全面从严治党:基层党务工作者队伍建设存在的突出问题与对策思考

作者：潘立魁

学习论坛 2016年03期

　　[中图分类号]D267 [文献标识码]A[文章编号]1003-7608(2015)12-0023-04

　　党务工作队伍的主体是党的各级领导干部、党务工作部门的党员以及其他各部门、各单位的专职党务工作者。基层党务工作队伍是党的建设的重要载体，是贯彻落实全面从严治党、新形势下加强和改进基层党的建设战略部署的关键。习近平高度重视党务工作队伍建设。2009年9月，他在《加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献》一文中强调指出：“各级党委要重视党务工作队伍特别是基层党务工作队伍建设，努力造就思想、作风、能力都过硬的高素质党务工作队伍。”因此，认真研究解决基层党务工作队伍建设的突出问题，具有十分重要的理论意义、实践价值和现实作用。

　　一、基层党务工作队伍建设的重大意义

　　研究和探讨基层党务工作队伍建设问题，我们首先要明确党务工作的一些基本概念及党务工作与党的工作、党的建设间的相互关系。党务工作是个广泛的概念，我们常常把党的组织工作、宣传工作、纪律检查工作、统一战线工作和办公(厅)室以及党务部门信访等各项内部的事务性和业务性工作统称为党务工作。中国共产党是一个具有严密组织体系的政治组织，是中国特色社会主义事业的领导核心。党务工作是党组织开展活动，加强对党员教育、管理和监督的具体载体，是党的建设的基础工作。

　　党务工作与党的工作、党的建设是紧密联系又相互区别的三个范畴。其联系表现在：三者都是党所从事的事业，都是以无产阶级政党作为研究对象的科学。其区别表现在：三者并不是平行的等同关系，而是包含与被包含的关系(见图1)。

　　党的工作是指党所从事的全部活动，除包括党的建设和党务工作以外，还包括党的领导工作、思想政治工作、群众工作、军事工作、经济工作、文化工作以及处理与外国政党关系的外事工作等。党的建设是指党为保持自己的性质而从事的一系列自我完善活动，不仅包括党务工作，还包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设等。党务工作则只是围绕党的建设而进行的一系列具体的党内管理活动。

　　毛泽东指出，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。基层党务工作队伍承担着宣传和执行党的路线方针政策、监督保证党的路线方针政策贯彻落实的重要责任。加强和改进新形势下党的建设，基层党务工作队伍的素质同样是决定性因素之一。我们党成立94年、执政66年尤其是领导改革开放30多年来，党的建设不断加强，推动我国革命、建设和改革事业取得了一系列重大成就，这同我们党拥有一支政治强、业务精、作风好的基层党务工作队伍密不可分。在应对“四大考验”“四大危险”、夺取具有许多新的历史特点伟大胜利的新形势下，党要顺利完成加强和改进自身建设的重要任务、完成好发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史使命，不但离不开这么一支信得过、靠得住的基层党务工作队伍，而且必须着力把这支队伍建设得更好，把这支队伍的能力发挥得更充分，以朝气蓬勃的基层党务工作队伍，保障党的建设和党的事业始终充满生机活力。

　　党务工作是政策性、专业性很强的工作，要求必须具有很强的政策性、专业性人员来从业、担当。基层党务工作队伍的素质和能力直接影响党建工作的质量和水平，直接影响党的路线方针政策贯彻落实的成效。改革开放以后，伴随机构改革和贯彻实施干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化方针，大批专业技术干部走上领导岗位，在一些地方和领域，党务工作干部在党的工作、党的建设中发挥了重要作用。随着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律特别是马克思主义执政党建设规律认识的深化，随着我们党对贯彻落实全面从严治党同党领导的伟大事业关系的更准确把握，基层党务工作队伍在党的建设和党的事业中的重要性日益为人们所认识。在现代社会，党务工作本质上是一种专业政治工作，是复杂社会分工中一个不可或缺的重要组成部分，在社会主义国家更具有特别的重要性。而广大基层党务工作队伍作为从事党务工作的专业力量，更是全社会专业队伍中不可或缺的一支重要力量，在当今中国更是体现并保证中国共产党领导核心地位的基层、基础和基本的骨干力量。

　　二、基层党务工作队伍建设存在的突出问题和主要原因

　　2015年3月至7月，我们就基层党务工作队伍建设方面存在的突出问题及对策在某省五个县(市、区)党务工作干部中进行了抽样问卷调查、党务网络在线、座谈研讨和个别访谈。收回的469份有效问卷显示，对目前党务工作队伍建设状况和总体评价为“好”和“较好”的占52%，“一般”的占43%。调查统计结果显示，基层党务工作队伍建设方面还存在不少需要认真对待和解决的突出问题。

　　一是基层党务工作队伍的结构不尽合理。从数量结构看，73%以上基层单位党务工作干部数量呈逐年下降趋势，编制空缺的党务工作岗位，长期无人顶岗，由行政或其他岗位干部兼职代管。有些单位党办、组织部门、宣传部门、工会、共青团、妇联等“几个牌子一个人、几个职务一个人”，制约了正常党务工作的开展和落实。从行业结构看，基层党务工作干部分布大多不够均衡，以县(市、区)的党政机关和基层乡镇、街道党组织系统为例，绝大多数县(市、区)党政机关不设专职党务工作干部，党组织书记、副书记基本上由行政或业务干部兼任。这些单位的日常党务工作都由行政部门的办公室兼管。从年龄结构看，45岁以下、年富力强的基层党务工作干部的比例只占党务工作干部总数的20%左右，而50岁以上的基层党务工作干部约占基层党务工作干部总数的70%左右，呈现出一定的老龄化趋势。

　　二是基层党务工作干部队伍的素质有待提高。其一，思想政治素质有待提高。部分基层党务工作干部的理想信念有待进一步强化，精神状态还需进一步振奋。其二，工作能力有待提高。调查显示，约70%的基层党务工作干部，任职在3年左右，近3年的年度考核测评显示，约有20%的党务工作干部工作能力一般。其三，工作方法有待提高。有的基层党务干部仍习惯于按照简单发号施令的方式开展工作。其四，工作作风有待提高。部分基层党务工作干部工作作风漂浮，习惯于坐办公室打电话、发文件，搞形式主义、官僚主义。其主要表现在一些基层党务工作主要领导干部，整天忙于应酬或行政事务，基本谈不上集中精力抓党务工作；部分基层党组织全年很少开会专题研究党务工作，党务工作基本上被边缘化；部分基层党务工作干部不安心基层党务工作；从对五个县(市、区)某机关部门的问卷调查中发现，有19%以上的人明确表示不愿意继续从事党务工作。

　　三是基层党务工作体制和机制不够完善。目前，部分县级基层党务工作机构设置仍然沿袭10年甚至是20年前的编制、体制结构，明显滞后，基本上不适应全面从严治党新形势下基层党建工作需要。其主要表现在基层党务工作者的职责与权力不对称，导致党建工作难以开展、难有作为；基层党务工作运行欠规范，上级党委(党组)对下指导不够；基层党务工作干部选配不严格，有的单位首先考虑的不是工作需要，而是照顾年老、能力弱人员顶岗充数，或者把刚考进机关的年轻人员充实到基层党务工作岗位，致使基层党务工作处于被动应付状态，很难正常顺利开展工作。

　　基层党务工作队伍建设方面之所以存在上述突出问题，是多种原因共同作用的结果。其中最主要的原因为：

　　一是部分党务工作干部自身素质不高。主观因素表现为部分基层党务工作干部满足现状、忙于日常事务，忽视自身政治理论修养；客观因素表现为不少基层党务工作干部缺乏严格的党内生活锻炼，特别是35岁以下的年轻干部经历比较简单，成长比较顺利，缺乏艰苦环境的磨炼，缺乏严格的党内政治生活和组织生活的熏陶。

　　二是少数基层党建工作不到位。一方面，对新形势下基层党务工作干部队伍思想动态、利益诉求缺乏深入研究，理想信念教育空洞乏力，思想政治工作难以切中要害；另一方面，对基层党务工作干部素质、能力不适应的问题估计不足，教育培训内容滞后、方法陈旧，一定程度上存在着学用脱节问题，多数基层党务工作干部每年很难参加一次专业培训。在对基层党建工作的领导方面，一些党组织指导基层党务工作队伍建设的措施不得力。有些地方党委把基层党务工作队伍建设看成是软任务，或者是用加强整体干部队伍建设取代基层党务工作干部队伍建设，有的地方和单位疏于对基层党务工作队伍进行日常管理和监督。一些工作条件好、容易出成绩的基层党务工作干部往往容易得到上级的重视和提拔，而一些条件艰苦、经济发展缓慢、不容易出成绩的偏远乡镇的党务工作干部得到提拔的机会则相对较少。

　　三是党务工作队伍建设竞争激励机制不健全。一些能力突出、表现优秀的基层党务工作人才因职数、编制而不能及时充实到领导班子或干部队伍之中，已经“上去”或者“进来”的人，只要不出现受到法纪处理、年龄到站、因身体原因不能坚持工作这三种情况，即使工作成绩不突出，也能长期在岗、在编。

　　四是干部人事制度改革存在一定盲区或盲点。近年，干部人事制度改革虽取得了较大进展，但涉及基层党务工作队伍的规模、结构、编制，党务工作干部的配备、选拔、岗位培训、考核管理、激励约束等问题还缺乏完整、完善的制度机制。此外，对加强基层党务工作队伍建设缺乏刚性的政策支持和制度保证，缺乏有效的机制约束。

　　三、加强和改进基层党务工作队伍建设的对策思考

　　解决基层党务工作队伍建设的突出问题，加强和改进基层党务工作队伍建设，是一项涉及基层党务工作干部思想、作风和能力等整体素质、组织体系、工作制度及领导体制机制等诸方面的系统工程。

　　(一)进一步提高对加强基层党务工作队伍建设重要性的认识，形成常态化的领导机制

　　一是思想联动，认识落实。基层党务工作队伍建设问题，既是基层党建工作问题，又是干部队伍建设问题，具有一定的普遍性，涉及党的建设的方方面面。从这个意义上讲，就不能简单地就基层党务工作干部抓基层党务工作队伍建设，而必须顺应基层党的建设的需要，把加强基层党务工作队伍建设放在进一步加强基层党组织带头人队伍建设、健全组织体系的大局中去思考，放在加强干部队伍建设整体建设的全局来谋划。县(市、区)党委(党组)要通过学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，学习贯彻习近平关于党的工作、党的建设和党务工作的重要讲话精神，不断提高对加强基层工作、推动基层党务工作队伍建设重要性的认识，不断增强做好基层党建、党务工作的荣誉感、使命感和责任感。二是工作联动，责任落实。要健全责权匹配机制，应赋予基层党组织履行职责所必须具有的权力，为推进各项基层党建、党务工作，提供良好的环境。可通过选派党性强、业务熟、作风好的机关党员干部组成督导组，直接帮助各基层党务工作者解决工作中的难题，把好各个工作环节。三是资源联动，保障落实。上级党委(党组)和各基层党组织要进一步推进街道“大工委”和社区“大党委”制度，整合服务资源，从学习材料、经费、场地等方面为基层党务工作者开展工作提供资源保障。认真落实基层党建、党务工作活动经费下拨比例，足额及时下发到基层党组织。要建立稳固的县(市、区)级基层党建、党务工作活动经费投入机制，支持基层党组织建立“学习超市”“活动室”“资料室”等场所，以方便基层党务工作者组织党员开展学习教育实践活动。通过建立思想、工作和资源等方面的上下联动机制，形成常态化领导机制，有效整合资源，提高整体合力，确保基层党建工作、党务工作真正落到实处。

　　(二)进一步完善民主化的选人用人机制，构建配置合理、结构优化的基层党务工作的组织体系

　　一是在党务工作队伍的配置上要坚持定编、定岗、定位、定责的原则，严格按照规定职数配备干部，改变和纠正党务工作队伍“年龄老化、能力弱化、工作边缘化和兼职化”的倾向。在合理把握党务工作干部队伍整体结构的同时，真正做到德才兼备、以德为先。只要是实绩突出、能力较强、群众公认的党务工作干部，就要大胆启用，使各个年龄段、学历层次的党务工作干部都有奔头、有干头。二是要严格标准、规范程序，选优配强党组织书记队伍，注重选拔那些政治素质好、民主作风好、统筹协调能力强、群众工作能力强、奉献精神强的优秀党务工作干部担任书记。三是要拓宽选人用人视野，创新基层党务工作干部的录用机制，大胆使用那些年富力强、勇于改革创新的党务人才。按照1∶1的比例调整充实基层党务工作队伍的后备人才库，以解决目前有的地区、部门基层党务工作干部青黄不接、后继乏人的问题。四是要优先选拔优秀基层党务工作干部(书记)担任县(市、区)处级党政领导干部，以体现注重基层、注重实绩的用人导向。

　　(三)进一步完善科学化的考评制度、激励关爱帮扶机制，形成有效的管理监督机制、增强党务工作的内在动力

　　一是进一步完善科学化的考评制度。其一，要进一步明确基层党务工作干部岗位职责、职能定位。其二，建立党务工作目标责任制，对所有的基层党务工作实行量化、细化的目标管理，落实责任到人的岗位责任制。要把基层党组织的负责人作为党建工作目标责任制第一责任人的职责落在明处、落到实处。其三，创新基层党务工作政绩考核评价机制，全面落实县(市、区)、乡镇、街道“联述联评联考”制度。同时，加强和规范日常考勤考绩、每季度阶段性考评和年终考核工作，并根据考评结果对基层党务工作队伍中“年龄偏大、能力较弱、难以胜任”的干部做出适当的组织调整，解决好党务工作干部“能下”的问题。

　　二是进一步完善科学化的激励关爱帮扶机制。其一，用合理的目标激励。要根据基层党务工作的岗位实际合理设定具体工作目标，并明确奖惩标准。其二，用适当的物质待遇激励。要逐步改善和提高基层党务工作者物质待遇，改善办公、交通、通信等条件，确保基层党务工作者待遇落实。其三，搞好政治激励。积极树立先进典型，大张旗鼓地进行宣传表彰。对表现优秀的基层党务工作者，要及时提拔重用，绝不让埋头苦干、业绩突出的干部吃亏。其四，搞好情感激励。党委(党组)和组织部门和各级党组织主要负责人要及时掌握基层党务工作队伍的思想动态，建立起组织部门和基层党务工作书记谈话沟通制度。其五，搞好解困、帮扶激励。建立保障支援制度和解困救助制度，依法保护基层党务工作者的合法权益，帮助他们解决在工作和生活中遇到的困难，激励他们勤奋工作。

　　(四)进一步完善制度化的教育培训帮带机制，提升基层党务工作队伍的整体素质

　　要把基层党务工作干部培训纳入县(市、区)党政干部培训总体规划。

　　一是建立起县(市、区)委组织部牵头抓总，各基层党(工)委分工负责的“1+X”基层党务工作者培训模式。“1”指由县(市、区)委组织部统筹开展集中培训，抓好初任、换届等关键环节，着重围绕上级精神、党情、社情、县(市、区)情以及党务业务等内容强化“基本功”；“X”指由各基层党(工)委结合地区、部门和系统特点配合全县(市、区)委组织部开展富有特色的个性培训，着重突出区域化、行业化党建、党务工作的个性需求，进而有效提高基层党务工作者理论素养和业务能力。

　　二是通过分类分段培训、形势任务培训、岗前岗中培训，提高基层党务工作队伍的思想政策水平和业务能力。分类培训是指根据机关、乡镇、街道、村、社区、企事业、“两新”组织等不同类型党组织的特点分别进行业务培训。分段培训是指根据每个时期、每个阶段的具体任务要求，组织开展专题培训。形势任务培训是指结合传达贯彻中央、省、市委会议精神，通过专题辅导报告的形式向基层党务工作干部讲述世界发展形势和我国未来发展趋势等。岗前岗中培训主要是指结合岗位职责和当前思想政治工作、群众工作、党建工作出现的新变化、新情况，面临的新形势、新任务，帮助基层党务工作干部学习掌握做好基层党务工作方法。

　　三是加强对年轻党务工作者的“传帮带”。可采取工作对口、按需选择和干部自主定向结对帮带的方式，建立离退休老党务工作干部以及在职的县(市、区)、乡镇、街道党务干部与新任职的党务工作干部结对帮扶机制，手把手地“传帮带”。

　　四是建立基层党务工作队伍教育培训“直通车”实践基地。县(市、区)应选择不同的典型单位，分别建立党性教育基地，创意产业基地、社情民意基地等。既把基地作为基层党务工作队伍通过实践提高能力的场所，也把基地作为培养基层党务工作后备队伍的“蓄水池”，使实地体验式教学成为基层党务工作干部成长的发力点。要坚持理论学习和实践锻炼相结合，培养出更多的复合型、创新型、专家型的年轻党务工作干部。

作者介绍：潘立魁(1958-)，男，辽宁铁岭人，中共辽宁省委党校党建教研部教授，辽宁省党建研究会特邀研究员，辽宁 沈阳 110004