建立现代税源监控体系

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一、对税源监控的界定

税源监控是一项管理性工作，作为税收管理的重要组成部分，是整个税收管理的基础。对纳税人的经济运动情况税收情况起监测、预警的作用，存在于征管工作各个环节当中，对实现税款的应收尽收起着至关重要的作用。对于税源监控这个概念，我们不应该肤浅地停留在“税源监控即所谓对税源的监督和控制”这样简单的说文解字的层面上，而应对其本质即内在的规律性进行准确地把握。税源监控应该是以税务机关为主，其它相关政府部门、社会组织为辅，通过一系列科学的方法和手段，对现实征管过程中税源的监督、管理、把握、调节和控制活动。本文将针对目前基层税务机关实际税源监控工作中所存在的问题进行分析，并提出建立现代税源监控体系的一些方法和途径。

税源监控的主体是各级税务管理机关，但仅仅只依靠税务部门是不可能达到全方位监控的目标的，所以还需要其他部门的配合。税源监控的客体是税源，税源即税收源泉。税源作为税源监控的对象，在市场化的经济运动过程中形成了其自身的复杂性、隐蔽性和多样性，这决定了税源监控总体上的系统性和具体形式上的多样性以及税源监控必须具有很强的针对性。由于目前还没有出台专门针对税源监控工作的法规政策，在实际操作这一层面上还是处于粗放型的税源监控体系。

二、目前基层税务机关税源监控存在的主要问题

（一）税源监控主体和客体双方的信息不对称是税源监控运行过程中存在的最大问题。

从税源监控的角度讲，信息不对称包括两个方面，一方面表现为纳税人能够采取一定的行为使税务机关无法或无法正确地了解相关的税源信息，或税源运动本身的某些方面对税务机关而言，具有隐性的特征，从而造成税收征纳双方的信息不对称。另一方面，税源监控双方的信息不对称还包括监控对象对监控方的一些政策、措施缺乏了解。以往我们总是过于关注第一个方面，对另一方面投入的目光较少。其实，税源监控的信息不对称的两个方面是密切关联、相互作用的。偏废任何一个方面都必将对税源监控乃至整个税收管理产生巨大的影响。可以说，信息不对称既是税务机关进行税源监控的主要障碍，同时也是税务机关实施税源监控的主要原因。

1、在所管辖的区域内对税源的增加、减少等变化不能够及时掌握。对于许多已经在工商部门办理了营业执照的纳税人不能得到及时监控，等到纳税人自己上门办理税务登记时已经大大超过税法规定的时限；还有的纳税人没有办理税务注销手续之前就在工商部门注销掉了，导致税务管理户籍中不时出现查无此人的空壳户。有些新成立的企业并不需要敞亮的经营场所和醒目的招牌，有的企业就是在毫不起眼的地方甚至是居住用的出租屋中营业，这使得在日常的税收检查工作中无法发现，不利于税源监控工作。另外如建立在偏远地区的工厂、矿场等分散税源、隐蔽税源，由于基层税务机关的经费紧张，人手不足，征管力量薄弱等原因无法进行了解、检查，往往是在经营了很久之后才被发现，造成了税源监管失控。

2、在目前的情况下，纳税人主动进行税务登记、办理纳税事项的法律意识不强，抱着侥幸的心理得过且过。从公众的思想观念来看，长期的封建统治和税收无度给人们留下了浓重的历史阴影，正常的国家税收往往被与封建历史的“苛捐杂税”相联系， “税收是国家履行公共职能的需要”的观念没有广泛而深入地树立，使民众对税收的认知度不够，严重制约了税源监控管理的深度和广度。目前的监控手段主要是以下户了解和通过电话咨询的方式为主，很多纳税人在接受税务人员日常检查时不主动如实告知生产经营、产品销售等经营情况，遮遮掩掩，生怕说错话而受到处罚，无形中也增加了税源监控的难度。税收管理人员只能通过纳税申报表、财务报表等资料粗略的了解企业的表面经营情况，不能实施有效的控制和预测。

3、对外出经营的建筑单位来到本辖区内经营建筑安装业务的流动税源、一次性税源监控管理不够及时、到位。外来经营单位没有在规定的时限内向施工地主管税务机关递交外出经营证及有关外出经营的资料，或者在没有办理外出经营证的情况下就已经开始施工，直到工程完工需要开具发票前来申报纳税时才发现，施工地税务机关则无法对其施工过程进行监控。这样就会出现外出经营证过期、补办的外出经营证与实际的施工期不相符、资料不完整无法开具发票等情况。另外还有可能出现省外外来经营的建筑单位在本辖区内施工完工后回到单位所在地，开具了单位所在地的建筑业发票给承建单位的情况，直到承建单位主动向税务机关询问这样的发票是否符合规定时，税务机关才发现这已过去的税源，但为时已晚，造成了税款的流失。

（二）税务机关在实施税源监控的过程中存在的问题

1、管理机制不健全，管理方法落后。通常认为税源监控就是简单的收入分析，各征收单位依收入任务监控税源而不依法监控税源的现象很普遍，具体表现为：税源没有专人管理，税源档案资料不全，税源收入不明等。其中最重要的原因是税务人员岗位职责不够明确，责任淡化，对于税务登记管理、纳税评估、税务检查、税源监控等业务实行多人多岗共同负责，有了成绩是大家的，出了问题谁也不负责任。有的税务机关脱离日常管理这一实际，过分强调税收稽查职能，忽视了管理职能，对税源产生、变化情况缺乏应有的了解和监控；过分强调对无税发生企业的零申报管理，而忽视了重点税源企业的实际生产、销售情况，是否如实申报的监控；大量的税源信息孤立，难以形成集中管理、信息共享，使税源监控处理分析缺乏全面性；管理责任的不明确，造成数据质量不高，数据管理混乱，数据利用率低。只依靠“坐厅管理”、“资料监控”这种静态监控而没有将“动态监控”的触角延伸到业户，审核实际经营情况与申报纳税情况是否一致，也是很难掌握纳税人纳税申报的真实性和准确性，从而导致零申报、不申报居高不下，影响了税款及时足额入库。特别是在市场经济条件下竞争日益激烈，优胜劣汰的今天，中小企业和个体户今天干、明天不干的比比皆是，对那些虚假申报和不申报的业户不能及时处理。监控作用难以有效发挥，使稽查职能受计划的牵动，形成大户重复查，小户无人查，有收入的检查，不体现收入的不查，而那些确实应列为稽查重点的非正常申报户，却逃避了监督。对纳税人偷逃税的处罚力度不够，稽查部门由于取消了计划任务，往往在查出纳税人存在偷逃税情况下，并不进行严厉的处罚，而是由纳税人以自行查补的名义补缴税款，轻微的滞纳金和当场处罚的罚款不能使纳税人形成应当主动如实申报的意识，反而助长了纳税人想方设法偷税逃税的心理，还可能导致税务机关在纳税人心中执法不严的不良形象。

2、税务人员的目标和意识会出现偏差。从人员的总体素质来看，目前税务人员的素质难以适应税源监控管理改革的需要。科学、严密、高效的税源监控系统，需要有高素质的人员去组织运作，但就税务人员现有素质而言，难以适应这种要求。主要表现在：一是工作中怀着干多干少一个样的心理得过且过，责任心、敬业精神和服务意识都有待于进一步提高；二是理论和业务技能不高，对税源监控过程中出现的新情况、新问题的反应慢、处理能力弱，严重滞后于快速多变的经济环境；三是专业技术人员相对匾乏，既懂计算机科学知识又熟练掌握税收业务知识的复合型人才更少，知识结构单一，尤其是计算机技能水平尚处在一个较低的水平上，这必然对新技术的开发和运用形成制约，造成先进硬件与税收业务难以有机地结合。另外过于繁忙的资料整理工作；负责代征单位领用存税票，结清代征税款；源源不断的上级布置下来的重点税源表、纳税人情况表；经费紧张等等原因，而导致税务人员不能主动到纳税人的生产经营场所去调查了解纳税人的生产经营情况，开展经常性、专项性的税源户调查，对纳税人的基本情况、经营状况、涉税信息缺乏及时准确的掌握。因而，税源监控措施十分有限，税收征管基础非常薄弱，税收流失的问题相当普遍。

3、从技术条件来看，主要存在这些问题：

(1)缺乏统一规划。目前地税系统采用的软件，大多是各地区自行开发和建设的，没有统一的接口，数据间缺少统一的标准，重复建设的现象相当严重。(2)信息化应用水平不高。目前税源监控的信息并不是缺乏，而且可以说是数量十分庞大，但是对采集的税源信息缺乏有效的处理和分析，造成信息无法被有效利用，这势必对未来的数据大集中工作提出挑战。而就目前的情况来看，大部分税源资料沉淀在基层，大量的基础数据堆积无法及时处理是当前税源监控工作中较为普遍的现象，以致相当多的税源无法监控和监控失效。 (3)数据集中不够。数据集中不仅是指系统与系统之间的数据集中，也是指系统内部各模块之间的数据集中。由于税源监控系统采集信息量大、类型多，如果系统或模块间的信息不能共享，不仅会使采集到数据存储再到数据备份的工作量成倍增加，也会造成数据的不统一，引起系统间及系统内部的信息流通不畅。

（三）没有形成规模的社会化税源监控体系。

1、征管法及其实施细则中确定了有关部门参与税收管理的权利与义务，为税务部门取得其他部门的配合与支持提供了法律保障。但这些条款只是规定了工商、银行、公安、司法、海关等几个有限部门的配合责任，没有完全纳入税源监控工作所涉及的全部机构，比如政府、质检、统计、房管部门、土地部门、社会保障部门、建设规划部门等等，没有建立起全方位的税务合作体系。另外，征管法中规定的要求部门配合的条款也是原则性的，可操作性较差。只是规定了“应当怎样做”，而不这样做的相应的法律责任是什么、定期通报的时限有多长、采取何种方式进行通报，都没有更未详细的说明；而且银行和其他金融机构怎样登录税务登记证件号码和银行账号，何时登录也没有明确规定，很容易造成相互推诿扯皮，从而使得条款不能落到实处。

2、税务部门与社会各界的税源监控工作所涉及的机构之间，信息化共享程度低。各个部门都是使用本部门专用的系统、软件，这些软件又都是各自进行开发的，主要目的都是在部门内部进行纵向数据共享，软件与软件之间的数据接口没有统一规定，导致了部门与部门之间的数据信息无法实现横向的共享。这也是税收信息化建设无法迈向更高台阶的一个瓶颈。

三、建设现代税源监控体系的策略选择

总的来说，税源监控工作是一项综合性的系统工程。必须要全方位考虑到税源监控工作的系统性、多样性、复杂性，还要有针对性的布置涉及到税源监控各个方面的工作，把目前仍属于粗放型的税源监控体系向集约型的税源监控体系转化，才能更好的建立现代税源监控体系。它需要有完善的法律法规，有科学的税源监控机制，有统一的专业手段，有理论业务能力具佳的高素质的税务人员，有优化的社会税源监控环境。税源监控的首要工作就是建立一套能正确传达税源监控双方信息的渠道，主要包括建立使税源隐性特征显形化的信号系统和监控方对监控对象的信息传达系统；使税源的运动变化状况能够被税务机关及时、全面和准确地掌握，纳税人能及时了解掌握相关的监控管理政策和措施。

（一）加强社会化的税源监控系统

1、现阶段主要包括下列部门的合作：加强与工商部门的配合。各级工商、税务部门要建立健全定期通报制度，及时传送户源动态。加强与金融部门的配合。新《税收征管法》规定了银行及其金融机构协助税收征管查清税源方面的法律责任，对于税银联合共同监控税源，防止税收流失必定起到重要作用。加强协税护税网络建设。首先，畅通群众监控渠道，对群众反映的税源流失情况进行认真调查。其次，对零散税源、流动税源、隐蔽税源和偏远税源，要在“坚持依法治税，严格税收制度”的基础上，委托支付收入的源头或熟悉情况的部门进行监控，真正使税源监控工作卓有成效。

2、加强相关部门的信息横向传递

通过与相关部门的涉税数据进行比较核对，发现存在差异的地方，并进一步寻找差异原因，发现是否有税款流失的可能。具体包括：

（1）公安、民政部门的资料

通过对公安和民政部门的联系，可以获得纳税人的亲属关系。当前，不少民营、私营企业普遍用亲属的名字注册新的企业，这些资料，是加强对家族集团等关联企业监控的有力武器。

（2）建设部门的招投标数据

建设部门的招投标数据是重要的税源监控数据，通过对某些项目的预决算数据的掌握，我们可以掌握不少原来没有掌握的建设收入。

（3）纳税人没有向税务机关登记的银行账户

根据纳税人偷税的常用手法来看，一些不登记的纳税人，在经营到一定程度后，无法避免通过银行的账号来进行经营，因此税务机关通过对纳税人没有登记的银行账户的稽核，可以掌握一部分税源情况。

（4）个人储蓄存款变动数和证券公司的纳税人股票资料

由于征管法明确规定要求银行开户必须登记纳税人税务登记号，纳税人负有向税务机关报告银行账户的情况，因此，公款私存会成为一部分纳税人偷税的手段。即通过个人存款账户来实现经营货款的进出。所以，对个人存款账户的监控，是税务机关今后应加强的税源监控对象。另一方面，一部分己经拥有相当资金的纳税人，还会把资金投向证券市场，因此，监控对纳税人所拥有的股票信息，也是掌握纳税人财产的一个途径。

（5）车辆管理部门的购车资料

通过与车辆管理部门的联系，定时取得购买车辆的纳税人资料，可以加强对与车辆相关税收的税源监控。

（6）房地产部门的产权登记数据

众所周知，山于房屋必须取得产权才能过户，因此，房地产管理部门的数据不仅可以为我们提供房地产企业的销售情况，还可以掌握个人房屋的转让价是否合理，是否存在有意规避税收的情况。

（二）完善专业化的税源监控系统

1、加大力度完善税收征管系统的信息化建设

（1）统一数据采集的口径，完善目前所使用的征管信息系统的各个模块的设计，使得系统内的各个模块之间的数据可以共用，以减少目前在系统中的不同模块中相同的信息的重复录入，提高税务人员的工作效率。统一全国各地各自设计的税收征管信息系统之间的接口，使得各个征管信息系统之间的数据得以达到共享，并逐步建立全国统一的税收征管信息系统，最终实现与国税的金税工程的完美结合。

（2）在完善税收征管信息系统的基础上，扩大网络化的应用范围，一步一步的在同一个县、同一个市、同一个省实现信息系统之间的联网，实现征收管理数据的大集中。

（3）通过相应的培训、考试、大比武等方式，提高税务人员的计算机应用水平。按照税收征管信息化的要求，在不久的将来基层的所有税务工作人员基本上都会配备有一台计算机用于日常的工作，如果在硬件设备不断提高的同时，税务人员自身的素质没有达到可以自如应用计算机或者税收征管信息系统的话，则会是信息化发展严重的瓶颈，出现这样的情况而影响到信息化建设就得不偿失了。

2、完善税源监控机制，实行科学化税源监控

（1）明确各部门税务人员的岗位职责，实行专人专管。改变以往多人多岗共同负责的情况，强调岗位责任制。要放弃“坐厅管理”、“资料监控”这种静态监控，借助《税收管理员制度实施办法（试行）》推广的契机，实行动态的税源监控，主动了解纳税人的经营情况，生产规模、产品制造、销售实现等情况，善于发现纳税人经营过程中出现的疑点、问题，进而实施有效的监控，谨防税款流失。

（2）树立防范未然观念。现行征管模式重视税收稽查，将税务稽查放在“重中之重”的位置，这对于打击偷逃骗税，严格税收执法，确实起到了不小的作用，但这种税务稽查是一种事后管理，是征、管、查三环节中最后一个环节，实际上是一种拾遗补缺，亡羊补牢。而且，据资料显示，每年税务稽查的案件只占税收案件的一小部分，其效果是可想而知的。因此，要增强防范未然观念，将税收征管的重点前移，加强税源监控，将偷逃税行为扼杀在萌芽中。并建议恢复稽查查补的奖励机制，鼓励稽查部门加大对偷税逃税的纳税人的处罚力度。以打击纳税人针对不痛不痒的处罚结果想方设法偷税逃税的侥幸心理，严肃税务部门的执法形象。

（3）提高税务人员的整体素质

首先，随着税源监控管理改革的需要，树立纳税服务观念，不断提高税务人员的责任心、敬业精神、纳税服务意识。纳税人的行为在很大程度上影响着潜在税源的多寡。纳税服务是融洽征纳关系、优化税收环境的重要手段。发达国家都非常重视对纳税人的优质服务，并普遍认为：对纳税人提供的综合服务越完善，就越能减少偷逃税行为的发生。因此，必须进一步更新意识，树立纳税人和税务机关地位平等的观念，增强服务意识，优化服务措施，在严格监控过程中体现税收的优质服务，以服务促进税源的监控与管理。

其次，树立税收效率观念。税收征管效率是评判税收工作效能的重要标准，要不断深化改革，不断提高税务人员的理论和业务技能，不断提高税务人员的专业技术技能，在各层的税务机关打造出既懂计算机科学知识又熟练掌握税收业务知识的复合型人才，进一步完善现行税制，增加税收收入规模，提高税收的经济效率，尤其是在税源监控实践中要树立效率意识。

最后，树立依法治税观念。依法治税不仅包括要求纳税人依法纳税，也包括征税人员在税收征管过程中遵从税收相关法律，严格按照法定权限办事，严禁以权代法，以言代法或者滥用职权。

（4）全面推进纳税评估办法，提高纳税申报质量。纳税评估是指税务机关根据纳税人的申报资料以及其他有关信息运用科学的方法，对其申报纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核分析、综合评定和分类工作处理的管理工作。它对于提高纳税申报质量、及时纠正纳税偏差，把一些税收违法行为消灭在萌芽状态。许多西方发达国家都将纳税评估作为税源监控的一种极为有效的办法加以推广，而目前我国只是在增值税的申报环节展开这项工作是还远远不够的，它的科学性、预警性、指导性在税务管理的方方面面还没有得到有效发挥。

因此，要扩大纳税评估的税种范围、征收环节，将其覆盖面扩大至纳税人对实际生产能力、生产规模、销售及进料进货规模、原材料供应、仓库货物等内容进行全面核算评估，并得出合理的结论。特别是对于大中型企业，必须依靠大规模计算机网络，信息数据库及先进的税收评估手段，才能实施有效监控。另外，可以学习国外许多纳税评估的先进经验和成功的做法，首先是要分工明确，岗责落实。其次是要推行约谈举措，给纳税人一个改正纳税申报错误的机会，对拒不整改的才移送稽查环节。