论地方保护主义的危害及遏制

作者：吴家庆

《政治学研究》 2001年09期

　　当代中国，正处于改革开放和现代化建设的关键时期。激烈的社会变革，在带来社会全面进步的同时，各种经济利益摩擦和经济矛盾也大量增多，产生了一些负面效应。地方保护主义在经济和社会其他领域的滋生和蔓延就是这种负面效应的突出表现。地方保护主义所持利益取向与国家利益、全局利益是矛盾和冲突的。中央政府一直强调要坚决克服地方保护主义。但在一些地方，地方保护主义非但得不到谴责和制裁，反而受到欢迎和称赞。本与社会主义市场经济发展规律相背离的地方保护主义在有些地方却被看成是理所当然的事。地方保护主义有愈演愈烈之势，似乎已是一大社会顽症。本文认为这其中原因，最深层次的是经济体制转变过程中的制度缺陷。因此，要遏制地方保护主义，就必须进行制度创新，以实现国家利益的最大化。

　　一、经济体制转轨时期的地方保护主义及其危害

　　地方保护主义作为一种以地方利益为本位的社会现象，在中国历史上早已存在。（注：辛向阳：《百年博弈——中国中央与地方关系100年》，第268页，山东人民出版社，2000年。）经济体制改革前人们一般称之为地方主义、部门主义、本位主义，意指为了地方利益而强化地方政治或军事势力，形成与中央相抗衡的地方帮派。我国经济体制改革过程中出现的地方保护主义则是指地方政府在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下的具有较大自主性的利益主体转化过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和局部利益而损害长远利益和全局利益的错误倾向。（注：吴家庆等：《地方保护主义何以愈演愈烈》，载《求是·内部文稿》，1995年第14期。）我国现阶段地方保护主义在许多地方已成为一种普遍现象，由单一行政手段发展成为采用经济的、行政的甚至司法手段。地方政府经济决策的本位主义，司法、执法部门处理经济纠纷中的地方主义，人才流动中的关、卡、压，工程招标中搞地方垄断，对各种经济违法活动的庇护，等等，无一不是地方保护主义的表现。

　　地方保护主义的主体是行使行政权、立法权、司法权的地方国家机关或其工作人员。地方保护主义作为地方政府的行为，其目标就是在处理各方面关系时，追求地方经济利益的最大化。我国改革初始对计划体制改革的基调是简政放权，与改革前的行政性地方分权不同，改革中的行政性地方分权不仅像以往那样使地方政府的企业管理权扩大，而且还使地方政府的财政权扩大。（注：林尚立：《国内政府间关系》，第339页，浙江人民出版社，1998年。）随着中央与地方权力关系的调整，地方政府的独立性增强，地方利益相对独立化，成为相对独立的利益主体，地方政府由计划经济体制下单一的服从角色开始向双重角色地位转化：一是地方政府作为国家利益的直接代表者，代表国家管理地方经济，要执行中央的各项政策，协调本地区与中央政府在社会经济发展中的矛盾和问题，服从全局利益、国家利益。因而从原则上说，地方政府是国家利益、全局利益的服从者。同时，地方政府作为区域的一级首脑，既是地区经济活动的主体，负有发展本地区经济的责任，又是局部利益的支配者，有着本区域所要追求的利益目标以及谋求地区发展的价值取向。二是地方政府作为全局利益、国家利益的服从者，它要受制于中央政府的宏观调控，或者说，它是宏观调控的对象；同时，作为地方利益、局部利益的支配者，它又行使着部分调控权力。地方政府所处的这种双重角色地位给地方保护主义的产生提供了可能性。而且在经济体制转变过程中，由于中央宏观调控能力的弱化和中央与地方事权关系的模糊，使地方政府的双重角色身份难以保持平衡，地方利益最大化成为地方政府追求的目标。地方政府为了实现这一目标，必然要加强对现有则源实行保护措施，使之刚性化。当地方政府获取的地方利益是以损害国家利益为代价时，这类地方利益无疑是不正当的。地方保护主义实质上是一种地方破坏主义。其后果是非常严重的。

　　第一，违背社会主义市场经济的要求，阻碍全国统一大市场的形成和国民经济布局战略性调整。在实行地方保护主义地区，地方政府高筑市场封锁、保护的壁垒，使竞争规律、价值规律不能充分发挥作用，否定了平等竞争、自由贸易、优胜劣汰的原则，这是对市场经济发展要求的反动。同时，使市场自身的运行规则屈从于行政规则，割断了区域间的市场联系，扭曲了正常的商品流通和市场发育，扰乱区域经济秩序和区域经济关系，造成严重的区域摩擦和利益冲突，阻碍社会主义统一大市场的发育和成长，对国内市场和国际市场的接轨也产生了不利影响。地方保护主义的存在也制约了资源尤其是稀缺资源的优化配置，使产业结构的调整举步维艰，正在发育过程中的市场受到严重阻碍，国民经济布局的战略性调整难以顺利实施。

　　第二，地方保护主义的蔓延妨碍了我国国际竞争力的不断提高。一个国家只有具备较强的国际竞争力，才能在国际竞争日趋激烈的大竞争时代立于不败之地。如何提高国际竞争力，是世界各国普遍关注的问题。国际竞争是国家间综合实力的较量，国内经济实力是一国参与国际竞争的基础。党的十五大报告提出要“着眼于全国提高国民经济整体素质和效益，增强综合国力和国际竞争力”。但国民经济整体素质和效益的提高必须有良好的经济结构。经济增长是经济结构转变的结果，没有良好的经济结构，就丧失了实现经济有效增长的基础。合理的经济结构应该是这样的：生产结构和需求结构相适应；地区间在产业上各有侧重、各有优势；高技术、高附加值的产品和产业占有很大比重。地方保护主义对我国经济结构的干扰破坏是相当严重的。不少地方为了狭隘的地方利益，追求辖区内的“大而全”、“小而全”，热衷于低水平重复建设。重复生产和盲目投资，破坏了生产力的合理布局和产业结构的优化，严重影响了国民经济整体素质和效益的提高，妨碍了我国国际竞争力的不断提高：1.人为地制造了大量无效投资，使国家蒙受巨大损失。2.造成大规模的工业生产能力过剩，产品积压，制约国民经济的发展。3.造成我国产品成本过高、质量过低，在国际市场上缺乏竞争力。由于行业间、地区间的条条框框过多，不能营造强强联合的良好环境，致使我国企业组织过小，且大部分处于一种“大而全”、“小而全”的封闭生产状态，经济要素得不到合理流动，分工协作、优势互补得不到有效体现，产品成本无法降低，质量得不到大的提高。在国际市场国内化、国内市场国际化的形势下，我国的部分产品无论是价格还是质量在国际市场上都缺乏竞争力，不能走向世界市场，占领世界市场。

　　第三，地方保护主义的蔓延有损我国的国际形象。面对经济全球化趋势，我国应该以更加积极的姿态走向世界。在国与国的交往中，形象问题尤为重要。国家形象是一个国家可信度的标志，是国家综合实力中的“软实力”，不仅有助于国家实施国际战略，在实现国家战略目标中也起着越来越重要的作用。对外开放是展示我国国家形象的重要环节。实现对外开放，吸收外资，扩大对外贸易，最重要的一个条件就是要有稳定的投资环境和良好的政治经济信誉。一国的投资环境和政治经济信誉是国家形象的重要方面。投资环境的改善是一项包括政治、经济、文化等多项指标的系统工程。良好的政治环境不只是政策优惠，更不等于地方庇护，而是体现在政府行政管理的科学化、制度化、规范化，以及法律法规的完善和执法机制、制度的健全上。良好的经济信誉也要靠商品市场公平、公正的竞争和产品的可靠质量来体现。地方政府为吸引外资、扩大对外贸易，搞政策优惠大战、市场分割、地方庇护和出口产品的削价竞销，只会是缘木求鱼，不仅不能扩大对外贸易、吸引更多的外资，反而使那些有意来华投资的外商对中国的政策、法律、法规是否统一实施产生怀疑而打退堂鼓；因地方司法保护造成的执法不公，势必导致外商顾虑自己的合法权益能否得到保护而产生畏难情绪。总之，地方保护主义在一些地方一定程度上有损我国在国际交往中的形象，影响我国与世界各国的经济往来，妨碍改革开放的深入和与国际市场接轨的步伐。

　　第四，地方保护主义从根本上损害了地方的长远利益，削弱了地方经济可持续发展的能力。对一个地区的发展来说，地方保护主义是一柄双刃剑。从眼前来看，地方保护主义确实能给地方带来一些利益，比如由于地方政府对本地资源、市场、贸易等实施保护后，使得当地缺乏竞争力的地方企业得以生存下来，减轻了地方就业压力，增加了地方财政收入，给地方经济带来一时的繁荣；上“短、平、快”项目可在短期内增加地方税收，加快地方产值的增长；实施地方保护主义可阻止资金外流。但从长远来看，地方保护主义的利刃也会伤害自己。任何地区经济的发展都要以全国宏观经济的良性运转为前提。地方保护主义形成的市场分割、地方封锁、人为垄断导致或加剧宏观经济的恶化，造成地方经济的饮鸩止渴和误入歧途。尤其是在市场经济大发展的今天，任何地方保护都是违背市场竞争法则的，只会为地方经济发展设置障碍，给地方长远发展带来严重危害。靠损害国家利益换来的是狭隘的地方利益、不正当的地方利益，地方保护主义可以带来一时之利，但无形中损害了自己的形象，破坏了投资环境，减少了与外界的经济交往，缩小了市场天地，阻止了外来投资，丧失了发展机遇，从根本上损害了当地人民群众的根本利益，妨碍了地方经济的长远发展。

　　二、以制度创新遏制地方保护主义

　　遏制地方保护主义有多种途径和办法，以制度创新遏制地方保护主义带有根本性。

　　第一，实现地方公共行政权与地方国有企业管理权的相对分离。我国政府既是公共行政权的拥有者，又是国企财产所有权的拥有者，两权同时行使，就不可避免出现公共行政权对国企产权的干预。在地方，表现为地方公共行政权对地方国企经营权的干预并导致地方保护主义。所以要克服地方保护主义就必须使地方政府的公共行政权与地方国有企业管理权相对分离，使地方政府失去干预地方国有企业的条件。为此，必须在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一社会主义初级阶段的基本经济制度的前提下，进一步完善对我国国有企业的管理方式。若要遏制地方保护主义，政府职能的转变就一定要适应社会主义市场经济体制的要求，明确政府与企业的关系。改革开放以来，在传统计划体制下形成的政企关系并没有彻底改变，中央下放的权力并未转移给企业或市场，而被地方政府截留，地方政府仍旧干预企业活动。因此，必须转变政府职能，而且政府职能的转换首先就是要按照政企分开的原则转变政府对经济的管理职能，建立与市场经济要求相一致的具有现代公共行政管理基本特征的新型权能政府，形成市场经济条件下政府与企业的新型关系，明确中央与地方对国有企业的管理权。地方政府要割断与企业的行政隶属关系，把生产经营权真正归还给企业，仅以行政管理者的身份依法对企业进行管理，提供服务，使企业真正走向市场。

　　第二，构建科学的权力运作机制，完善中央与地方之间的权力—利益关系。长期以来，地方政府行为失范，地方保护主义屡禁不止，一个重要原因就在于中央与地方的权限未能科学界定，科学的权力运作机制尚未建立起来。由于经济体制转轨以来中央向地方放权收权带有一定的主观随意性，地方每次得到的权力并不确定，这就容易使地方政府公共行政权力的行使失范，产生短期行为，导致地方保护主义。因而首先要科学界定中央政府与地方政府的权力，建立中央合理集权与地方适度分权相结合的关系体制，（注：卢现祥：《西方新制度经济学》，第19页，中国发展出版社，1996年。）这对规范地方政府行为，遏制地方保护主义是非常重要的。中央与地方之间的权力划分是对所有各项权力进行分配，其中最重要的是科学划分事权和财权。科学划分事权，就是从法律上规定中央政府与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力。当前中央与地方事权的划分重点是划分经济管理方面的事权，在中央与地方之间形成集分结合、职权明确、科学规范的新型关系模式，其核心是使中央合理集权与地方合理分权在政治过程中相互依存，相互制约，动态平衡，初步建立起既能发挥中央权威又能增强地方活力的权力关系框架。凡关于国家整体利益、全局利益的事务应由中央处理，凡关于地方局部利益和地方自主发展的事务归地方处理。而处理提供公共物品和服务类事务的权限和范围必须在中央与地方之间合理划分。需要由国家统一规划管理的重要事项由中央处理，需要因地制宜的事项归地方处理。当中央与地方的事权划分清楚之后，必须以法律的形式巩固下来，保证两者权力划分的稳定性和严肃性。其次，要建立中央政府对地方政府强有力的权力约束机制，即对地方政府官员超越职权或滥用权力进而造成的权力失控进行有效的监督和控制。为此，需要在强化中央和地方两级调控的同时，建立中央在省区调控基础上的宏观再调控机制，使中央政府能及时纠正地方政府调控中的不规范行为，消除省区调控中某些不利于全局利益的决策。再次，进一步完善地方参与中央决策过程的制度。改革开放以来，在中央的重要政策的制定和制度的构建中，地方的参与程度仍然偏低，因而导致各地方政府并未完全执行中央的政策，还与中央展开“一对一”的谈判，这种博弈行为的后果是，一方面中央与每个省份达成特殊的妥协，而这样做又容易造成中央做事（如资源分配方面）不公的印象，使得自以为吃亏的省份在下一轮谈判中采取“更加保护自己”的态度去争取更多的优惠政策；另一方面，“1对多”（1指中央，多指各省、自治区、直辖市）的谈判造成政策不统一、体制不规范，缺乏法规约束。而科学民主的决策机制的构建有助于进一步改善中央与地方之间的利益关系，并确保制度在实施过程不至于“走样”，为遏制地方保护主义创造条件。

　　第三，深化分税制改革，进一步规范中央与地方之间的经济利益关系。1994年开始实施的分税财政制度标志着我国财税体制成功地实现了从服务于计划经济体制迈向服务于市场经济体制的历史性跨越。但分税制在我国的实施还存在很多不足，不利于规范地方政府行为，因此，要进一步完善分税制。首先，要进一步加强中央政府在宏观上的主导地位。由于中央政府的理性目标是全国性公共利益的最大化，因此中央政府需要足够的权威、信息和手段。比如，在税收立法权上坚持集中立法，税收基本程序等必须由中央统一制定。同时也要让地方主要是省级地方政府享有某些地方税收立法权，使其能够构建科学合理的地方税收体系。这样做，既有利于发挥税收的宏观调节功能，又有利于提高地方政府财政收入的规范化程度，从而达到优化地方政府行为，遏制地方保护主义之目的。其次，建立科学规范的转移支付制度。科学规范的转移支付制度是规范化分税财政体制改革的一项配套措施。一定要增强转移支付的目标性，其目标主要是为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差额，增强其提供公共服务的能力，同时中央政府通过转移支付，对地方政府的预算支出进行控制和调节，以实现中央政府的宏观调控目标。转移支付还要有科学化、公式化的计算方法，提高透明度和规范性，尽量排除人为因素和实施过程中的地方保护行为。再次，要调整某些税收归属划分。把宏观调控作用强的税种划为中央税或共享税，把具有分散性的税种划为地方税。此外，税收执行权与税收收入归属权要保持一致，尽量避免代征代收现象，规范地税征收行为，这是防止产生税收中地方保护主义的重要步骤。

　　第四，健全具有中国特色的司法独立制度，实现地方公共行政权与地方司法权的真正分离。司法权受地方的干预乃至控制所蕴含的是一种制度性弊端，只有进行司法制度创新，才能消除因制度性缺陷所产生的地方保护主义。而司法制度的创新最根本的是建立具有中国特色的司法独立制度。第一，要建立相对独立的司法人事管理制度。在坚持党管干部的原则下，逐步建立司法干部的专门管理体制，并最终建立从中央到县级司法干部的专门管理体系，从组织体系上强化司法系统的“条条”作用，削弱“块块”因素对司法机关的制约和影响。同时还要建立保证司法机关独立的财政拨款制度，实行专款专用，尽量减少司法机关对地方经济的依赖。二是建立法官、检察官生活、职务保障制度，从体制上消除法官、检察官的后顾之忧，有利于公正执法。通过组织人事、财政拨款体系的改革，最大限度地实现地方公共行政权与地方司法权的真正分离，依法办事就会减轻阻力和干扰。总之，通过全方位的制度创新，地方保护主义才能得到有效遏制。

作者介绍：吴家庆，湖南师范大学法学院政治学系（长沙，410081）