浅谈提起我国民事公益诉讼的主体

　　摘 要 公益诉讼是为纠正公益违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施。其在国外已被广泛接受且形成了较为成熟的诉讼制度,但是这种制度在我国尚未得到立法上的认可和理论界的一致认识,因而公益诉讼成为我国诉讼体制中的一个明显缺陷。从国外的经验和我国的国情来看,当前提起我国民事公益诉讼应以检察机关、社会团体(如消费者协会)、普通公民为主体。对于检察机关、其他组织如消费者协会目前已无太大争议,对普通公民作为提起我国民事公益诉讼的主体目前尚有分歧。本文就公民提起民事公益诉讼提出了相关见解。 　　关键词 民事公益诉讼 检察机关 社会团体 普通公民 　　中图分类号:D925安文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-282-02 　　 　　改革开放30年来,随着社会主义市场经济的不断发展,由于立法体例的不完善,国家利益、社会利益和公民个人利益受侵害的情况日益严重,目前关于公益诉讼制度的研究已成为我国法学界的一大看点,但主要是就如何从整体上构建我国公益诉讼制度进行了研究并相应地提出了诸多完善建议,而对提起我国民事公益诉讼的主体问题,深层次的分析研究还不够。 　　一、民事公益诉讼及提起我国民事公益诉讼存在的问题 　　(一)民事公益诉讼的内涵 　　公益诉讼起源于罗马法。自古罗马五大法学家之一的乌尔比安首先提出公法与私法的分类以来, 西方法律体系中便有了所谓公法与私法的“两分法”, 并沿袭至今。公法以保护公共利益为目的,而私法以保护私人利益为目的,公法、私法维护的利益主体不同, 因此, 古罗马存在私益诉讼和公益诉讼这两种不同诉讼。相对于保护私人权益的私益诉讼而言,公益诉讼是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权,对违反法律规范、侵犯国家利益和社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。民事公益诉讼是指在市场经济活动中,专门国家机关、社会组织和公民对违反民事法律规范,损害或可能损害国家、社会公共利益的民事行为,依法对该行为提起的民事诉讼活动。 　　(二)提起我国民事公益诉讼存在的问题 　　我国近年来带有公益性质的诉讼,主要存在以下几个问题: 　　1.受害者无法或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案件为例,据统计,20世纪80年代,全国国有资产每年流失500亿元;进入90年代,每年至少流失800至1000亿元。根据宪法规定,国家机关依照全体公民的授权管理国有资产,但对于国有资产的流失,国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼,而公民也无法直接提起诉讼。最后,不得不由检察院提起“民事公诉”来追回国有资产。 　　2.法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。在轰动全国的银广厦案和亿安科技件中,最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟”为理由,于2001 年9月24日向全国各级法院下发406号通知,要求各级法院暂不受理相关诉讼。 　　3.受害者虽然胜诉,但未能达到预期的维护公益的效果。改革开放以来,西方发达国家的一些新型社会纠纷相继在中国出现,中国特殊的国情导致对公共利益的保护存在明显不足。现行《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见,只有当事人因自己的民事权益受到侵犯或者与他人发生民事争议,才能以原告资格向人民法院提起诉讼,即采取当事人适格原则。目前,我国只是赋予有关机关、组织、团体“支持起诉权”而不具有作为提起民事公益诉讼的主体资格。由此可见,有必要将提起我国民事公益诉讼的主体范围扩大,这样才能很好的解决当前的现实问题。 　　二、国外提起民事公益诉讼主体的概况 　　在西方法治国家,公益诉讼制度源远流长且相当普遍。以下主要以美国和德国为例对提起民事公益诉讼的主体进行探析: 　　美国是现代公益诉讼最为完善的国家之一。美国《反欺骗政府法》规定 , 任何个人或者公司都有权以政府名义控告违法者。《克莱顿法》第15 条规定 , 对违反《反托拉斯法》造成的威胁性损失或者损害 , 任何人、商号、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉获得禁止性救济。《美国联邦例法》中有《鱼儿不会说话》这样一个典型判例:美国联邦议会批准了在小田纳西河上修建一座用于发电的水库,先后投入一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候,生物学家们发现大坝底下有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类,如果大坝最终建成的话,将影响这种鱼生活的环境而导致这种鱼的灭绝。于是环保组织向法院提起诉讼,要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划,但在第一次诉讼中败诉。初审法院认为,大坝已经接近完工,浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种是不明智的,因而拒绝判决大坝停工。环保组织又上诉到最高法院。终于,这些小鱼儿在最高法院赢得了它们的权利,法院判决停止大坝的建设。有关的环保组织代替鱼儿提起了环境公益诉讼。这不仅是鱼儿的幸运,更是公共利益的福音。 　　德国的公益诉讼没有美国发达,采取的是比较折中的做法,主要有团体诉讼和检察官提起的诉讼二种。德国的团体诉讼是通过法律规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格,可以提起民事诉讼。检察官提起的诉讼在德国《行政法院法》规定:联邦最高检察官、州高等检察宫和地方检察官分别作为联邦、州和地方公共利益的代表人,以诉讼参加人的身份参与诉讼。德国民事诉讼法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等,都可以提起诉讼,或者参加诉讼,并可以独立地提出申请并提起上诉。 　　西方公益诉讼主体的表现形式和称谓尽管不一致,但有许多共同特征:第一,起诉主体广泛,原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。第二,利害关系的不特定性。外国公益诉讼制度的理论和实践表明,“非直接利害关系人”可以为了维护公益而以自己的名义提起诉讼值得我国借鉴。 　　三、提起我国民事公益诉讼主体的类型 　　借鉴国外先进立法经验,结合我国的国情,当前提起我国民事公益诉讼应当以检察机关、社会团体(如消费者协会)、普通公民为主体。下面就人民检察院、社会团体提起我国民事公益诉讼作下阐述,并就公民提起我国民事公益诉讼提出了自己的看法。 　　(一)人民检察院提起我国民事公益诉讼 　　面对新型民事公益纠纷的挑战,我国检察机关充分利用现有的法律资源,积极探索实践。而1997年12月3日,我国第一起由检察机关提起民事诉讼的案件得到了法院判决的支持开创了我国民事公益案件公诉的先例。从检察机关探索民事公益诉讼的成功实践表明,我国检察机关提起民事公益诉讼是切实可行和有效的,但是由于现行法律规定的制约,在具体操作中涉及许多程序和实体难题,如检察机关在诉讼中的法律地位、诉讼中的权利义务等问题。根据我国目前的具体国情,应将检察机关提起民事公益诉讼的范围严格限定在涉及国家或社会重大公共利益的民事案件。比如:国有资产流失案件、环境污染公害案件、其他需要检察机关提起民事诉讼的重大民事公益案件。 　　(二)社会团体提起我国民事公益诉讼 　　我国目前立法只承认消费者协会有支持起诉的职权,没有赋予其起诉的权利。但消费者保护组织无论在人力、物力、财力以及信息的取得等方面,都较个人有明显的优势,更有利于对消费者公众利益的切实维护。因此,应将消费者协会、工会、妇联等行业和公益团体组织作为提起我国民事公益诉讼的主体,对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为可以提起诉讼。

　　(三)普通公民提起我国民事公益诉讼 　　中国人民大学法学院江伟教授主持的《民事诉讼法修改建议稿》认同检察机关提起民事公益诉讼的实践活动。建议稿规定:(公益诉讼原则)国家机关、社会团体对损害国家、集体或者公众民事权益的行为,依据本法以及其他法律的规定,可以以自己的名义为受损害的单位或者个人向人民法院起诉。(第396条)在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下,人民检察院、其他国家机关为维护公共利益,可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下,也可以提起前款规定的诉讼。如此以来,这就提出了一个问题:为什么公民个人不能为了国家利益或公共利益提起公益诉讼?建议稿认为“之所以把提起公益诉讼的主体限定在检察院、其他国家机关和得到受害者授权的社会团体,旨在避免出现人人均可提起公益诉讼的混乱局面,避免公益诉讼过渡泛滥”。我们认为公民也应能提起公益诉讼,公益诉讼的目的是维护国家利益和公共利益,它为公民开启了一条新的参与渠道,没有任何理由剥夺公民在这方面参与国家事务和社会事务管理的权利。防止滥诉或者控制滥诉不是禁止公民享有公益诉讼权的理由,防控滥诉可以从立法技术上进行规制,禁止诉权则是违反宪政法理和人权的表现。我国公民并没有西方人那种动不动就打官司的偏好,即使在本人利益受到侵害时,也往往倾向于非诉讼方式解决,因而不可能出现滥用诉权的现象。再者,可以从法律上予以明确规定公民提起民事公益诉讼的条件和范围,比如:环境污染案件、产品质量案件、侵害国有资产案件、反垄断案件,进而能够将滥用诉权的机率降到最低。 　　因此,应针对民事公益违法行为的特殊性,建立民事公益诉讼制度非常紧迫,而提出主体即原告不仅可以是公益违法行为直接侵害的组织和人,而且任何关心公益的公民、相关团体、人民检察院都可以以原告资格向法院提起诉讼,以全面周密地保护国家、社会民事公共利益。这样有利于形成人人关心、维护公共利益的局面。 　　 　　参考文献: 　　[1]谢次昌.国有资产10 年流失 5000 亿元.经济日报.1995-12-04. 　　[2]叶新火.从代表人诉讼制度之适用分析简论我国公益诉讼制度的构建.当代法学.2002(8). 　　[3]梁玉超.民事公益诉讼模式的选择.法学.2007(6). 　　[4]森子.公益诉讼法则和“鱼儿不会说话”.检察风云.2005(11). 　　[5]河南省方城县人民法院,民事判决书(1997)方民初字第192号. 　　[6]江伟.中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿及立法理由书.人民法院出版社.2005.