对社会治安防控体系的理性认识
2004年9月北京人民警察学院学报Sep . , 2004
第5期Journal of Beijing People ' s Police College N o . 5
对社会治安防控体系的理性认识
王冬梅
(北京人民警察学院, 北京 102202)
摘要:本课题研究是基于狭义上的社会治安防控体系而进行的。狭义上的社会治安防控体系是一个复杂的母系统, 包含许多子系统, 系统性和科学性是其两个基本特征。加强社会治安防控体系建设的意义在于其与国家社会发展的新形势相适应、有助于开创公安工作的新局面。
关键词:社会治安防控体系; 概念; 特征; 建设
中图分类号:D631. 4 文献标识码:A 文章编号:1672-4127(2004) 05-0017-04 随着我国经济与社会的飞速发展, 社会主义市场经济体制的逐步建立, 尤其是加入世贸组织之后, 国家经济与社会结构的全面调整与深刻变化, 社会治安将面临更加严峻、复杂的形势。如何适应这一经济、政治领域的深刻变革, 建立具有时代特征的社会治安防控体系, 为经济与社会的发展创造良好的社会环境, 是摆在公安机关面前的一个紧迫课题。
一、社会治安防控体系的概念
社会治安防控体系从构建规模和组成要素上可分为广义与狭义两种。广义上的社会治安防控体系, 是指为了更有效地维护社会治安秩序, 在党委和政府统一领导下, 广泛动员和组织全社会的力量, 在全面调查、清晰认识社会治安状况的基础上, 根据实际情况运用系统科学的原理, 科学、合理、有序、高效地对影响社会治安的所有积极成分与要素进行系统化组织与管理, 以充分发挥可能实现的整体优势和综合优势, 提高对社会治安的控制能力, 消除、遏制导致治安问题的发生、发展的社会因素和自然条件, 促进社会治安良性循环的社会控制系统。
本文所研究的社会治安防控体系是狭义上的概念, 它是指公安机关从管理社会治安、提高整体战斗力的角度出发, 在党委、政府的统一领导下, 综合运用各种力量、手段和措施, 整合社会治安资源, 以实现及时、有效地预防、控制和打击各类违法犯罪, 避免或减少治安灾害事故发生, 对社会各层面的治安实施科学、高效、有序管理的系统与机制。从概念可以看出, 狭义上的社会治安防控体系是在党委和政府的领导下以公安机关为主体构建的, 是从促进公安机关战斗力而更加有效地管控治安角度出发的。其体系的主要内容应当是关于公安机关内部各警种、各部门采取“打击、防范、管理、控制”等手段, 以预防和减少违法犯罪案件、治安灾害事故、群体性事
件为目标而进行的各种警务活动和公安机关发动与
组织其他社会力量所进行的社会治安防控。
狭义上的社会治安防控体系是社会治安综合治理系统工程中的一个子系统, 与教育系统、改造系统等并行。但是, 社会治安防控体系作为一个子系统有其特殊性。它是一个较其他系统更为复杂的系统, 并由于产生治安问题的多因素性和“治安防控”的复杂性, 社会治安防控体系与其他任何一个系统都具有紧密的联系性。在社会治安防控体系的建设与运行中特别依赖于综合治理中的其他子系统功能的有效发挥; 同时社会治安防控体系作用的充分发挥也将大力促进社会治安综合治理各项措施的有效施行。在这种意义上, 社会治安防控体系建设应当是社会治安综合治理系统工程的主要(主体) 内容和关键; 它能否成功建立并有效运行关系着社会治安综合治理的成效。
狭义上的社会治安防控体系仍是一个复杂的母系统, 它包含着许多纵横交错的子系统。按照不同的标准可进行不同的分类。以防控主体的不同, 社会治安防控体系可分为专业防控与群众防控两大部分。专业防控中包括巡警、交警、治安警、防暴警、户籍警、武警等不同警种的防控, 群众防控中包括治保会、联防队、护厂队、保安公司等的防控。以空间的不同, 社会治安防控体系又分为街面防控、公路防控、社区防控、单位内部防控、阵地(复杂场所、行业) 防控、农村防控。以勤务方式的不同, 又分为巡逻防控、盘查防控、检查防控、守候防控、追缉防控和堵截防控等。以公安业务类别与防控客体的不同, 社会治安防控体系又包括加速反应机制、卡口堵控网络、巡逻防控网络, 群防群治网络、科技设施网络等动态环境下的治安防控网络建设以及建立居民区、内部单位、公路巡逻、重点人口管理、危险物品管理、高发犯罪
收稿日期:2004-07-12
作者简介:王冬梅(1974-) , 女, 北京人, 北京人民警察学院治安系教师, 法学学士, 研究方向为治安管理、涉外警务。
预防等的治安防控子系统。以系统功能的不同又可将防控体系的结构模式概括为信息系统、决策系统、指挥系统、打击系统、防范系统、管理系统、控制系统、保障系统、评价系统、监督系统等十大系统。总之, 不管以哪种标准进行划分, 各个子系统都不是孤立存在的, 而是相互联系、相互作用、相互促进, 共同构成一个有机联系的整体, 一个社会系统工程。因此, 在建设社会治安防控体系过程中, 我们既要根据不同的子系统所具有的不同特点, 明确各自的重点, 采取相关的措施; 更要注重子系统之间的相互关系, 有效建立子系统之间的协调联动机制, 发挥社会治安防控体系的综合优势与整体合力。
二、社会治安防控体系的基本特征
(一) 系统性
系统性是社会治安防控体系的根本特征, 这是由社会治安防控体系的构建要求与内在性质决定的。这一特征表现为体系内的各构成要素分层次排列组合, 互为联动, 整体运作, 并不断完善, 促使整个体系持续、稳定、有效地循环发展。它又包含整体性、协同性、层次性与开放性四大系统性特征。
1. 整体性。任何系统都是由相互作用、相互依赖的若干要素组成的有机整体。作为一项复杂的社会系统工程, 社会治安防控体系更是强调系统的整体功能和整体优势。构建防控体系的目的是要将相互独立、各自为政的公安力量, 按照系统优化原则组建成一个“经济”(少内耗) 、合理(能够互补) 的治安防控力量体系, 以极大地提高公安机关的整体效能。
2. 协同性。公安工作的复杂性决定了其业务分工的多样性。近年来, 为了与变化多端、纷繁复杂的社会治安形势相适应, 我国公安机关已经形成了刑警、交警、治安警、防暴警、武警、户籍警、巡警等多警种、多部门并存的工作格局。“分工”的目的是获得“效率”, 获得“效率”的前提是各部门间的密切配合。社会治安防控体系在维护社会治安秩序这一基本目的统领下, 将各警种、各部门统一起来, 加强它们之间的横向联系, 促进它们之间的相互配合、协作, 沟通信息, 藉此建立与完善警务协作机制来有效管控社会治安。这充分体现了社会治安防控体系应当而且必须具有的协同性。
3. 层次性。根据系统学原理, 系统是否有效以及效率的高低, 在很大程度上取决于能否正确地划分层次。社会治安防控体系是具有一定层次结构的系统工程, 它需要加强系统的层次化建设, 实现职责和权力的平衡与统一, 形成合理、高效的职责分工与权力分配。因此, 在社会治安防控体系建设中, 各地公安机关要根据实际情况, 决定层次的多少和如何进行层级管理; 既要保证信息、指令的迅速传递, 又要科学、合理地考虑管理幅度, 确保管理效果。4. 开放性。系统的开放性是指, 系统具有不断地与外界环境进行物质、能量、信息交换的性质和功能。社会治安防控体系具有开放性, 这种开放性与公
安工作的机密性并不矛盾。公安工作的机密性是指,
公安信息流转中仅仅对涉及到国家安全和秘密侦查业务的少量信息进行保密的一种暂时性现象。社会治安防控体系强调开放性是由于公安工作本身就具有极强的社会性, 它需要随时保持与社会环境之间的人员、信息、能量的流通, 以实现内外的平衡, 并在最大程度上取得社会环境的支持与配合, 来促进社会治安防控体系自身的建设, 保证防控体系的运行方向和效率。
(二) 科学性
科学性是社会治安防控体系的突出特征, 是多年来公安工作经验总结升华后的突出表现, 也是社会治安防控体系的生命力所在。社会治安防控体系的科学性主要表现在它的稳定性、规范性、主动性和灵活性四个方面。
1. 稳定性。社会治安防控体系的稳定性是指, 社会治安防控体系在经过深思熟虑、反复论证后形成的构建模式、运行方式一经确定, 必须保持其严肃性, 不能朝令夕改、任意变动。保障社会政治安定, 使生产、工作与生活正常进行是社会治安防控体系建设的出发点与归宿。要实现这一目的, 必须保证自身的稳定性。
2. 规范性。规范性是社会治安防控体系科学性的又一表现。虽然社会治安防控体系建设没有一个完全统一的模式可以遵循, 因为它必须根据城市规模、人口多少、治安状况、自身组织情况等客观因素来确定如何建设, 但是它必须讲科学规范性。“没有规矩, 不成方圆”, 制度的约束是长效的。体系的建设与运行都需要一套严密的规章制度加以规定, 来保证体系功能的正常发挥。因此, 规范化建设是社会治安防控体系建设的重要组成部分, 甚至在某种意义上可以说, 社会治安防控体系的建设过程就是警务规范化的过程。公安机关应当根据宪法和法律, 按照既定的权利义务, 结合公安业务分工与本地实际, 逐步建立和完善适应防控体系运行要求的各项规章制度, 实现行为模式由粗放型向规范型的转变。
3. 主动性。主动性是由社会治安防控体系所处的动态环境所决定的, 主要体现在体系所具有的对社会治安主动防控的功能及其实现过程上。即通过社会治安防控体系的构筑, 实现警务工作由打击型向防范型、由被动型向主动型、由管理型向服务型的转变, 努力做到预防犯罪的超前性、发现犯罪的主动性和打击犯罪的及时性, 最终形成主动超前式的新型警务方式。
4. 灵活性。社会治安防控体系具有高度的灵活性, 这是其科学性的重要体现。任何事物只有保持高度的灵活性(弹性) , 才能不断地适应环境变化, 不断地向前发展。社会治安防控体系虽然具有稳定性、规范性, 但是这些都是相对的。当社会形势出现了变化, 而原有体系的结构、层次等已不能适应变化后的要求, 社会治安防控体系就会根据需要作出调整, 灵
活变动, 避免固步自封。并且, 这种灵活性应当成为防控体系本身所固有的特性, 是自身的结构模式所带有的功能之一, 即体系能够实现“自我更新”。
三、社会治安防控体系建设的意义目前, 我国不少城市也正在积极地摸索与构筑社会治安防控体系, 比如廊坊、苏州、昆明、乐山等等, 并已经取得了初步成效。社会治安防控体系的建设越来越受到国家和社会的重视, 日益体现出它的重要性和必要性。
(一) 社会治安防控体系建设与国家社会发展的新形势相适应
社会治安防控体系是在新形势下维护好社会治安秩序, 保障国家社会稳定, 为改革开放创造良好的社会环境的有力措施。社会治安防控体系的建设与国家政治、经济和社会发展的新形势相适应。1. 与我国社会主义市场经济体制的建立相适应。市场经济是开放、流通的经济。随着我国市场经济体制的逐步建立, 一方面, 资本、技术、管理等生产要素全面扩散, 造成人、财、物的大流动, 使资源得到优化配置, 促进经济的发展; 另一方面, 由于经济体制的深刻变化, 社会结构中存在、产生的社会矛盾、社会问题凸显出来, 使社会治安更加复杂化。比如经济的活跃与管理体制的滞后给经济犯罪增添了机会; 生产要素的流动也包含着人口的无序流动, 造成流动人口, 管理任务繁重等等。而在公安工作上, 沿承计划经济体制下的狭隘、滞后的警务理念与广泛活跃的经济活动之间的矛盾日益突出, 警力不足与重复布警、警力滥用的现象并存, 单一的处警形式不能适应快速变化的警情需要, 多数警察的静态机关化办公形式与大量的社会治安动态控制要求背道而驰。面对动态环境下的治安形势, 公安工作的惟一出路就是加快改革。
2. 与我国加入世贸组织后的治安形势相适应。加入世贸组织对我国社会政治、经济的影响是全方位的。一方面, 加入世贸组织有利于我国扩大出口、引进外资、促进开放、推进国企改革、改善人民生活, 为我国经济发展提供一种有利的外在动力; 但另一方面, 随着我国正式加入世贸组织, 逐步融入经济全球化这一全新的外部环境, 必将导致我国社会治安形势在一定时期内更加严峻、复杂。这突出表现在以下几个方面。(1) 国内外敌对势力借入世之便, 伺机行动, 以间谍战、信息战、文化入侵等形式加紧开展渗透、颠覆和破坏活动。(2) 入世后必然引发国内经济领域的深刻变化, 在利益冲突、产业调整、制度健全的过程中, 由人民内部矛盾引发的群体性事件可能会日趋激烈, 规模也可能会进一步扩大, 公安机关处置的难度也会不断增加。(3) 由封闭和国家的计划控制力所带来的高经济安全度被彻底打破, 我国经济安全脆弱。在一定时期内, 经济犯罪会进一步加剧, 并呈现出高发态势; 特别是跨国、跨境经济犯罪将可能大量增加, 国外的经济犯罪手段也有可能被
移入我国经济犯罪领域, 使破案难度加大。(4) 以电
脑网络为代表的高新科技将更多地被犯罪分子所利用, 实施技术型、智能型犯罪, 特别是利用计算机技术、现代通信技术、现代信息技术、现代仿真技术等现代技术进行高科技犯罪。
加入世贸组织所带来的更为严峻、复杂的治安形势, 对我国公安工作提出了更高更新的要求。公安机关要应对所面临的各种挑战, 就必须进一步转变观念、深化改革, 全面构筑社会治安防控体系。其理由有四。一是社会治安防控体系强调对影响社会治安的不利因素进行提前预防和严密控制。二是社会治安防控体系注重内部挖潜, 努力提高公安队伍素质, 坚决杜绝效率低下、执法不公、忽视人权等问题发生, 符合世贸规则要求。三是社会治安防控体系不仅要求公安机关之间、公安机关内部各警种之间要经常联系, 互通信息, 真正做到协作的规范化、制度化和经常化, 而且强调公安机关与其它单位也要加强联系, 积极争取边检、外办、台办、外贸、安全、检察、法院、海关等部门的配合支持, 对加入世贸组织后易受犯罪行为侵害的区域和部位切实做到有防有控, 掌握工作主动。四是利用现代科学技术, 加强公安网络信息系统建设, 全面实施科技强警战略是构筑社会治安防控体系的重要内容之一, 对于预防、控制和打击受“入世”影响更为猖獗的高科技犯罪有巨大作用。
3. 与我国城市化发展进程相适应。城市化是人类社会发展的必然趋势, 是一个国家通向现代化的必经之路。经过20多年的改革开放, 制约我国城市化的政策、制度障碍正在逐步消除, 经济发展和城市建设也取得了巨大成就。2000年我国人均国民生产总值已超过800美元, 城市化水平从1949年的10%提高到了36%, 经济发展水平和城市化水平的指标都表明, 我国城市化已驶入快车道, 进入加速发展阶段。
当然, 随着城市化发展进程的加快, 社会治安也不断地出现新情况、新问题。公安机关为了适应形势的需要, 为城市化发展创造安全、稳定的社会环境, 必须增强对城市社会治安的驾驭控制能力, 构筑严密控制社会面的治安防控体系。其理由有三。一是, 社会治安防控体系有利于掌握社会治安的主动权, 净化社会空气, 创造稳定、安全、文明的社会环境, 保障和推进城市化进程。二是, 社会治安防控体系是现代化城市经济和社会发展的重要保障。与城市经济发展水平相适应的治安防控体系将直接对城市的投资环境、精神文明建设和公众安全感等与经济发展息息相关的要素产生正面影响, 以促进经济与社会协调发展。三是, 社会治安防控体系有利于提高城市的建设水平。城市建设是城市生存和发展的基础, 而安定的环境既是城市规模的扩大和城市化水平提高的重要保障, 也是城市建设自身的重要内容。因此, 应当把构筑社会治安防控体系纳入城市发展规划
中, 促进城市经济与社会稳定同步发展。
4. 与全面建设小康社会的奋斗目标相适应。全面建设小康社会是中国共产党在第十六次全国代表大会上提出的我国在新世纪发展建设的奋斗目标。它反映了历史的进步、时代的特征。它不仅仅是经济建设与改革的新目标, 而且是精神文明建设的新目标, 是民主政治建设的新目标, 是实现可持续发展的新目标。社会治安防控体系建设是与这一目标相适应的, 并且随着防控体系的全面构筑必将促进全面建设小康社会的奋斗目标的实现。其理由也有四。一是, 社会治安防控体系的任务就是创造一个良好稳定的社会环境, 为经济进步和各项改革事业的发展保驾护航。二是, 社会治安防控体系的良好运行促使社会治安得到根本好转, 会对精神文明建设起到巨大的推动作用。三是, 社会治安防控体系建设需要法制的保障, 更要求决策、运行的民主, 这无一不是民主政治建设的内容。四是, 社会治安防控体系是对治安工作全局的整合, 坚持长期、中期、短期打算相结合, 推行计划行政, 最终实现公安工作的可持续发展。
(二) 加强社会治安防控体系的建设有助于开创公安工作的新局面
党的十六大报告是我们党在新世纪新阶段的政治宣言和行动纲领, 也是我国公安机关在新世纪新阶段进一步推动公安事业发展进步的强大思想武器。构筑社会治安防控体系是落实“发展要有新思路, 改革要有新突破, 开放要有新局面, 各项工作要有新举措”的要求, 是贯彻十六大精神的具体措施, 有助于公安机关开创公安工作的新局面。
1. 有利于整合公安资源, 提高整体战斗力。系统整体性是社会治安防控体系最为强调的特性。严密的社会治安防控体系要求各单位、各部门之间要协调联动、整体推进, 各子系统之间要有机结合、协调运转, 产生整体功能大于各部分功能之和的实际效果; 从根本上改变各警种各自为政, 形不成合力, 各部门之间缺乏信息沟通和统一的指挥调度的局面; 切实避免政出多头、各部门推诿扯皮、效率低下, 防范工作松散、零乱、低效的状态; 走集约化管理之路。在这种意义上, 构筑社会治安防控体系实质上就是公安机关对所有公安资源, 包括警力、器械、设备、信息等, 进行全面整合的过程, 以实现资源的最佳配置, 让资源得到充分的开发利用, 从而大大提高实战能力。
2. 有利于实现公安工作行为模式由粗放型向规范型、科学型转变。社会治安防控体系是对社会各层面的治安实施科学、高效、有序管理的系统与机制, 这决定了在它自身的建立和作用发挥过程中, 其行为模式必须规范化、科学化。这就要求公安机关必须大力开展警务规范化建设, 规范警务活动和内部行政管理秩序, 健全各项规章制度, 深化警务公开和内外监督, 使各级公安机关和广大民警的行为在规范
的框架内运行, 实现公安工作的行为模式由粗放型向规范型、科学型转变。3. 有利于贯彻“打防结合, 以防为主”的工作方针, 促进公安工作长效机制的建立。社会治安防控体系是一个动静结合、专群结合、人技结合的立体防控系统, 它的构筑将有利于贯彻“打防结合, 以防为主”的工作方针, 促进公安工作长效机制的建立。主要体现在以下三个方面。(1) 社会治安防控体系具备防范、控制、管理、打击等多种功能, 既有主动性、预防性的社区警务活动, 又有案件、事件发生后的以快制快的反应性勤务。加强社会治安防控体系建设有利于公安机关坚持“打防控”一体化, 做到防范、控制、打击三者并举, 全面控制社会治安。(2) 社会治安防控体系要求始终坚持科技强警战略, 增加科技含量, 构筑公安综合信息系统, 为公安工作长效机制的建立和发展提供强有力的支撑。(3) 社会治安防控体系为长期不断地抓好基层基础工作提供了有效载体, 促进公安事业可持续发展, 实现社会治安的良性循环。因此, 可以说构筑社会治安防控体系是落实“打防结合, 以防为主”工作方针的具体步骤, 是建立公安工作长效机制的具体方法。
4. 有利于顺应国际警务改革趋势, 实现我国公安工作的跨跃式发展。从上个世纪60年代开始, 西方警察机关通过对前三次警务改革的深刻反思, 提出了“立足社区、面向公众”的社区警务战略思想, 由此引发了世界近代警察史上第四次警务改革。构筑社会治安防控体系有利于我国公安工作顺应国际警务改革趋势, 实现跨跃式发展, 主要体现在以下两点。(1) 社会治安防控体系要求切实树立全心全意为人民服务的工作宗旨, 贯彻公安工作群众路线, 推进治安工作社会化, 积极开展群众防控, 努力做好治保会、护厂队、护院联防、邻里守望等群众性社会治安防范组织的建设和管理。(2) 社会治安防控体系坚持以人为本, 着眼内部挖潜, 注重内涵发展, 走“无增长改善”之路。这些都是现代警务改革的核心内容。因此, 各级公安机关要抓住社会治安防控体系建设的机会, 一方面以观念为先导, 以技术与装备现代化为依托, 实现内部管理与警务运作方式的现代化, 建设一支正规化、现代化的强大队伍; 另一方面要避免国外警察工作现代化建设所走的弯路, 大力推行社区警务, 密切警民关系, 调动人民群众参与维护社会治安的自觉性、主动性, 从根本上遏制犯罪, 实现我国公安工作的跨越式发展。
总之, 社会治安防控体系是具有中国特色的社会治安工作的新内容、新经验、新模式、新机制, 可以说是我们党和政府在新的历史时期关于社会治安控制方略在实践上、认识上和理论上的深化和飞跃。建设社会治安防控体系, 作为全面解决我国社会治安问题的战略决策, 以其强大的生命力适应着新时期我国社会的治安形势, 体现着公安工作的与时俱进。
责任编辑:王有林