从保护地治理到国家公园体制创新
张玉钧
《 人民日报海外版 》（ 2016年05月03日 第 12 版）
汤旺河国家公园秋景
汤旺河国家公园怪石
中华民族在漫长的历史进程中与自然和谐相处，留下了宝贵的自然文化遗产。为了保护这些珍贵的自然文化遗产，中国政府于1956年在广东先行建立了第一个自然保护区，此后，伴随着自然保护区数量的逐年增多，政府各部门根据自身的业务分工和行业特点又相继建立了风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区、海洋特别保护区（含海洋公园）、沙漠公园等不同类型的自然保护地。
截至2014年底，中国已建立各种类型、不同级别的自然保护地8900多处，总面积约占陆地面积的18%。其中，国家级自然保护地已达2992处。上述这些各级各类自然保护地的遴选过程和准入标准在一定程度上代表了相应的生态系统类型，也基本反映了其生态系统特征。从宏观层面看，中国已初步形成了具有一定规模和本土特色的自然保护地体系。
当前，中国自然保护地在管理体制上仍然采取综合管理与分部门管理相结合的办法。然而，现实的情况是，虽然政府各部门都在尽力履行本部门的管理职能，并极力维护本部门的管理权益，但就最终的管理成效而言，自然保护地的管理在现实中却出现了一些问题。
主要表现在以下几个方面：
第一，体系的建立缺乏对生态本底和生态功能的通盘考虑。
第二，类型重复指定，管理交叉重叠。
第三，资源权属不清，各个利益相关方地位不平等。
第四，资金投入不足，公益性缺失。
综合分析上述问题，究其原因是中国保护地管理体系缺乏顶层设计。保护地治理，需要寻找到一种统一、规范和高效的管理模式，为此必须重新构建适合中国国情的自然保护地管理体系。
建立国家公园体制就是解决一系列问题的一把钥匙。
国家公园的理念源自美国，黄石公园作为世界上第一个被法律认可的国家公园，其意义和功能比较完美地体现了美国国家公园的核心理念，“为了公众的利益和享受，将成为一个公园、一处令人愉悦的场所”。世界自然保护联盟认为，“国家公园是大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统，同时提供在环境上和文化上相容的，精神的、科学的、教育的、娱乐的游览机会”。
中国自2013年提出“建立国家公园体制”以来，已相继发布多个关于自然保护和国家公园体制建设的重要政策指导文件。其中2015年9月中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》中清晰指出，“建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更加严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。可以看出，中国借开展国家公园试点的契机，最终目的是重组自然保护地体系，理顺自然资源资产的管理体制。
建立国家公园体制，整合设立一批国家公园，其现实意义已经不言自明。除了维护国土空间的生态安全以及丰富生态文明的建设内容之外，通过公众的享用和理解，提高国民的幸福感和国家认同感。通过多方协调统一管理和对典型资源进行可持续保护，实现周边社区的传统继承与发展。
中国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点，试点时间为3年。从历史背景和现阶段发展状况来看，中国的国家公园体制建设注定是一个漫长的过程——美国建立第一个黄石国家公园经历了30年，最终形成国家公园体系又用了将近100年，目前中国通过开展国家公园试点，整合设立一批国家公园，这仅仅是中国国家公园体制建设的开端。
（作者系北京林业大学教授，博士生导师。主要研究方向：保护地管理与生态旅游。）
（本版图片为资料图片）