富人治村与乡镇的治理逻辑

富人治村与乡镇的治理逻辑

欧阳静

摘要：当前普通农业型村庄的富人治村状况和乡镇治理能力表明，当前的富人治村与传统社会的乡绅治村截然不同，前者更多的是一种行政逻辑，很少积极主动地回应村庄内部的治理需求；后者则是一种自治逻辑，是基于乡村社会内生秩序与治理需求的考虑。相应地，依赖富人治村的乡镇治理逻辑已不再是与传统乡绅治村相适应的简约治理逻辑，而是一种治理逻辑，即依赖富人治村只是乡镇应对其治理能力衰弱，以实现各类行政和治理目标的策略。

关键词：富人治村；乡镇；治理能力；简约治理；策略治理

一、引言

富人村治是近年来引起各方关注的一种新现象，但无论是媒体还是政策研究者，其焦点都聚集在沿海发达地区的村庄，关注那些拥有百万以上资产的超级富人竞选村干部的个别案例①。事实上，富人治村的现象并非仅仅出现在商业化、工业化发展的沿海发达地区，在农业型地区的中西部农村，这种现象也并非个例，只是由于村干部的富有程度不及发达地区，而不易引起外人关注。学界对于富人治村讨论，一般将其与选举、村民自治制度[1]和乡村社会的民主化[2]进程相联，较少关注富人治村的治理绩效，及其与乡镇的治理逻辑关系。本文对富人治村的考察主要是为了探讨富人治村与乡镇治理逻辑之间的内在关系。

在黄宗智看来，传统士绅对乡村社会治理的绩效形塑了基层政权组织“简约治理”逻辑，即基层政权组织很少介入乡村社会的治理事项，而是尽可能地依赖乡村社会的士绅来治理村庄和维护乡村社会的秩序。这种治理逻辑不仅节约了基层政权组织的治理与行政成本，而且有效地维持了乡村社会的秩序，黄宗智认为它具有“低成本、低负担，且高效率”的“简约”特点。[3]本文的问题是，当前普遍出现的富人治村现象是否也

是一种士绅治理的模式？而依靠富人治村的乡镇政权组织是否仍然遵循着一种简约治理的逻辑？

二、富人治村的兴起和乡镇治理能力的衰弱

近年来，我们在中部各省农村调查时发现，各地村干部的商人化、富人化是一种十分普遍的现象。虽然在欠发达的中部地区，村干部的富裕程度远不及经济发达地区，但大部分也是当地“响当当的人物”。以笔者长期跟踪回访的桔镇为例，在该镇的9个村共18名村支书和村主任中，仅有3位年龄偏大的村干部以务农为第二职业，其他人均是当地有名的“小老板”。他们中的大部分都承包或自己开设榨油厂、碾米厂、养猪厂和木材加工厂，投资小水电站开发，承包水库成为养殖大户，承包山场成为种植大户，或在镇上开饭馆；垄断镇集市的牛肉、猪肉生意，自己开货车做运输生意，卖保险等；有4名村支书拥有小轿车。此外，2005年新上任的村支书均是当地的“经济能人”、村庄首富，是桔镇特意吸收进村干部队伍的人。[4]

事实上，吸引经济能人和致富能手为村干部是1990年代以来中央基层党建工作的基本思路，目的是通过把经济能人、致富能手培养成村干部带领群众发家致富，实现先富带动后富，最终共同富裕的目标。该党建思路在操作层面具体为“双培双带”，即把致富能手培养为党员，把致富能手中的党员培养为管理人员；带头致富，带领群众致富②。但“双培”的效果在税费时代并不明显，因为繁重的税费征收任务使一些有致富头脑的能人不愿意出任既费时费力，又讨群众嫌的村干部职位。直到2005年税改后的第一次村级换届选举中，村级组织中的富人才开始涌现。用乡镇干部的话说，在后税费时代，村干部不再村务缠身，有充足的时间从事自己的第二职业。更为重要的是，在工业反哺农村的后税费时代，随着各种优惠政策、产业项目、农林水发展补贴等各种惠农资源的下乡，村干部的体制身份更有利于获得以上优惠政策和资源，由此激发了乡村能人竞争村干部职位的积极性。以桔镇最为富有的一名村支书为例，2004年以前他在沿海务工，2004年回家办了一家小型养猪厂。2005年当选为村支书后，他的养猪厂扩大了三倍。由于村支书的身份，他可以优先享受母猪、饲料等补贴，乡镇默许其在建设厂房时

占地。为了迎合“一村一品、一乡一业”的产业发展政策，乡镇将其养猪厂纳入乡镇挂牌的合作社，从而使其又能享受相关资源，进而成为当地的明星企业。他个人则随后成为全市十佳村支书，全市十佳创业青年，市、县人大代表„„总之，商人与村干部的双重身份，可以不断地产生政治与经济的叠加效应，从而激励了富人出任村干部的积极性。

在当前的乡村社会中，与富人治村兴起相对应的另一幅图景则是乡镇治理能力的衰弱，主要表现在两个方面，一是财政资源的匮乏，二是基础性权力的弱小。无论是税改前还是税改后，乡镇财政资源匮乏是一个不争的事实，对此，学界和政策研究部门均给予了大量的关注。通过对乡镇财政状况的调查，周飞舟认为，“税改后乡镇财政困难的格局不但没有改观，反而更加严重了”，他甚至用“空壳化”来形容税改后乡镇财政资源匮乏的程度。[5]我们在中部各省调查时也发现，“自收自支”是乡镇财政的显著特征。如果在取消农业税之前，乡镇还存在一些可供预算决算的实质性内容，那么取消农业税之后，乡镇几乎没有预算和决算的内容。事实上，自2005年以来，由于财政收入的不稳定性，中部农业型地区的大部分乡镇财政所不再对财政收支进行财政预决算，只承担有关资金的出纳、保管、会计等事务，乡镇干部因此将财政所称为“财务所”。

与财政资源匮乏相关联的是乡镇基础性权力弱小。根据迈克尔·曼的权力二分法，所谓基础权力是指“一个中央集权国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，而制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，是一种‘贯穿’社会的权力”

[6]。具体到作为基层政权组织的乡镇而言，基础权力是指一种执行经济政策、提供社会服务和维持公共秩序的常规化、制度化能力。人民公社解体以来，乡镇基础性权力的衰变也已是个不争的事实，因此才出现孙立平所说的“正式权力的非正式运作”[7]，以及吴毅所描写的“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”等各类非正式的权力技术与策略。[8]对于乡镇权力的这种状况，赵树凯用“虚弱的乡镇权力”来加以形容：“作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府职能的实质内容。在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。”

[9]税改后，乡镇基础性权力被进一步削弱，为此，饶静、叶敬宗用“政权依附者”来概括乡镇治理能力衰弱之后的特性，以说明税费改革和乡镇机构改革后的乡镇政权因缺乏实质性的财权、人事权和事务权，从而高度依附于上级政权组织。[10]

三、富人：乡镇最理想的村干部

显然，在治理能力衰弱的情况下，为了获取更多自上而下的财政资源和权力，乡镇不得不高度依赖上级政权组织，但这只是乡镇应对其治理能力衰弱的方式之一。事实上，具有丰富资源的富人也是乡镇所依赖的对象。

乡镇依赖富人实现基本运作的主要方式是将其吸收为村干部。我们在河北、安徽、湖北、江西、山东调查时，就“乡镇最理想的村干部应该具备哪些条件”这一问题访问各镇干部时，大部分回答是“经济能人”。在桔镇调查时，笔者也就这一问题访问该镇党委书记和镇长以及一些曾经担任过党委书记或镇长的县干部，几乎所有接受访谈的县乡干部都认为，最理想的村干部是那些能“‘通吃’黑白两道”的人。在县乡干部的语境中，“‘通吃’黑白两道”是指既能与体制内的官员关系密切，又能结交社会上“三教九流”朋友。这样的村干部由于拥有广泛的关系网络、丰富的社会资源而具有处理各类问题的能力与资源。当乡镇遭遇工作上的阻力时，这类村干部能调动其丰富的资源，运用各种“摆平术”使乡镇高效率地完成应付检查或摆平各类问题与矛盾等任务。

黑白两道相通的村干部只是乡镇所预想的“理想类型”，依据乡镇干部的描述，活跃于当地社会的商人、富人村干部是最接近乡镇的“理想类型”。他们具有较为丰富的财力资源和广泛的社会网络，有利于其落实下达至村庄的各类行政和治理性任务。正如桔镇镇长所说：

比较喜欢做点生意的人担任村干部，由于他们要与各种人打交道，社会资源广泛，一般能黑白两道相通，许多事情无需乡镇出力就可以推动。比如，对于新农村建设工作，那些有钱的村支书就推动得快，他们有能力自己先垫资建设，有的村干部则自己把相关的建设工程承包下来，他们也有办法对付上访的钉子户。对于乡镇而言，无论他用什么方法，只要能把工作做成，就是好干部。其次，吸收商人做村干部，不仅对乡镇有利，

对他们自己更有利。现在不用收税费了，硬性的工作任务也不多，做干部不仅无需费太多的时间，许多做生意的人愿意做村干部，他们为的不是那点工资，而是那些因村干部身份而带来的各类有形与无形的收益，比如社会关系网的拓展，相关政策和投资项目的掌握等等，这些都易于壮大他们自己的生意。③

乡镇对“最理想村干部”的选择其实反映出了乡镇对“有能力、有治理资源”的村干部的需求。在乡镇治理的实践中，由于治理资源匮乏，乡镇通过将富人培养成村干部，使之成为乡镇运作中可供依赖和调控的稳定力量，而富人也乐意成为受乡镇管理的干部，享受其中的体制性待遇。暂且不论培养为村干部的商人、能人是否发挥了带领群众一起致富的作用至少桔镇的富人，村支书均是“一枝独放”，只顾个人致富。

四“、简约治理”抑或“策略治理”

基于沿海发达地区一些富人在竞选村干部职位时打出“当选后不要报酬”、“兴办公益事业”、“以个人资产抵押发展村集体经济”等竞选承诺，有人将当选的富人村干部概括为“新乡绅”，认为他们扮演了中国传统乡村治理中士绅的类似角色。[2]根据费孝通[11]、张仲礼[12]、瞿同祖[13]等人对民国时期乡村治理状况的描述，传统士绅是维护乡村社会秩序的重要机制，一方面，他们宣传与维护国家正统的意识形态，并以此实现对村民的教化；另一方面，他们又是地方性规范的维护者与执行者，以及公共事业的主持者，以确保村庄在伦理规范、日常生活和生产等方面的有序。费孝通认为，正是由于这种士绅治理的模式，才使国家权力的触角只伸到县一级，形成“皇权不下县”的地方自治格局[14]。黄宗智从基层政权运作特点的角度，认为乡村社会的自治格局或士绅治理模式，形塑了基层政权组织的“简约治理”[3]特性。具体而言，简约治理是一种低成本、低负担、高效率的治理方式，即基层政权组织尽可能地依靠那些无需支付薪水的绅士或非正式官员，来实现基层政权组织的税费征收、纠纷调解和公共事业建设等各类治理和行政目标，从而使基层政权组织无需太多投入，就可以达到一定的治理和行政效果。在黄宗智看来，正是基于士绅统治的秩序机制，传统乡村社会又被称为“无讼”社会，进而使得处于乡村社会之上的国家基层政权得以实行“有了控诉才介入，并

尽可能地依赖民间调解和半正式程序”的简约治理。[3]显然，在简约治理的模式中，士绅成为治理的基础。正是由于士绅承担着村庄的公共事业建设和村庄秩序的维持，才使基层政权得以保持“简约”，实现“低投入、低负担，且高效率”的治理绩效。

那么，对于当前基层政权组织运作的特性而言，富人治村所彰显的治理形式是否也是一种基于士绅模式的简约治理？显然，当下的富人治村与传统乡村士绅治村的逻辑截然不同。目前的富人村干部同时也是商人，有自己经营的产业和公司，在国家资金缺位或缺乏的情况下，他们有能力以“垫资”的方式，事先调动自己的资金投入到村庄建设或基层政府所需要的建设项目中，但这些建设大部分是按照商业化、市场化的规则与逻辑运作，很少是“无私奉献”。即使是具有公益性的“捐资”，以及在竞选时的各种“兴办公益”的承诺，也主要是为了在竞选中获胜或寻求连任。[15]此外，在沿海发达地区，富人积极竞选村干部，很大一部分动机是村庄拥有可经营的资源。比如，在沿海发达地区、城市郊区以及其他拥有可开采资源的农村，一些富人愿意花百万元巨资竞选村委会主任一职，这主要源于村庄拥有工业、土地、矿产资源及其他集体资产等资源。

其次，无论是沿海发达地区还是欠发达的中西部地区，富人治村的逻辑仍然是一种行政逻辑，而非基于村民自治制度的自治逻辑。也就是说，富人治村的主要目标是协助乡镇完成诸如招商引资、计划生育、维护社会稳定、新农村建设等各类自上而下的行政任务，而极少会积极主动地回应乡村社会自身的治理需求。事实上，除完成上级下达的行政任务外，富人村干部的主要时间和精力用于自己的第二职业，并且，他们中的大部分人是“不在村村干部”，在镇上或县城拥有住所，其行动的场域主要在镇上或县城，与乡村社会的日常生活、生产联系较少，也正因为如此，周飞舟将当前的基层政权形容为“悬浮型政权”[16]。

最后，与传统乡绅治村相比，目前的富人村干部在治村过程中过于讲究效益和效率，而忽视了村治中的其他面向，比如村民关于生存道义、仁爱、公平和平等的逻辑，从而严重影响了村治绩效，甚至导致农民因“气”上访。正如陈锋在呈现富人治村下的农民上访逻辑时所揭示的那样，由于富人在村庄具体治理中通常采用“用钱消灾”的方式，

而忽略了金钱之外的面向———穷人要的还有尊严，他们期望的是一种平视的眼光，或者穷人认为他们应当有一种平等的权利，加之富人村干部在村治中的“专断式”民主，及其强硬的态度、做法和道德优越感，容易伤及村民的尊严感，从而导致“气”的积累，最终引发为了“出气”的上访事件。[17]

正是由于当前乡村社会缺乏类似于传统士绅的治理主体，或者说由于富人治村未能发挥类似于传统士绅在乡村治理中的作用，我们因此看到，巨变中的乡村社会正呈现出异质性凸显、理性化加剧、社会关联降低、村庄认同下降、公共权威衰退、乡村混混势力趁乱而起的“结构混乱”状态。[18]换言之，转型期的乡村社会出现了旧有的社会结构已逐步解体，而新的社会结构却未能形成的混乱局面。在此背景下，直面乡村社会的乡镇政权组织成为维护乡村秩序、实现乡村治理目标的唯一主体。但由于乡镇治理能力有限，缺乏应对乡村秩序和各类治理目标的财力与制度化权力，与此同时，乡镇还面临各类附有“一票否决”考核压力的目标任务，于是，各类非正式的权力运作技术和资源被大量引入到乡镇的运作中。比如，一些学者在关于基层政府维稳工作的专项研究中认为，随着维稳工作的考核力度不断加大，各级政府普遍设立了“维稳基金”，“花钱买平安”的“权宜性治理”方式成为常态，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”，“在实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性”[19]。基层政权组织热衷于运用各类非正式的权力技术与策略———“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”[8]以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”[20]，其中的一些运作技术具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点。[8]

由此可见，当前乡镇政权的特性与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远，也丧失了传统时期的“简约”特性，呈现出“只问结果不问手段”的策略性、权宜性的治理逻辑。也正是在这种策略治理的逻辑下，“通吃黑白两道”的富人成为乡镇最理想的村干部，因为他们具有丰富的运作资源，并且精通各类“摆平术”，可以成为乡镇应对其治理能力衰弱的一种重要策略，进而成为实现乡镇各类行政或治理目标的重要手段。

显然，与“低投入、低负担，且高效率”的简约治理相比，富人治村也只是成为了乡镇治理的一种策略性资源，而没有成为一种对乡村社会富有建设性的力量。换言之，策略治理逻辑使乡镇没有积极地引导富人村干部成为乡村社会发展中的一种建设性力量，没有积极地发挥富人村干部对乡村社会秩序的构建，特别是对现代乡村文化和伦理秩序的建设发挥积极作用。正如一些学者所言，“任何一种类型的国家总会有意识地通过干部培养来贯彻其意愿”，“传统乡绅就是通过科举制接受了国家的培养，知书达理，因此能在维护地方秩序、教化乡民等方面发挥着重要的作用”，进而使基层政权组织得以维持简约治理的逻辑。[21]然而，村民自治实施以来，多数人认为村民自治只要把选举程序做好了，选民自然会选出他们心中的当家人。实际上并非如此。如果仅从选举制度而言，相对于穷人，富人更容易通过选举获得竞选的职位，这也几乎是那些实施选举制度国家的经验事实。因此，村民自治不仅要重视选举，更要重视对农村干部的培养和积极引导，从而使富人群体成为基层民主政治发展中的一支积极的、富有建设性的力量，进而重塑乡镇策略治理的逻辑。

五、结论

由此，我们可以看到，当前的富人治村与传统社会的乡绅治村截然不同，前者更多的是一种行政逻辑，很少积极主动地回应村庄内部的治理需求；后者则是一种自治逻辑，是基于对乡村社会内生秩序与治理需求的考虑。相应地，依赖富人治村的乡镇治理逻辑已不再是与传统乡绅治村相适应的简约治理的逻辑，而是一种策略治理的逻辑，即乡镇依赖富人治村只是乡镇应对其治理能力衰弱的一种策略，是乡镇实现其各类行政和治理目标的重要手段。

注释：

①在经济发达的沿海地区，当地一些村干部大多是身价上千万的大老板。2009年9月12日，《环球视野》则用《富人治村：一个值得关注的新现象》报告了浙江省在后税费时代村干部构成的新变化：据浙江省民政厅统计，目前全省2/3以上的村由企业家、

工商户、养殖户等先富起来的人担任村委会主任或村党支部书记，其中不乏资产过千万元乃至上亿元者，被称作“老板村官”。

②参见桔镇1998年党建文件（1998[6]，T县组织部发）。

③桔镇笔记，与镇长谈村干部，2008年12月9号。

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