪其重。有为青年万般无奈，只能用父母的养老钱交首付；“蚁族”、“蜗居”等词一夜间走红网络，带着几多心酸和无奈。房价，牵动着亿万国人的神经。

房价为什么降不下来？因为庞大的利益集团已经形成。土地属于稀缺资源，中国是人均可用土地最少的国家，同时又是土地国有化程度最高的，地方政府和开发商成了利益共同体，握有土地的地方政府通过批租土地极大弥补了财政不足。开发商则利用和政府的关系拿地，奇货可居。炒房客在中间推波助澜，利用房价的暴涨快速买进卖出。购房者处于利益链的最底端，几乎没有任何话语权。这是完全不对等的博弈，刚性需求却又让很多人不得不买房。于是，一年又一年，在巨大利润的诱惑之下，对高房价的一次又一次调控，最终沦为“空调”。 如果任由中国的房地产按既定轨道发展，那么崩盘是迟早的事。4月14日起，在百姓的质疑声和房价的狂涨中，新一轮房地产调控终于再次启动。本轮调控被称为“史上最严厉”，除了对炒房者的精准打击之外，更因为中央第一次明确提出了在稳定房价和住房保障工作上要对政府官员“建立考核问责机制”。也许，这是切断地方政府和开发商利益纽带的精准一刀。也正因此，本轮房地产新政被很多人寄予厚望。

当中国宏观经济走到转型的关键时刻，当房价一路飙升到民众不可承受之高，本轮调控能否成功？困难的是，房地产已成气候，利益盘根错节，撼动起来阻力重重。更艰巨的是，这次调控仅仅只是开始，中国房地产要真正走上健康发展的轨道，除了房产新政更多的“精准之刀”外，尚需中国整体改革的推进。

土地国有制，地产调控死结 狼真的来了！国内房地产市场犹如沸腾的火锅，这一切都源于中央对房地产市场调控的一系列组合拳。

这些政策在市场中引发了波动，造成了不小的恐慌心理，一些业内人士认为，“这次是玩真的了。”让市场疑惑的是：为何这次调控力度这样大？中央调控房地产的意图到底是什么？这会对中国经济造成什么影响？

“房地产新政出台是意料中的事，只是迟早的区别。近半年来，房价过快上涨对经济运行产生了巨大的压力，更重要的是，社会对高房价已经不堪忍受。人人都在谈房价，人人都在抱怨房价高。遏制房价过快上涨再不能等了。”中国社科院金融所易宪容研究员表示。

土地垄断是根源

在中国社会科学院工业经济研究所曹建海研究员看来，中国房价不断上涨的根本动力在于过快的城市化进程以及管控的土地制度，几亿人进城，需要住房子，历史上没有过，没有经验可供借鉴。“严格的耕地政策限制了城市的扩张，农民进城，土地不进城，城市用地紧缺，价格自然高涨。目前商品房只能建立在国有土地上，城市集体土地建房不能出售，这一部分土地不能形成有效供给。”

土地供给受限是房价飞涨的根本原因。住房需求增长确实很快，但是汽车市场这几年增长的速度也可与之媲美，为什么车价不但没有飞涨反有下降？为什么汽车制造商面对高涨的购车需求不囤积居奇，不炒高卖高？要知道，汽车厂商的数量要远少于房地产开发商的数量，他们更有条件联合起来对付消费者。生产汽车的一切资源几乎都没有人为的限制，所以虽然汽车制造商的牌照远比房地产执照商的牌照难拿，汽车市场的供给仍然有保障。但是，生产房子的重要资源——土地为政府垄断，供给受到人为的限制，所以表面看，房地产市场是一个高度竞争的市场（开发商数量为数众多，任一开发商的市场份额都是很少的，最大的开发商万科的市场占有率不到3%），但由于土地只有一个卖家，“中国实际上只有一家房地产开发商，那就是政府，各房地产公司都是它的分支机构。”

中国目前土地改革的“天花板”是土地公有制度。2004年修订的《土地管理法》规定，“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

这一规定来源于其上位法——1982年修订后的《宪法》。少有人知的是，中华人民共和国成立之后，从1949年10月1日到1981年，中国在法理和法律上仍然保留了土地私有制——1953年的《宪法》制订及1975年、1978年的两次《宪法》修改，都没有触及取消土地私有制的问题。

虽然通过农村土改运动和城市的“社会主义改造”运动，事实上剥夺了很多土地私有产权，但当时的《宪法》以及城市的现状，并未完全取消土地私有制。直到1982年，《宪法》修订才明确规定：城市土地属于国家所有，农村土地、宅基地和自留地等属于集体所有。 “1982年中国的城市土地国有化，并未逐户通知业主，更未办理任何征购、征用手续，只在修宪时在宪法中加了一句话，于是一夜之间，中国城市的私人土地所有权就被收归国有。”中国政法大学法与经济研究中心主任刘纪鹏表示，从土地私有制到土地国有或集体所有制，这个过程中，国家或集体是没有投入的，即土地不是国家或集体向全国老百姓购买的，那时也没有那么多钱。而是在这些运动中，经过动员、说服，一步一步变成国有或集体所有。国家和集体是没有投入一分钱的。这次所有权的转让，双方是不平等的关系。

不过，从中国的政治形势来看，在未来相当长时间内，恐怕都不要寄望土地公有制从法理上被改变。土地私有化在很长时间内是不现实的。只能在土地公有制度的约束之下，寻找土地制度改革的空间。

“从根本上来说，在不考虑土地私有化这一根本改革的前提下，土地制度层面的改革无非涉及两类核心问题：一是以法律形式确定土地资源有效配置的规则，二是在土地资源配置中的权力尊重和利益平衡。”曹建海认为应该改变画地为牢的耕地红线制度，农民进城，土地也要进城；放开小产权房，允许农民集体土地直接进入房地产市场，而不需要经过国有化的中间环节；允许单位自建房，允许个人自建房，允许集体集资建房，房地产市场向所有人敞开。

刘纪鹏认为土地与地方政府之间一直是“血肉相连”的，没有从土地转让中获得的天量收入，中国绝大多数地方政府将举步维艰。正是这样的利益纠结造成中国的房价异常坚挺，想让地方政府放弃土地财政，犹如虎口夺食。“政府手上没有了土地，不能通过卖地挣钱，就会尽量使用税收的方式去找钱。关键问题是，敢不敢限制政府的权力，同时给予城市政府以土地征税的权力。”

事实上，地方政府也看到了这点，无论是上海的保有环节增值税还是重庆的高档房地产的特别消费税，都是出于在土地财政走到尽头前尽快实现转型。在城市建设初期，主要靠卖地来获得财政收入；当城市发展到一定阶段，人们手上开始持有大量住宅后，就开始靠类似于物业税一类的税收来获得收益。现在北京、上海、重庆等一线城市已经处于转化期了。 刘纪鹏介绍，在1998年停止住房实物分配之前，1985~1997年13年间中国住宅市场竣

工35.16亿平方米，而从1998年后即以年均6亿~7亿平方米的速度增长，2009年更以月均24%的速度增加。一线城市楼盘建设让海外人士感叹“中国速度”，北京的地图现在一周更新一次都嫌长，由此可见中国城市建筑住宅保有量的惊人。如此大的房地产资产存量其实就是巨额的财富，剩下的只是如何得到的问题。

调结构的重音符

2010年是中国经济结构调整元年，打击地产，实际上就是中国调整经济结构的开始。 “房地产并不是一个技术领先或对技术进步有明显推动的行业。它的过快过猛的发展，只会增加更多的高耗能产品需求。”易宪容表示，一味地保房地产，只会延缓整个经济的结构调整过程，会错失结构调整的良机。

在曹建海的眼中，高房价的危害，使得房地产业不仅不能成为拉动国民经济增长的最主要动力，而且将成为中国经济调结构的最大障碍。

实际上，房地产从自身属性和特点来看，并不适合扮演国民经济直接命脉的角色。一个大国的经济肯定不能靠房地产来维持长远的发展。在“保增长”的巨大压力下，发展房地产就成为拉动经济增长的一条捷径。于是，房地产业就成了国民经济赖以支撑、须臾难离的“命脉”——这是中国当下的事实，也恰恰是中国经济的悲哀。

“高房价的暴利机制，严重打压了普通居民的收入增长空间。绝大多数居民根本没有可支付的消费能力。而由于国内消费被高度压制和阻塞，大规模投资推动下的产能过剩问题会更加突出。”曹建海表示，整个社会财富呈现向土地房产集中的局面，加速了社会阶层的分化。如果任由房地产业这样畸形发展的话很可能会导致严重的社会危机。“房地产业为地方政府和官员、开发商营造了一个看似取之不尽、用之不竭的滚滚财源。在房地产开发业为核心的利益机制下，地方政府、房地产开发商、炒楼机构和个人，甚至商业银行，形成了极度强势的垄断房屋流通环节的利益链。”

中国显然不能在“地产幻影”中沉睡太久，其实，房地产对于经济的“鸦片”式效果，中国高层从来就不乏警觉者。

2002年底，朱镕基总理离任前重提“恐高症”，强调在大好形势下一定要看到问题，不要被冲昏头脑。他认为，楼市经济是靠不住的，“现在投资的增长60%靠房地产，房地产的推动能力很大，建筑材料工业、钢铁工业都上去了，但将来如果没有这样的拉动力怎么办？难以为继啊！”他又说，“这个房地产，特别是高级房地产，尤其是在大城市的高档房地产能不能保证卖掉呢？你不能把这个风险都加在银行身上，我只是提出一个预测，也不是警告，要小心一点。”

在目前高房价的背景下，再细细品味这段文字，或许能引起人们的某些反思。房地产也许可以在全民共识之下成为中国经济结构调整的一个最佳出口。

房地产拐点初现？

从4月14日开始，一系列的房地产调控政策陆续出台，和上一轮调控仅仅相隔4个月。去年12月以“国四条”为标志，中国开始调控经济危机过后一路高歌猛进的房地产市场，但房价却是“越调越高”，楼市从“小阳春”一举进入“大阳春”。于是，在百姓的质疑声中，新一轮调控开始了。

和上一轮调控的不温不火相比，新一轮房价调控似乎格外迅猛，从“新四条”到“国十条”，从住建部到国土部，短短几天各种调控“组合拳”频频出击，其具体措施更被认为是

“精准打击”。在这样的调控下，房价会降下来吗？房地产行业在经过7年的迅猛发展之后，会迎来行业拐点一路向下吗？

房地产新政

本次被认为是有史以来最严厉的房地产调控，之所以如此严厉，除了上一轮调控效果不彰，还有一个背景。今年“两会”前，总理温家宝在接受新华社记者专访和“与网民在线交流”时，两次都以较大篇幅谈了中国的房市调控，并承诺“本届政府任期内能把这件事情管好”，这在以前是没有过的。民众寄望于“两会”之后房价能够回落，但经过各利益集团充分博弈后出台的《政府工作报告》，比温家宝总理本人所言要温和得多。于是，“两会”刚刚结束，北京便一连出现三个地王，全国房价再创新高。于是，调控组合拳终于闪亮登场。 4月14日召开的国务院常务会议要求，对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付不得低于50%，贷款率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。15日，国土部公布新一年的土地供应计划，保障性住房和中小户型住房用地大规模增加。17日出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(又称“国十条”)，要求房价过高地区，可暂停发三套房及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方政府采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。4月19日住房城乡建设部又发出《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》。

虽然历经数年的“空调”和“越调越涨”之后，很多民众已经对房地产的宏观调控失去信心，更有甚者认为“房地产调控的政策公信力已消失殆尽”，但这次打破了“以往套路”的调控新政，迅速给中国房市带来的“转折性”变化，不仅一下子使楼市由“卖方市场”转变为“买方市场”，而且就连一些开发商和炒房者都不得不承认，新政下，中国一些大中城市的房价可能要降两三成。

合拳出台之后，效果可以说是立竿见影。根据中国指数研究院发布的最近一周房地产市场交易情况，4月19日到25日，在监测的35个城市中，21个城市成交量环比下跌。10个重点监测的城市中，9个城市成交面积环比下跌，4个一线城市的成交量也是全面下跌，深圳下跌64%、北京下跌45%、上海下跌38%、广州下跌2%。在二手房市场，“放盘”意愿增强而“接盘”意愿减弱。各商业银行二套三套房贷收紧速度骤然加快，中国银行首先出台房贷新政细则停发三套房贷。此前从未悲观过的房企大鳄初现谨慎姿态。不仅一线城市，二线城市也在加紧研究楼市新政并制定地方细则。

组合拳的核心是“国十条”，“国十条”规格之高，措施之严厉和严密被认为是历史罕见的。“国十条”首次提出：建立考核问责制，稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责。这意味着维护房价稳定已被纳入官员的考核体系，使地方官员不能再在遏制高房价上不作为甚至推波助澜。对于地方政府官员而言，官位远重于财政收入。“国十条”特别强调，中国财政部和国家税务总局“要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策”。这意味着，将通过税收对个人住房进行调节，有些人会“买得起但住不起”，这对炒房者和买高价房者将是不小的打击。专家预测，下一阶段的调控将集中在房地产税收政策方面。

关于拐点的争论

虽然业界都认同此次调控为近10年来最严厉的政策，是动真格的，对新政是交口称赞，但对于房地产市场走势，尤其是市场拐点的判断，却存在很大分岐。

一种普遍的观点认为，新政对市场的冲击主要是心理上的，阻吓作用大于实质性作用。在房价可能走低的猜想中，人们从抢购转向毁约或者推迟购买，房价于是停止上涨。此时购

房者和房地产商对楼市前景都持观望的态度。后市房地产走势如何，还有待进一步观察。 来自中国国家统计局的统计报告表明，2009年全国商品房销售面积93713万平方米，比上年增长42.1%。其中，商品住宅销售面积增长43.9%；当年的商品房销售额也比上年增长75.5%，高达43995亿元。这表明，去年开发商已经赚得盆满钵满，再加上去年超级宽松的货币政策，开发商手中资金应该很充裕，并不急着要资金回笼，所以暂时不会考虑大幅度的降价促销。

从商品住宅成交情况来看，尽管成交量普遍下挫甚至一些地方出现零成交，但成交均价并未明显松动，一些城市的房价反而出现上涨。目前大部分开发商依然坚持高价开盘。还有日渐增加的政策不确定性。量减价不减的情况标志着市场观望和相持的状态基本成型。开发商的观望不仅减少了当期市场的供给，为房价提供了另一有力的支持，而且减少了当期的开发量，为将来的供应短缺从而进一步推高房价埋下伏笔。楼市是否会下行？还是出现像以前那样的新一轮“报复性反弹”，还很难说。新一轮的楼市调控更需要关注影响房地产市场发展的长期因素，而不是着眼于一时的房价回调，从而避免楼市调控再次陷入“越调越涨”“短跌长涨”的怪圈。

被认为是精准打击炒房者的利率政策，也被质疑作用到底有多大，因为很多买房、炒房者资金雄厚，并不依靠银行贷款，很多甚至是一次性付全款。对于这种情况，单纯的信贷政策调控是不起作用的。

国家第一季度的GDP增长为11.9%，远高于预期，这也被认为是中央出手调控房地产的原因之一。房地产有很高的产业关联度，如果房地产冷下来，钢铁、水泥、玻璃、建材、工程机械、家电等相关行业都会受到影响。如果到四季度中央觉得经济增速不足，是否有可能会再次启动刺激政策？

北大国家发展研究院教授、花旗集团亚太区前首席经济学家黄益平认为导致日本十余年经济衰退的主要原因并非“广场协议”，而是日本一直以宽松的货币政策竭力抵制日元升值，促成了十分严重的资产价格泡沫。“如果不解决流动性的问题，即便压下了过热的房地产，泡沫又会在其他地方吹起来。”黄益平说。

暂时性的价格回调不是拐点，只有房价真正进入了下行通道，才是拐点真正出现。楼市拐点到底会不会出现，还要看中央有没有进一步的调控动作，还有已出台的政策能否实施到位。

警惕二三线城市房价

已出台的政策能否实施到位，关键取决于地方政府的态度。在房地产调控上，地方和中央一直利益不一致。中央政府决策的出发点是维护民生，而地方政府除此之外还有强烈的政绩冲动，预算外收入更是主要靠土地批租实现，从地方政府来说，几乎没有打压房地产行业的动力。

在每次打压楼市的风暴中，地方政府都“集体失语”，对于中央的政策，也是能拖则拖，或者打折扣执行，肯定不会主动超过中央政策范围。从这次调控来看，已经出台细则的地方，在调控力度和操作性上基本都没有突破新“国十条”。

与此形成鲜明对比的是，每逢楼市下跌，地方政府则总是竭尽所能，努力托市。地方措施纷纷超出中央政策范围。2008年房地产市场不景气的时候，国务院推出稳定房地产的鼓励性政策，随后地方政府纷纷出台了很多创新性的政策，大大超出了中央的政策范围。当时中央提出首次购房优惠税收的措施，很多地方政府直接对二套房也实行了。有的地方政府甚至想方设法帮开发商解决资金链问题。相对于高房价，地方政府更担心的是因为政府过猛的政策将房地产市场信心击垮。

“国十条”新政特点之一就是将控制房价的任务交给地方政府。下一步，省级政府要与

住建部签订责任书：第一份责任书是稳定房价的；第二份责任书是保障房建设的。目前虽然在强大的政策压力下，各地积极踊跃出台细则落实“国十条”，但仍然有人担心，地方政府出于自身利益而消极执行，“上有政策下有对策”。即使在政策制定上地方和中央保持一致，政策的执行依然是个很大的问题。

正因为开发商和炒房者都很清楚地方政府的态度，因此，当北京、上海等一线城市因为房地产泡沫严重成为调控的主战场，他们纷纷从重点城市退出，转向二三线城市。一些一线品牌房地产商首次进入二三线城市，这些城市开始出现以前没有过的高档楼盘。这被认为是二三线城市房价将被继续炒高的先兆。也正因此，在这次新政出台之后， 一些二三线城市虽然成交量不高，但房价不降反升。

从公开披露的信息看，房地产市场的热点已经从一线城市开始向二、三线城市延伸。各大开发商纷纷入驻二、三线城市。在调控政策影响下，一线城市市场观望气氛日益浓厚，而一些二三线城市的成交依旧活跃，哈尔滨、海口、大连、长沙等地的成交面积环比则出现大幅度的上涨。

国际上通常用房价收入比来分析国民的买房负担。根据各国的惯例，房价收入比在3~6之间为合理的房价水平。据国家统计局公布的有关数据计算，2009年中国城镇销售的商品住宅的平均价格为每平方米4571元。如果扣除所包含的经济适用房的因素（2007年全国商品住宅的平均价格比经济适用房价格高出一倍以上），2009年中国城镇商品住宅的平均价格每平方米至少超过5000元。而在大多数二三线城市，绝大多数人的年收入不超过2万元。即使就目前的价格来说，这些城市的房价也已经存在很大泡沫。如果继续炒高，难免重蹈一线城市的旧辙。

如果调控只是调下一线城市的房价，而二三线城市房价却涨了，将是调控最大的失败。

调控不是改革

解决目前房地产行业的问题，最立竿见影的办法就是货币政策，调整利率和首付比例，这是以前数次调整的法宝。其次就是税收政策，这次的房地产新政也将推动房地产税收政策的实行。但是，其实所有人都心知肚明，中国房地产最根本的问题还是土地问题，加上资本流动性过剩和民间对通胀的预期，共同推高了房价。体制问题不是调控能解决的。“要从根本上解决中国的房地产问题，要进一步推动改革，改革要解决的问题不能靠调控解决。”宏观经济发展研究院前院长刘福垣说。

中欧商学院教授许小年认为，“国十条”只字未提土地供应和货币供应，只要“18亿亩”的红线不动，百姓就认定房产是稀缺资源，晚买不如早买；只要货币政策继续松宽，通胀预期就是挥之不去的幽灵，购买实物资产就是防止存款贬值的最佳选择。

房市新政策确实会对炒房客有一定的抑制作用。但是，这对推升房价的主要因素——供求关系并不会带来根本性影响，中国的商品房土地供应近期内不可能大幅放量。新政的出台显然没有触及到地方土地财政、小产权房，从长期来看，目前的调控政策效果很有可能是事倍功半。从国务院历次楼市调控来看，均出现了调控政策效果不尽如人意的情况。其中一个原因便是供不应求，如果相关政策能加大土地、住宅的供应量，保持供求平衡，房价就不会出现强烈反弹。

单纯靠政策调控价格，治标不治本，房价短期内可能少许下挫，当人们意识到基本面并未改变时，房价必定会报复性反弹。只调控，没有改革，这是一次次宏观调控最终都以失败告终的根本原因。对房地产市场来说，宏观调控能救得了一时，但救不了一世。使调控和改革相结合，在定期的调控之下，进行金融、税收、土地、财政、收入分配等方面的长效改革，同时实现地方政府转型，中国房地产市场才能真正“健康”。

“现在只是在价格水平上做文章，这解决不了根本问题，关键是改变价格形成机制，理

顺分配关系。” 刘福垣如是说。

房地产新政只能成功不能失败

2009年下半年以来房价上涨过快的症结主要是货币供给过多及投资性需求过强。2009年我国新增信贷规模达9.6万亿元，相当于过去两三年的新增量，其中只有较少部分转化为GDP增量（2009年新增GDP仅2.1万亿，而2001至2008年的8年中新增信贷20万亿，并带来同期GDP新增20万亿），很大部分的信贷资金变成了投机性资金流入房市，推升房价高涨。我们了解到，一些大企业并不缺乏资金，各种原因使他们接受贷款，结果是今天接受大笔贷款，明天就将这些资金委托相关金融机构（也可能是委托刚刚给它贷款的银行）投资理财，也有一些企业直接进入房地产市场，炒地炒房生财，大量的地王改换成国有大企业也就不足为怪。

在许多人眼中，持续的过度资金供给一定会导致高通货膨胀，这也是传统货币理论的一个经典观点，从20世纪90年代以来的情况看，这一理论存在明显的缺陷，因为它没有考虑到资产泡沫效应。实际经济吸收过度的货币产生通胀，而虚拟经济同样能吸收过多的货币而产生资产泡沫，当虚拟经济占上风和实体经济长期存在供大于求的压力时，过多的货币只有一个“出口”，那就是冲击资产价格，形成高资产泡沫。

在中国这种情况尤甚，因为中国房地产市场有许多内在缺陷，如国民的住房偏好过强、我国税收制度长期缺失不动产税、政府对投机性买房予以政策鼓励等，最后导致一个结果：住房市场中投资需求比重过高。我国近阶段住房消费主要是靠投资驱动，而不是消费驱动，住房消费存在严重的“投资化”倾向。通过对国家统计局编的《中国城市（镇）生活与价格年鉴》的分析，一个令人震惊的结果是：2003年以后，住房需求（销售量）的50%左右被10%的最高收入户购买，这些最高收入户不存在住房不足的问题，因此是一种纯粹投资或投机行为，20%高收入以上户购买住房占比达近2/3，就10%的高收入家庭来讲，大多数也不存在住房不足的问题，因此，我国的住房市场投资或投机需求占比超过了50%，这是一个大投机性市场。商品房的消费属性已居次要位置，让位于投资属性，这明显违背了房改及发展住房市场的初衷。房子不是用来住，而是用来投机炒作，这是我国住房市场的最大问题。在这种情况下仍大量供给货币，只有一个结果，那就是房价暴涨。

过去几年国家多次对房地产进行宏观调控，成效都很差，也难怪有人说政府越调房价、房价涨得越高，原因就是没有抓住房地产问题的本质，如每次调控，基本都不抑制住房需求（特别是不抑制投资需求，即使讲抑制投资需求不仅摆的位置较低，而且无任何实质性政策），而总强调增加供给。实践证明，在一个投机主导的市场中，增加供给只会是“火上浇油”，这如同防强盗最好的办法就是为他们准备更多的可被盗的物品，结果只能是强盗越来越多。当供给刚性大、弹性小，而需求则相反时，要使供求平衡、抑制房价过快上涨，主要是抑制住房需求。如果一味地重在通过增加供给来满足住房需求，只会越调越高，因为投资性的住房需求是无限的，投资买房，二、三套住房不算多，10套、20套也不足怪。因此，要解决房地产问题，必须下决心抑制投资性住房需求。今天我们终于惊喜地看到了这一政策的大转变，4月14日的国务院常务会议的决定及17号国十条，把抑制住房的投资需求放在核心位置，对二套、三套以上住房采取较明显抑制措施。我们期望它能有效落实，并取得好的成效。

我认为，这次调控只能成功不能失败，如果失败，那么，日本泡沫经济的历史难免在中国重演，中国经济可能遭受重大波折，现代化过程必然受到影响。要使调控取得成功，必须

有以下保证：一是地方政府必须真的负起落实国家政策的职责，并借此逐步摆脱对房地产的过度依赖，在其过程中所遇到的最大困难也要克服。二是货币供应量和信贷仍要适当收缩，最好是将新增7.5万亿的信贷规模调整为6万亿。三是对二套以上的住房贷款利率还要大幅提高，1.1倍或1.2倍的基本利率仍然是低利率，不足以抑制住房投资需求。四是在短期内物业税出台有困难的情况下可加快出台资产增值税。

（作者为国家行政管理学院教授）

房价背后的真问题

房价脱离了民众购买力

当楼市价格一路狂飙，中国房地产是否存在泡沫，泡沫到底有多严重等诸多问题便接踵而至。回答这些问题，首先须对泡沫进行定义。目前经济学上对泡沫的定义，普遍被接受的是美国经济学家查尔斯·P·金德伯格的看法，他认为泡沫就是“一种资产或一系列资产价格在一个连续过程中的陡然上涨，初始的价格上涨使人们产生价格会进一步上涨的预期，从而吸引新的买者。这些人一般是以买卖资产牟利的投机者，而对资产的使用及其盈利能力并不感兴趣。随着价格的上涨，常常是预期的逆转和价格的暴跌，最后以金融危机告终”。 但纵观这个定义，却根本无从对什么是泡沫进行一个准确的判断。金德伯格的定义仅仅只是描述了一个价格现象，而价格的涨跌无论是对商品来说还是对资产来说都是常态现象，无时无刻不在发生。2000年股市的5·19行情中，股市在一个月暴涨70%左右，当时中央权威媒体对此定性为“恢复性上涨”，如此短的时间内资产价格如此剧烈的涨幅，为什么又不是泡沫化呢？在我看来，固然金德伯格关于泡沫的定义影响广泛，但这并不是一个科学的定义，在面对具体的经济现象时，是无法根据这个定义来预测泡沫的。

正是由于无法对泡沫进行有效定义，这些年来在对房地产泡沫的讨论中，从来就没有达成过共识。关于房地产泡沫的争论，掩盖了问题的实质，真正的问题是，由于经济适用房和廉租房供应完全是象征性的，广大普通民众除了通过购买商品房之外，并没有其它渠道获得住房，但这些年来房价实在是涨得太快了、价格太高了，远远超过了民众的购买力。因此，房价中是否有泡沫，普通民众其实是不关心的，他们所焦虑的只是买不起房子这一严峻事实。房价过高，已经超出了百姓的购买力，这才是房价暴涨现象中的真问题。不管房地产市场是否存在泡沫，只要百姓普遍觉得买房子压力很大，房价就肯定过高了。

判断中国的房地产政策走势，需要明确房地产在中国面临的独特的约束条件。第一，土地政策短期内不可能发生根本性改变，土地私有化和土地自由转让在短期内根本不可能实现，土地供给在相当长的时期内还将由政府来垄断供应。第二，由于政府垄断了土地供应，鉴于住房是民生产品，政府就更加有责任保障民众获得住房，维持基本体面的生活。第三，目前政府尤其是地方政府严重依赖土地财政，对政府来说，土地是要用来卖钱的，故而由政府划拨土地建造大量的廉租房和经济适用房也根本不可能。这是今天中国房地产市场面临的三重现实约束条件。

在这三重约束之下，对政府来说，既要保障民生住房需求，又要维持卖地财政，那么只能寄希望由市场化供应的商品房来承担民生住房职能。故而，中央政府最愿意看到的是，大家都不要炒房，户均只拥有一套住房，不要把房产当成一个投资品，已经买好房的家庭就不要再买了，大家以市场化的方式来同吃一碗大锅饭，最终让商品房回到消费品和民生产品的属性上来。

房价下跌不会带来经济危机

这些年的房价暴涨，导致民怨沸腾，抱怨的都是买不起房和不曾参与炒房的普通民众，这给中央政府带来了巨大的压力，住房是生活必需品，如果经济适用房和廉租房的供应不能有效跟上，政府就应该对此负责。中国的房地产政策，就必须定位于让民众买的起房这一目标。

衡量房价是否合理的标准应该是，努力工作的人就应该能承受房价，至少平均收入水平的人应该买得起住房。否则的话，社会就会变得非常危险。试想，一个人拼死拼活地干活却不能够负担基本的衣食住行时，为了生存他就只有一个选择，那就是铤而走险。由此形成的是一种“负向激励”，即激励人不要再去努力合法地工作，这样的社会将是多么的可怕。 政府应该一方面加大住房供应，另外未来房价还必须大幅度下跌，直到进入民众的承受能力之内为止。

房价能不能大幅下跌？房价崩溃会对国民经济带来怎样的影响？目前有两种相互关联的看法出来了。其一是说，房地产是国民经济的支柱产业，对经济增长作出了无法替代的贡献，不能打压。其二是说，如果房价由升转降，会对金融体系和经济运行产生破坏性影响，甚至产生金融危机和经济危机。

房地产业对GDP增长贡献巨大，的确是事实。但若据此认为，房价跌不得，房地产交投的下降将影响增长和就业，我则完全不能同意。评判房地产对经济的影响，要立足于两个要点：其一，经济增长是如何实现的？其二，经济增长的目的是什么？

先回答第二点。经济增长并不是目的本身，增长目的当然只是满足民众不断变化的需求，改善民生福祉。有一种错误的观念，我称之为“增长拜物教”，以为增长就是目的本身，由此引申出为了增长可以不惜代价、应扶持“支柱产业”优先发展等观念。为什么说这种观念是错误的呢，这须回到前一个问题，增长是如何实现的？有效的经济增长，不是投资推动的、不是内需外需拉动的，而是通过资源的优化配置来实现的，这一点是铁律。

资源总是有限的，要让有限的资源有效满足民生福祉，就必须实现资源的优化配置，即有限资源在国民经济体系内进行系统性的最优配置。资源实现优化配置后，同等数量的资源将生产出更多的财富，由此实现经济增长。

或许有人会问，全民大炼钢铁不也是生产出了更多的钢铁么？这与利用资源来修建更多铁路何从比较？这又要回到第一个问题，即经济增长所创造的财富必须是用于满足民生需求福祉的，财货堆积如山，却没有转化为民众需求，这就不是增长而是浪费。

警惕房地产泡沫

实现资源的有效配置，必须依赖价格机制，这一点也是铁律。就此而论，价格机制是中性的，价格或涨或跌并不重要，只要能引导资源配置到能提高国计民生的领域之中，就是有效的。依据这一标准来观察房地产市场的运行可以发现，完全脱离了民众有效购买力的房产价格上涨，已经让房地产变成了一个纯投机市场。

房地产交投的火爆，并不是民生需求催生的，买家的目的并不是为了改善生活，而是为了以更高的价格卖出，其“买”的目的是为了“卖”，这导致今天中国的房地产市场与荷兰的郁金香并没有什么两样（人们往往把后者看成是最典型的泡沫）。这固然带来了GDP数目字的增长，但站在资源配置的角度，所产生的效应是：其一，既然炒房能够快速挣钱、获得远比投资实业更高的收益率，则必然引导资金无节制地流向房地产市场；其二，资源大量流向房地产行业，产生的后果将比郁金香要严重得多。

郁金香价格上涨只不过是引导了资金的流入，在价格崩溃之后，对实体经济其实并无实质性影响，无非是完成了财富的重新分配而已。但房产价格上涨则是引导了实实在在的经济资源堆积在房地产之中，这些资源的消耗，并没有提高民生福祉，只是转化成一片片并没有

进入消费领域而实质上毫无用处的钢筋水泥丛林而已，固然在数字意义上拉动了经济增长，但却是对经济资源的无效消耗，这才是对经济真正致命的负面影响。

要实现资金和资源在房地产业和实体经济之间的有效配置，必须要求房产成为真正的最终消费品，为此房价须进入普通民众可承受的范围之内。炒作性资金离场之后，资金和资源才能慢慢进入实体经济，实现资源的优化配置。固而，房价下跌后并不会危及实体经济，而只会让国民经济真正健康起来。

但有论者或许指出，房价下跌会不会拖累金融体系呢？这可能是管理层非常担忧的问题。其实高端被套的资金并不太多，这些年银行早就赚得盆满钵满，抗击这点风险的能力应该早就具备了。价格的波动，企业的破产，是资源配置过程中的正常现象，一定要站在资源优化配置的角度来评价这些现象。

试图以炒作房地产作为拉动经济增长的引擎，与拉住自己的头发离开地球一样可笑。中国人口众多，资源相对而言严重稀缺，只有让所有的资源都高效利用才能实现经济的可持续增长。如果政府垄断土地供给这一根本性制度不发生改变，中央政府就应该实施最严厉的打击炒房的政策。打击炒房，当然会伤及炒家、开发商和地方政府的利益，但是，在三重约束之下，中央政府别无选择。所谓房价下跌会拖累实体经济的论调，不过是在试图动摇政府调控的决心罢了。

(作者为浙江大学公共管理学院副教授，经济学博士)

房地产利益集团的组成和能量

利益集团形成、壮大并扭曲决策及其执行是改革开放以来中国经济、社会生活中最突出的问题之一，利益集团掣肘，严重削弱了中国政府的执行能力，有时甚至被不少人称之为“政令不出中南海”。房地产利益集团又是中国当前社会发育最成型、活动能量最大、引发的社会反感最强烈的产业利益集团之一。

这个集团的核心力量是房地产行业（特别是其中的一些大企业）和行业主管部门、地方政府的一些主管官员，加上房地产行业协会组织共同构成了该利益集团的中坚，一些媒体和学术机构则构成了这个利益集团的外围。近年来，房地产投机者的参与日益深入，形成了房地产利益集团的一大发展趋势。上述企业、政府、协会组织、媒体和学术机构和投机者之间通过利益交换、人员流动等途径联系起来，同一成员，今日在政府主管部门，明日下海到企业任职，房地产学者同时又是房地产炒家，这种现象并不鲜见。

政府组织“碎片化”成就利益集团

追求利益最大化的房地产企业成为利益集团的核心力量，这一点本在情理之中；但房地产利益集团得以成型并展现出如此巨大的活动能量，关键却在于监管这个行业的政府部门，特别是行业主管部门。

任何组织都存在整体利益与局部利益、组织利益与个人利益的不完全重叠，无论是政府还是企业，概莫能外；组织规模越大，这种不完全重叠的几率越高，局部寻求牺牲整体、个人寻求牺牲组织以增进自我利益的内在冲动越强，假如约束机制未能及时相应演化发展，组织将出现“碎片化”趋势。就政府部门而言，设置各个部门本意在于各司其职，共同促进整个政府体系的正常运转，为此需要对其辖内企业和居民不利于整个社会的活动实施监管。 然而，假如约束不足，各个部门、乃至各个官员为了最大限度扩张自己所能支配的资源，提高自己的影响力，往往会夸大自己主管领域的重要性，或明或暗地纵容、支持辖内企业和

居民不利于整个社会的活动与主张。正是在这种心态下，历史上政府能力衰弱时常常出现“养寇自重”现象，即负责讨伐“贼寇”的军队将领不是全力以赴消灭敌人，而是在占据一定优势之后故意给敌人一条生路，放纵敌人保持一定力量，以此维护自己在政府和军队中的地位。 中国共产党和新中国政府在发展壮大的历程中不止一次发起反对“本位主义”的斗争，目的就是防范、遏制上述组织“碎片化”趋势。由于种种原因，政府部门的“碎片化”趋势还是有了长足的发展。今天，在“本位主义”动机驱使下，主管部门及其领导损害政府和社会整体利益的主张与行动已经屡见不鲜，某些主张甚至已经突破了一个社会赖以运行的底线。如原工商联高官前几年提出要对私营企业主犯罪另外立法、另设立机构从轻处理，后来的“法不上高管”之类主张和实践与之一脉相承，本质上无异于在5000年来从未建立过种姓制度的中国引进种姓制度，将私营企业主、公司高管等等定为婆罗门和刹帝利，把其余亿万平民打入首陀罗乃至贱民行列。

在这种背景下，即使没有一般意义上的黑金交易动机，行业主管部门、地方政府的一些主管官员也成为房地产利益集团的核心力量。由于房地产业存在巨大的暴利，不肖业者有能力也有动机通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的法律、政策和规章，不肖官员有动机利用自己的权力高价而沽，房地产业的“管制俘虏”现象因而分外严重，从湖南郴州市委书记李大伦到北京市副市长刘志华、安徽省副省长何闽旭、天津市检察院检察长李宝金，因陷入房地产寻租而跌落的官员不一而足，进一步加剧了这个领域的组织“碎片化”趋势。

协会组织的力量

中国房地产业行业协会组织数年前便已相当成型，万通集团董事局主席冯仑在中国房地产业界有“思想家”之称，他早在2003年便称，房地产行业最主要的利益群体（他本人也称之为“团体性声音”）至少有三个：主要由国营城建系统和中房系统组成的房地产协会，属于建设部系统，更多的是代表政府和国营企业的利益；全国工商联下属房地产商会，其成员多为民营中小房地产企业（包括建材等相关行业的一些民营企业）；代表各大城市拥有领导地位的民营房地产企业的“中城房网”，他称之为“大公司俱乐部”或“好公司俱乐部”。 随着行业和社会发展，上述房地产行业协会组织格局还会发生进一步的演化。按照中国对行业协会组织的定位，其职能包括维护成员的合法权益，以及推进行业自律；但由于活动费用来源等原因，实践中行业协会组织精力往往集中于维护成员权益而漠视行业自律。等而下之者，由于不肖成员因攫取非分利益而有更大的财力向协会组织提供资助，有的协会组织甚至可能不但不推进行业自律，反而把精力集中于维护、增进部分成员的非分利益，牺牲守法成员的权益；而某些危险的信号已经表明，假如没有力度足够的约束，中国某些房地产协会组织未尝没有可能滑向这个方向。

在中国媒体市场化大潮中，挟有暴利的房地产业成为媒体争夺的重要广告客户和目标读者、赞助者，主要财经媒体普遍开办了房地产专版（专刊）作为收入增长点，部分媒体和媒体从业人员卷入这个利益集团，不分青红皂白地为之摇旗呐喊，一些专家学者也加入了他们的队伍。部分专家学者、媒体从业者低价获取房产，或参与房地产投机，推动他们的言论立场更加偏颇。

一些房地产巨头运用舆论工具的技巧也迅速提高，日益娴熟，号称“地产总理”的任志强便堪称个中第一高手。采用利益输送手段驾驭媒体，并非最高明，自己不用直接输送物质利益却能自如驾驭媒体，这才是强中之强，任志强在相当程度上已经达到了这个境界。对于市场化媒体而言，最大限度“吸引眼球”是头号重点，正因为如此，尽管任志强在私下的言行作派并不那么剑拔弩张，尽管他的某些言论未尝没有道理，但即使是正理，深谙此道的他也要刻意以触犯众怒的挑衅式口吻“放炮”，力图吸引眼球的媒体又会进一步取舍加工，让

他的说法更加耸动公众视听，任志强也就达到了不费分文驾驭媒体放大其声音的目的。 正是依靠这种技巧，尽管任志强掌管的房产公司规模在业界排不上号，他在房地产业界的江湖地位却巍然屹立。而公司规模远远超过他的一干房地产大鳄们之所以拱手让出“房产总理”的地位，除了任志强在该行业的资历之外，恐怕也是对此心有默契，一个利用有利环境闷声发大财，一个高声“放炮”争取有利政策环境，各司其职，分外“和谐”。

房地产利益集团能量的展现

无需否认房地产业界的实际贡献，因为住房改革以来绝大多数城市居民家庭居住条件都有了显著改善，城市建设颇有进步，这些有目共睹。问题是任何事物都有两面性，成就巨大的住房改革造成的问题也与日俱增，而房地产利益集团越来越多的举动不是为了解决这些问题，而是继续制造、加剧这些问题，以维护这个行业、特别是某些企业的暴利，从而日益将自己推向社会对立面。

面对政府已经或有意颁布的旨在抑制房地产暴利的政策，这个利益集团通常高举“市场”大旗，大声疾呼要抵制来自“行政意志”的“不合理干预”；而对政府颁布的符合他们利益、有助于维护并扩大其暴利的政策（这些政策往往又是他们通过各种手段争取得来的），无论这种政策需要政府部门动用多少行政资源强力推进，他们都赞赏有加。

某些地方、某些部门、某些官员制造和利用政策漏洞的“功力”也日见深厚，在执行遏制房地产泡沫的政策时举步维艰，执行房地产托市政策时则雷厉风行，这一点在2009年初“反危机”旗号下各地房地产托市政策风起云涌时暴露得格外充分。

房地产利益集团左右决策的里程碑是121文件风波。2003年，中国人民银行颁布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（即有名的121号文件），要求通过提高购房按揭首付比例等手段控制房地产信贷业务，遏制房地产市场泡沫。结果，在房地产业发动的强大政治游说下，国务院不久就发出了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次将房地产业列为国民经济支柱产业，高度肯定其地位与作用，121号文件由此无疾而终，主持制定121号文件的人民银行货币政策司司长戴根有也在不久后平调去职。

中国房地产业界“思想家”冯仑则在当年以《市场的力量真酷》为题撰文，声称“市场的显性力量这回顽强地借助媒体的公开管道和媒体外的私下渠道与政府的行业政策制订机构进行博弈，终于使‘121通知’变成一朵羞答答的玫瑰”，并断言，“市场的力量决定一切。所以说‘121通知’客观上划了一个时代，那就是市场思考不说话、不作为的时代过去了，代之而起的是一个自为的房地产时代”，志得意满，溢于言表。以此为起点，房地产利益集团一发而不可收，在以下许多方面陆续展现了他们的能量：

——获取大面积廉价和珍稀土地供给。当年的大面积低价协议转让土地和2004年“8·31大限”之前赶搭低价协议转让末班车的风潮已经展现了这个利益集团获取廉价土地的能力，在那之后，这种“能力”往往更多地体现在获取珍稀土地方面，即使国家级风景名胜区，即使对生态至关重要的资源，也不能逃脱被攫取的命运，如洱海填湖风波，如华侨城集团在武汉东湖占填湖面开发房地产风波，莫不如此，一处又一处风景名胜在这个过程中从公共财富成为豪宅住户后花园。与此同时，他们获取廉价土地的手段有了进一步演化，更多地体现为天价争夺“地王”，得手后修改规划提高容积率，城市规划和市场游戏规则则沦为牺牲品。最引发社会公愤的是，暴力、血腥和贿赂常常令对土地的角逐分外黑暗，以至于“夜有多黑，房地产就有多黑”之语在社会上不胫而走。

——为房地产业获取廉价融资创造更有利环境。

——维护房地产不合理高价与暴利。为此，统计歪曲、坚持不公布商品房成本等手段一一祭出，不加入这一游戏的业者则被当作异类而遭受沉重压力。2005年7月，在要求公开房地产成本的社会舆论潮流下，海南中海银投资有限公司负责人向媒体公布了海口房地产成

本构成，按照他披露的房地产单位成本上限和当时当地房地产均价计算，也足以让开发商的利润率达到65%。当地房地产业界人士一方面普遍承认他公布的单位成本数据经得起推敲，另一方面又有不少同行对他表示反感和抵制。

更有甚者，在经历了持久牛市之后，随着房地产市场波动的出现和日益明显，这个集团在房市低谷时期的托市手段也日益“创新”，政府补贴之类已是老生常谈不新鲜，迄今爆出的最富有想象力的手段莫过于以“违反价格法规”、“维护价格秩序”为由加以威胁已经或有意降低房价促销的开发商。2008年房市低谷时期，时任南京江宁区房产局局长周久耕公然宣称“要查出低于成本价卖房的开发商”，就是典型案例。

——削弱、扭曲政府关于小户型、经济类房产供应要求，满足暴利需求。

——排挤新进入竞争者。典型案例是前不久国企退出房地产业务事件。

„„

房地产利益集团何去何从

经过近年来围绕房地产市场的几轮博弈，海内外投资者普遍相信，中国房地产利益集团有能力维持偏向于他们的政策，保持房地产市场泡沫不散，房地产调控也一次又一次沦为“空调”。

这一轮房地产调控结局如何，除了经济因素之外，关键取决于政府驾驭房地产利益集团的能力。由于政府的新一轮房地产市场调控措施已经押上了自己的很多信誉，希望最终结果能够向社会各界证明我们的政府仍然有着强大的执行能力。

而对于房地产利益集团中人而言，也需要意识到，一个丧失自我约束能力的利益集团最终必然遭遇重创。是适度节制自己以求长久，还是把自己推向社会敌对焦点以至于逼迫决策者痛下决心，把整个中国经济推向泡沫破灭深渊，这是房地产利益集团面临的选择。 （作者为商务部研究员）

政府转型，迫在眉睫

和任何转型中国所面临的尖锐的社会经济问题一样，高房价问题已经走到了这样一个阶段：反复治理下总是出现反弹；背后的利益结构已经相当固化；民怨已经积累到一个相当危险的阶段。其中，中央政府扮演的是道义上和民众站在一起的角色，而地方政府的角色却是负面和复杂的。在高房价中，地方政府普遍被认为是和房地产商捆绑在一起的利益共同体。而随着公务员福利房问题、保障性住房落入富人手中、限价房被官员拿来倒卖等现象被广泛曝光，人们对于高房价的怨愤已经更多的和对政府的不信任联系在了一起。

可以说，高房价问题无论在经济，政治还是社会层面，都成了一个亟待突破的瓶颈。正如著名的政治学者郑永年所说：在中国，房地产被视为经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能(对经济增长的贡献)被凸现出来，而其社会功能(社会成员对住房需求和人们的“空间权”)就被忽视。遏制高房价是要预防日益显化的危机，而实现每一个国民的居住权则是中国房地产新政最终要实现的目标。

遏制高房价，可以用很多即时能采取的政策，比如用信贷政策打击炒房。要实现最终目标，向公共服务型政府转型的进程就必须加快。从房地产行业来看，影响地方政府转型的重要因素包括土地财政和官员腐败等。如果无法从体制机制上铲除地方政府对于高房价的依赖和腐败利益链条的再生产，房价反弹的可能性就不会消失。而即使房地产行业真走到无法持续的地步，只要地方政府对于预算外收入的依赖不减，腐败利益链条的再生产能力依然存在，

地方政府总要寻找另外的出路。那个时候，另一个社会经济问题将和房地产一样，进入一个发酵、积累和爆发的新周期。

日益多的刚性支出

在记者以往的采访中，一些地方官员对于高房价是这么看的：我们也知道房地产业不可持续，但没有办法。第一个问题就是吃饭财政。

“吃饭财政”是指预算内收入只能用来发工资,没有财力做别的事情。对于“吃饭财政”的批判，让人印象最深的是前任国务院总理朱镕基在1998年记者招待会上谈到机构改革和科教兴国时的话：“科教兴国是本届政府最大的任务„„但是我们因为没有资金，贯彻得不好。钱到哪里去了呢？政府机关庞大，‘吃饭财政’，把钱都吃光了。”

以往人们常用“吃饭财政”来形容县乡财政。比如发改委的报告说，全国平均每个县的赤字约1亿元，全国赤字县占全国县域的比重达3/4，县级财政基本上是“吃饭财政”，县乡政府的债务风险仍未得到根本性控制。或者是指中西部特别是基层的财政。比如2010年全国“两会”来自少数民族地区的人大代表就说：少数民族地区的财政仍是“吃饭财政”，还是在国家加大了财政转移支付力度的情况下，运转才基本保证正常。到今天，虽然政府改革进行过多次，但“吃饭财政”已经是无论发达还是不发达地区的一个普遍性问题：预算内收入的分成只是用来维持政府运行。

吃饭财政的继续和成型，说明中国的政府机构改革一直没有解决人员日益臃肿的问题。相反，随着公务员金饭碗的持续走俏，吃饭财政日益固化。比如党政机关自身开支占公共财政开支的比例，官方的说法是19%，智囊机构给中央政府回报的数字是25%，而财政部财政科学研究所对外披露的是37%。正如经济学家吴敬琏所说，我国的机构臃肿和人员膨胀在某种程度上讲已到了极限，财政成为“吃饭型”的财政，财政再分配的其他职能大受制约。 “吃饭财政”衍生了大量的社会政治问题，包括费多如牛毛，从土地等方面挖掘预算外收入，重新国有化等。对于很多地方来说，吃饭靠财政，建设靠国土，已经是一个普遍现象。吃饭财政已经固化，其他收入渠道日益膨胀。

而就在吃饭财政日益固化，矛盾日益凸显的时候，另一种刚性的财政模式也在成型，就是维稳财政。维稳，常常是一票否决的事项甚多，官员不敢怠慢。中国社会科学院于建嵘教授认为，维稳财政支出越来越大，已经影响经济社会发展。尽管目前还没有权威的全国维稳成本统计，但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。据公开的信息，某副省级市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多。并且很多时候一些维稳经费是完全可以避免的额外支出，比如拦截一个上访群众的花费。增加的财政支出并不由官员个人承担，而是由纳税人来埋单。

吃饭财政和维稳财政的日益固化，将可能决定政府从社会过度汲取财富的进程不会减缓，而这一点将更加重中国社会的矛盾和危机。比如钓鱼执法，拆迁自焚，圈占耕地导致农民上访等。在吃饭财政艰难向公共财政转变过程中，日益增多的刚性支出将加重其转变困难。 另外，土地之于地方政府，除了再杠杆化功能（贷款）外，实际上也是在以地养地。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英曾经介绍说，地方政府供应的土地也不都是一本万利的。政府征地的30%左右要划出去用作基础设施等公共用途，另外30%左右是工业协议用地，这部分政府要搞几通几平，对企业基本是成本供应；剩下的30%左右才是真正的房地产用地，但是其中一半是保障性用地。他认为，地方政府实际上是在用15%～20%招拍挂的土地出让收入去养另外80%不挣钱的供地，结果必然加大房地产用地的稀缺性，成为助推高房价的原因之一。

沉重的吃饭财政，日益增加的刚性支出，追求GDP的职能冲动，最终使得部分土地和

房屋变成疯狂运转的财政抽水机。人们现在讨论物业税等问题，在目前的政府支出框架下，新税种的出台似乎不能代替这种抽水机。因为，正如经济学家周黎安所说，中国经济当中软预算约束问题的主体已经主要不是企业，而是各级地方政府和准行政组织。政府总会感到“钱不够花”。责任向下、财力向上之后，弱势的一方一定会祭出“债务向上”的武器。

腐败链条

这些年，栽在房屋、土地、规划上的腐败官员层出不穷。可以说，围绕高房价“泡沫”已经形成一个相对完整的腐败利益链条。

就以土地出让为例。据王炼利《无辜的地价》一文介绍，1995年上海待开发土地面积是6521.7万平方米。1996年到2008年上海房地产商总共购置了7900万平方米，而完成开发的土地为4200万平方米。所以，待开发和正在开发的土地面积和是10721.7万平方米。不过，2007年和2008年的所谓高价土地，最多只占总面积的4.6%。也就是说，在政府出让的95.4%的“便宜土地”上造出的房子和最初的地价无关。房地产商的主要得益之处在于炒卖土地包括炒卖土地上的附着物——令无数人心碎的房产。

在土地出让中，巨大的利润空间逐渐衍生出两种交易——公开的土地交易和桌底下的交易。上海市房屋土地资源管理局原副局长殷国元为主的腐败窝案的爆发绝不是偶然的。

而具体到房屋，公务员炒房已经是一个屡禁不止的现象。最近一段时间，农业部被曝分800套限价房、深圳部分公务员被曝住豪宅骗取保障房、山西忻州市公务员倒卖限价房等无一不是新闻热点事件。如果说公务员炒房还只是庞大的投机性需求的一部分，公务员福利房涉及不同群体的不同的住房制度问题，倒卖限价房和骗取保障房等做法就是名目张胆的“化公为私”。

更重要的是，这些现象说明，围绕房地产行业的几乎每一个角落，腐败空间都被充分挖掘。近些年曝光的腐败案件，悄然间，有多少房产已经是一个日益频繁出现的字眼。在地方财政严重依赖土地的情况下，部分官员的腐败使得其背后的利益链条更难撼动。中央政府也不得不祭出对高房价遏制的行政问责的大旗。对于“内外交困”的行政首长们来说，头顶上的“乌纱帽”是冲破各种阻力的最强大的动力之一。

一个引人注目的消息是，4月23日，中共中央政治局召开会议，主题之一就是审议关于领导干部报告个人有关事项的规定和关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定。进一步完善了领导干部报告个人有关事项制度，明确规定领导干部必须报告本人婚姻变化及配偶和子女移居国（境）外、从业等事项，本人有关收入事项，本人及配偶和共同生活的子女房产、投资等事项，细化了报告程序，使领导干部报告个人有关事项制度更加全面、更具有针对性。

会议认为，这个规定是促进领导干部和国家工作人员廉洁自律、回应社会关切的重要举措和制度创新。的确，官员的房产问题现在已经是一个中央政府不能不给予社会明确回应的敏感问题。当然，人们期望除了这种内部申报之外，还会有更多的有用的制度来约束官员的腐败行为。