中央与地方关系

理解当代中国的中央与地方关系

摘要：建国以来，中央与地方关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期，中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环；改革开放之后，以财税体制改革和政府机构改革为重点，中央与地方关系得到了相应的调整，中国经济与政治体制改革取得了显著成效。尽管如此，中央与地方关系因其复杂性和历史惯性而出现了诸如集权与分权的程度之争、事权与财力的匹配之争、中央与地方的强弱之争等矛盾，解决这些矛盾的方式方法反过来影响了宏观经济稳定和微观经济活力。为今之计是进一步推进经济与政治体制改革，探索包括转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构在内的中央与地方关系。 关键词：当代中国;中央与地方关系;经济与政治体制

作为一个完整的理论体系，中央与地方关系不仅应该包括中央政府与省级政府、市（县）级政府、乡镇政府之间的关系，而且政党、民众、企业、公民社会组织，甚至外国政府或组织等行为主体都在其中发挥着不同程度的作用。为了简单起见，本文将地方各级政府抽象为一般的地方政府，并将中央与地方关系界定为中央政府与一般地方政府之间的关系。建国以来，这种关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期，中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环；改革开放之后，以财税体制改革和政府机构改革为重点，中央与地方关系的调整取得了宝贵的成功经验，同时也显现了诸多不足。古往今来，中央与地方关系是经济社会发展的政治框架，科学地认识和总结当代中国的中央与地方关系模式，对进一步推动经济与政治体制改革大有裨益。

一、建国以来中央与地方关系的演进

毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

（一）传统计划经济时期的中央与地方关系

以收权与放权的往复循环为线索来刻画传统计划经济时期的中央与地方关系演进历程是学术界的通行做法。如表1所示，在传统计划经济时期，我国中央与地方关系经历了零和甚至负和的权力收放，每次循环似乎回到了起点，但其内容也有所差异。

按照1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的相关规定，中央各部和其他国家机关相继成立，同时也相应地组建了地方各级人民政府，中央高度集权的单一政治体制应运而生。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，第一次对中央与地方经济管理权限进行了划分，全国的

财政、经济、金融、行政管理权全部集中到中央政府手里，而地方政府则设立了与中央经济部门相对应的经济管理机构，“条条”管理体制初告形成。与此同时，全国被划分为东北、华北、华东、西南、中南、西北六大行政区，中央对省级地方政府的领导要经过大区一级。不过，为了减少组织层次，增加工作效率，1954年6月中央撤消了大行政区。从1953年开始，我国进入第一个五年计划时期，对重点建设实行集中统一管理；实行直接计划与间接计

[注:这七条放权原则分别是：(1)明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权；(2)凡关系到整个国民经济带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理，其他的交由地方管理；(3)企业和事业的管理，应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理办法；(4)中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法；(5)某些主要计划指标和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；(6)民族自治地方的各项自治权，应该作出具体实施的规定；(7)改进体制要逐步实现［4］［2］。]划相结合的计划管理制度；对粮食等主要农产品实行统购统销，1956年后，市场调节逐步被取消，高度集中的计划经济体制基本建立。

“一五”时期建立的高度集中的计划经济体制很快暴露出“集中过多、统得过死”的弊端，这严重地影响到地方增收减支的积极性，也造成了中央机构的臃肿。1956年4月，毛泽东在中央政治局扩大会议上发表了著名的《论十大关系》，谈到中央与地方关系时已经意识到了这一缺陷。1956年9月，周恩来在中共“八大”的讲话中，为改革过分集中的经济体制提出了七条放权原则。1957年9月，在中共中央召开的扩大的八届全会上，通过了陈云组织起草的《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进财政体制和划分中央和地方对财政管理权限的规定（草案）》、《关于改进商业管理体制的规定（草案）》等三个规定，对高度集中的经济管理权作了适度分解。1958年，伴随着“大跃进”运动，中央开始对高度集中的计划经济管理体制进行改革，包括减少计划分配物资、下放基建审批权、下放招工权，使地方政府获得了较大的自主权和独立利益。这些权力下放行动虽然调动了地方的积极性，促进了地方工业的发展，但下放得过多过急，否定了综合平衡，造成了比例失调、经济混乱［3］。

针对“大跃进”时期的放权过度，1961年转入五年调整时期。1961年1月，中央批转财政部《关于改进财政体制，加强财政管理的报告》，上收财权。同年1月20日，中央决定调整经济管理体制，除了重申财权要集中外，还强调中央要回收重要物资的管理权和分配权，货币发行权归中央；规定国家下达的劳动计划各地不许突破，所有生产、基建、收购、财务等工作上下一本账，不得层层加码。同时，中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，提出“1958年以来，各省（市、区）和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回。”［2］经过调整，比例失调局面得到了扭转。 此后不久，中央集权的弊病还是重新显露出来，放权势在必行。在1970年初召开的全国计划会议上，中央提出要扩大地方的管理权限，具体措施包括：大批中央直属企业下放给地方；对地方实行三个“大包干”（基建投资大包干、物资分配大包干、财政收支大包干）；计划体制实行“块块为主，条块结合”，给地方以较大的管理权限；设想恢复协作区建制，

建立协作区工业体系［3］。事实证明，这一时期的放权造成了地区和部门分割，加剧了混乱。 1973年2月，国家计委起草了《关于坚持统一计划，加强经济管理的规定》，重新将经济管理权集中起来。然而，受“文化大革命”政治氛围的影响，中央集权的效果并不理想。1975年邓小平主持中央工作，开始各方面的整顿，整顿工作的核心就是加强权力的集中。1976年粉碎“四人帮”后，中央加强了铁路、邮电、民航等重要部门的统一领导，将部分税收、财政、物资管理权上收到中央，同时调整了一部分工业企业的隶属关系

（二）改革开放以来的中央与地方关系

改革开放以来，随着经济体制转型的发动与深入，中央与地方关系的调整不再是简单的收权与放权，而是呈现出多样化的特征。根据笔者对相关文献的梳理，改革开放后中央与地方关系调整的线索主要有两条，即财税体制改革和政府机构改革，前者涉及到中央与地方的财力格局，而后者则关系到中央与地方的事权结构。表2整理的政府文件大致支持这一判断。

［5］。

1.重塑中央与地方财力格局的财税体制改革

改革开放以来，我国几次大规模的财税体制改革重塑了中央与地方的财力格局，为发挥中央与地方两个积极性奠定了物质基础。1980年2月推行的“划分收支、分级包干”财政管理体制将收支进行分类分成，其中收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，支出按企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政自求平衡；经过两步利改税后，1985年调整为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，将过去的划分收入改为划分税种，形成中央税、地方税和共享税三类，支出方面则按隶属关系，划分中央和地方两级财政支出的范围，这有利于进一步明确各级财政的权利和责任，特别是使地方具有了自主行使财权的权限［4］；1988年7月28日，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，推行了

［6］财政大包干制度，包括“收入递增包干”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等四种包干办法，按照一定的比例确保中央财政收入，增量部分留给地方政府。这

三次大规模财政体制改革的共同特征是放权让利，即扩大地方、部门和企业的财权和自主权，从不同程度上对中央与地方政府的收入结构进行调整，从而改变了中央与地方的财力格局，一方面调动了地方政府的积极性，另一方面却使中央财政陷入了弱势境地，并由此而减损了中央政府的宏观调控能力。针对这种不利局面，1994年1月1日起，国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，其具体内容包括：（1）明确中央与地方的事权和支出划分；（2）按照税种划分中央与地方的收入；（3）中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期核定；（4）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理；（5）确立了新的预算编制和资金调度规则［8］。分税制改革的推行使得中央财政能力大大增强并趋于稳定，地方财政能力也得到了大幅度的提升，中央与地方实现了“共赢”。仅仅考察中央与地方财政收入增长的绝对数，这一结论无疑是正确的，但由于中国二元经济结构的固化和非均衡发展战略的推行，广大农村地区和中西部地区的地方财力与其①[注：胡鞍钢［7］

使用“国家汲取财政能力”这一指标衡量了中央财力，指出在转型经济中，中央政府控制宏观经济的能力在下降，从而出现了所谓的“弱中央—强地方”格局。关于这一判断，学术界有不同的看法，认为使用两个比重（中央财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）的下降来衡量中央财政困难是片面的。]

② 这六次大规模政府机构改革的主要内容来自笔者对历年《政府工作报告》的整理，同时参考陶学荣、陶睿［9］的相关著述。庞大的财政支出相比面临着很大的缺口，这些区域的地方政府不同程度地存在着捉襟见肘的财政困境，因此地方政府在分税制改革中并不能享受到与中央政府同等幅度的财力增量。

2.重建中央与地方事权结构的政府机构改革

随着市场经济体制改革的推进，政府角色逐渐从经济活动主体过渡到经济服务主体上来，政府职能转变成为改革开放以来历次《政府工作报告》的强音。为了与政府职能转变的要求相适应，政府机构改革势在必行。改革开放以来，我国共进行了六次大规模的政府机构改革②，通过这六次改革，中央与地方的事权结构发生了很大的变化。第一次改革发生在1982年，为了使行政管理体制和政府机构设置适应市场经济体制改革的要求，国务院进行了大规模的机构改革，包括改革领导体制、裁并工作部门、精干领导班子、安排好老干部、轮训干部等内容，省级以下政府进行了下放企业管理权限的试点，企业活力得到了很大的增强，但这次改革未从根本上触及高度集中的计划经济管理体制，各级政府的事权本身没有多大改变。第二次改革发生在1988年，这次改革的长期目标是，根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则，逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系，重点是转变政府职能，对与经济体制改革密切相关的经济管理部门进行了改革，地方政府机构则因1989年的政治风波而改革力度不大。这次改革为中央政府的经济管理职能朝着经济服务职能转型提供了契机，中央政府的事权改革力度较大，而地方政府的事权改革不够理想。第三次改革发生在1993年，这次改革是为适应社会主义市场经济体制改革的要求，本着转变政府职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的原则，重点是加强宏观调控和监管部门，强化社会管理职能部门，在这次机构改革过程中，中央政府将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体，而地方政府则大力精简机构、减人增效。在建立社会主义市场经济体制的总体战略布局下，政府职能转变的步伐加快，政府上下形成了事权转型的热潮。第四次改革发生在1998年，这次改革根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实行政企分开，以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。在这次机构改革过程中，中央政府调整和撤销了一些直接管理经济的专业部门和行政性公司，加强了宏观调控和执法监管部门，地方政府则自上而下有步骤有秩序地进行了机构改革，精简了机构和人员。通过这次改革，各级政府逐步转向主要运用经济手段、法律手段来管理社会经济事务，其事权的内容和结构发生了较大的变化。第五次改革发生在2003年，这次改革继续围绕政企分开的核心内容，按照精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平。国务院机构改革的重点是深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、推进流通管理体制改革、加强食品安全和安全生产监管体制建设，地方政府也进行了相应的改

革。第六次改革发生在2008年，这次改革坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。在科学发展观的统领下，政府职能转变的方向基本明确，中央与地方之间的事权划分在新的历史时期朝着优化、科学的格局迈进。

二、中央与地方关系：中国模式及其特色是什么？

在传统计划经济时期，中央与地方的权力收放模式走不出“死乱”循环的根本原因，在于这种周期性的循环在高度集中的传统计划经济体制下始终停留在各级政府之间经济管理权力的上收和下移上，几乎不涉及政府对非政府机构（特别是企业）的分权改革，这一方面扭曲了政府职能，另一方面也不利于政府之间的权责分工。

改革开放之后，市场化改革为中央与地方关系的调整注入了新鲜活力，逐渐形成了具有中国特色的中央主导下市场导向型中央与地方关系模式，即在中央政府的主导下，以市场化改革为导向，坚持发挥中央与地方两个积极性，立足于政治上相对集中和经济上相对自主相结合的政治经济结构，不断推进政府职能转变和财政结构调整，最终形成政府职能合理、财政结构稳定、利益机制完善的良好局面。

（一）中央主导下市场导向型的渐进式改革

历经三十余年的传统计划经济体制是中央与地方关系走不出收权与放权往复循环的桎梏，而市场化改革打开了这种封闭式循环之结。改革开放以来，市场化改革成为推动中央与地方关系调整的根本性动力，它将正确处理政府与市场关系这一难题推到了理论与实践的最前沿，并以国有企业改革为突破口，通过政企分开从而实现了政府职能的转变。受政治单一制的影响，我国市场化改革是由中央政府主动发起的，在改革过程中，中央政府的权威地位和领导力逐渐稳固，影响中央与地方关系的财税体制改革和政府机构改革均由中央政府主导而进行了自上而下的渐进式改革。与此同时，由于引入了市场化改革，传统计划经济时期形成的中央与地方的权力收放关系走出了“死乱”循环，并在渐进式改革中找到了中央与地方适度分权的优化模式。中央主导下市场导向型的渐进式改革不直接触及基本经济制度，而是在增量改革过程中建立起了相对完善的激励与约束机制，从而保证了改革在社会安定团结的环境下进行，从而推动了经济社会的稳定发展。 改革开放以来，理论与实践界围绕中央集权与地方分权进行了广泛的争论［10］，不过，中央集权与地方分权始终没有脱离政治单一制的框架，而是在集权和分权之间寻求最优组合，从而建构了具有中国特色的中央集权—地方分权的混合型体制。在这种体制中，中央与地方不再是单纯的行政隶属关系，而是具有某种契约性质的利益关系［11］。在利益制衡机制的作用下，中央政府保留了比其履行本级事权更大的财力作为进行财政转移支付的物质基础，这有利于中央政府宏观调控能力的实现，而地方政府则凭借其分享的财权而取得相应的财力。改革开放后四次大规模的财税体制改革，特别是1994年推行的分税制改革从根本上改变了中央与地方的财权结构和财力结构。由于经济发展程度的不同，东中西部虽有同等财权但其财力却各不相同，城乡之间也存在类

似的问题，因而地方财力结构的调整要求中央政府发挥其应有的作用，而中央政府调节地方财力结构的有效政策工具便是财政转移支付制度。

在市场化改革的推动下，政企分开成为绕不开的改革主题，通过国有企业改革，中央政府、地方政府与企业的产权关系逐渐被理顺，政府与企业的关系不再是传统计划经济时期的管理与被管理的关系，而是政府为从事微观经济活动的企业提供公共服务，这就意味着政府职能在政企分开的过程中逐渐发生转变。市场化改革改变了政府的事务内容，从而要求政府机构做出相应的改革，改革的结果表现为中央与地方政府之间事权格局的重构。改革开放以来六次大规模的政府机构改革不仅是顺应政府职能转变的需要，更是市场经济条件下政府职能在各级政府之间分配的渐进式调整。正是国务院机构改革的大力推动，地方政府才有了改革的方向和动力，进而突破了中央与地方单纯的行政隶属关系。

（二）发挥中央与地方两个积极性

事实证明，中央与地方政府既有共同的价值诉求，也有各自独立的利益取向，因此博弈论成为分析中央与地方政府之间利益平衡关系的常用方法。作为分析不同利益主体多次讨价还价过程及其结果的有效手段，博弈论需要将中央与地方政府所拥有的各项筹码（包括权力束、事权束）考虑在内，中央政府在博弈过程中占据主导地位，但要想获得持久的利益，中央政府必须对地方利益予以全面的考虑。因此，发挥中央与地方两个积极性成为中央与地方政府博弈的最优结果，这种结果的出现可以说是在中央与地方政府之间形成了一种利益的制衡机制。表2多次显示，发挥中央与地方两个积极性是改革开放以来中央与地方关系调整始终坚持的一项总体性原则。经济与政治体制改革虽然由中央主导，但由于以市场化为导向，中央侵占地方利益的可能性大为减小，地方也藉此而更好地顺应了市场化改革。

一方面，随着经济与政治体制改革的纵深发展，中国共产党和中央政府的权威地位仍然保持，这是维护经济社会稳定的前提。传统计划经济时期，中央政府掌握着高度集中的计划管理权限，而经济体制转型时期，计划管理权限的高度集中不再符合实际形势的需要，此时中央政府的权力集中方式转移到对宏观调控权的独占上。1980年代的财政包干制虽然推动了地方经济的发展，但是中央财政汲取能力被大幅度削弱。1994年的分税制改革改变了这种局面，使得财政能力相对集中，从而中央政府的宏观调控能力得以增强。通过放权让利的财税体制改革和适应经济体制转型的政府机构改革，中央政府的公信力也得到了很大的增强，这从另一个侧面也促进了中央政府积极性的提高。

另一方面，中央主导的市场化改革从制度上考虑到了地方政府在政治上和经济上的自主权，有学者对此进行了总结：（1）通过改革立法体制，中央向地方下放立法权；（2）通过改革经济管理体制，中央向地方下放了经济管理权；（3）通过改革行政管理体制，扩大了地方财政自主权；（4）通过改革干部人事制度，扩大了地方的干部人事任免权［9］。改革开放之后的分权与改革开放之前的放权有着本质的不同：首先，改革开放后中央对地方分权是为了适应市场经济体制改革的需要，它打破了传统计划经济时期高度集中的计划管理体制，使地方政府在有独立目标取向的前提下获得了独立行动的行政能力和财政能力；其次，无论是分税制改革还是政府机构改革，虽然都有反弹现象，但是周期性的改革机制使得中央分给地方的权力不致于因中央主导而重新集中，这有利于减少地方政府的短期行为；再次，国有

企业改革使得中央与地方关系的调整不再拘泥于中央与地方关于经济管理权的收放，而是在产权制度改革的推动下，重新理顺政府职能及其分工，这符合市场化改革的要求。正因如此，改革开放后的合理分权行为使得地方政府的积极性有了很大的提高。

（三）政治上相对集中与经济上相对自主

很少有文献公开赞成纯粹的中央集权或纯粹的地方分权，当然，纯粹的中央集权与纯粹的地方分权在实践上也是行不通的。因此，中央集权与地方分权之间的最佳组合模式成为理论界讨论的热点问题。在我国传统计划经济时期，中央集权与地方分权之间的关系表现为经济管理权限的上收和下放，这种封闭式的权力循环不能促进经济的发展，因此不会产生权力增量。改革开放后，由于市场化改革的引入，单纯的经济管理权逐渐为权力束所代替，中央集权与地方分权的分析框架变得复杂而多样。通过对中央与地方关系演进过程的梳理，笔者认为应该将中央集权与地方分权理解为政治上相对集中和经济上相对自主相结合，这有利于从正确处理稳定与发展的关系的角度来考察多维权力关系。改革开放后形成的中央主导下市场导向型中央与地方关系从整体上构建了我国独特的政治上相对集中与经济上相对自主相结合的政治经济结构，它既是对政治单一制的继承，也是适应市场化改革要求的制度创新，它为改革、发展与稳定提供了制度条件。

在市场化改革过程中，政治上相对集中不再是传统计划经济时期的中央高度集权。改革开放以前高度集中的中央集权体制既阻碍了经济发展又制约了社会进步［12］，即使有过几次下放权力的尝试也都是迫于经济社会形势的需要，且每次放权不久权力便又上收，这是我国传统计划经济体制推行了三十年后的经验所证实过的事实。中央高度集权固然不可取，但这并不是说中央可以将权力任意下放，即使在市场经济条件下，政治上相对集中也是有必要的：

（1）发挥社会主义优越性，集中力量办大事需要权力的相对集中，而权力的相对集中又要求财力的相对集中做物质保障；（2）全国统一的市场经济秩序和法律法规要靠相对集中的政治体制来维持；（3）国家利益、国家安全、国家发展等重大战略都应该由中央政府统一领导、统一决策；（4）维护经济安全运行、社会公平正义需要强有力的国家机器；（5）进行宏观经济调控，实现地区经济平衡发展需要权力和财力的相对集中。改革开放以来，权力在政治上的相对集中体现在如下几个方面：（1）立法权；（2）中央对地方主要领导的人事任免权；（3）宏观决策和宏观调控权。总之，政治上相对集中保证了我国经济社会的平稳快速运行。

在中央主导的市场化改革条件下，经济上相对自主不再是传统计划经济时期的向下放权。改革开放以前中央向地方下放经济管理权限，是将中央政府的经济管理权限下放给地方政府，根本没有改变政府与企业的隶属关系，企业依附于政府，政府仍然行使着对企业的经济管理权，企业不可能真正成为自主经营、自负盈亏的经济主体，从而造成政府与市场的错位。在市场经济条件下，通过国有企业改革，这种情况大为改观。经济上相对自主体现在：

（1）分权和市场化改革增强了地方政府在经济上的独立性；（2）企业成为微观经济主体，中央政府成为宏观调控主体，地方政府成为直接服务于市场经济主体的公共管理部门，三者各得其所；（3）通过财税体制改革实现了中央政府对地方政府的放权让利，通过国有企业改革实现了政府对企业的放权让利［13］，前者调整了中央与地方的财政关系，后者改变了政

府与企业的隶属关系，从此中央政府不得随意对地方政府的活动进行干预，不得任意对地方政府独享的权利进行限制与改变［7］，地方政府在经济上的自主性不断增强。 政治上相对集中与经济上相对自主相互交织在一起形成了中国独特的政治经济结构。政治上相对集中是保证经济上相对自主的前提，中央政府的权威地位通过政治上相对集中而得以体现，反映在中央政府通过立法权和人事任免权的独占而把握了地方政府的政治方向，通过财力的相对集中而对全国各级地方政府实施全局性调控，这既是政治单一制的特征，也是保证国民经济稳健发展的制度保障。与政治上相对集中相对应地，经济上相对自主保证了地方政府履行地方利益代表的职责，且地方政府将定位于给微观经济主体提供公共服务的角色，这种角色定位要求地方政府给予微观经济主体相对宽松自由的市场经济环境。

（四）政府职能转变和财政结构调整相结合

改革开放以来，中央与地方关系的调整是在市场化改革的背景下进行的，因此，诸多学者将经济体制转型看作是推动中央与地方关系演进的根本原因。围绕经济体制的转型，改革的内容几乎囊括了权力结构调整、政府职能转变、财力格局转换等所有方面，每个方面都曾被学界用作过判断中央与地方演进阶段的标准，然而，单独使用这些标准并不能得出正确的结论来，而综合性地使用这些标准又不能绝对地划分出不同的演进阶段来，因此，对改革开放后中央与地方关系的研究不宜人为地划分出不同的演进阶段。从前面的论述来看，我们不如找几条关键的线索来进行探讨。改革开放以来，中央与地方关系调整的主要线索是财税体制改革和政府机构改革，这两项改革相辅相成，共同推动了中央与地方关系的纵深发展。 市场化改革将企业的微观经济管理权从政府手中分离出来，政府职能随之必然发生转变，与政府职能转变相对应的改革措施是自上而下的政府机构改革和财政结构调整，这就意味着改革开放之前的中央与地方关系在新形势下进行了职能结构和利益结构的重构。 前已述及，改革开放改变了政府与市场的关系，政府职能从传统计划经济时期包揽一切逐渐收缩并转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。政府机构改革是适应政府职能转变的根本举措，通过政府机构改革实现了政府职能的重新定位和划分。虽然我国目前尚做不到政府职责与事权的高度统一，但是经由政府职能的重新定位和划分，中央与地方的事权结构正在不断调整。在传统计划经济时期，中央政府与地方政府是单纯的行政隶属关系，企业依附于政府，微观经济管理职能占据全部政府职能的绝大部分，而地方政府成为中央政府在地方上行使经济管理职能的执行机构。随着市场化改革的推进，市场因素在整个社会中愈加突出，政府职能逐渐过渡到为市场经济运行提供宏观环境和政策支持上来，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等新型职能在整个政府职能中所占的比重越来越大，在这些职能面前，中央与地方因各自的角色定位而各有分工。通过分税制改革，中央与地方在事权划分上已经取得了共识，那就是中央政府承担全国性公共服务提供的职能，而地方政府则提供地方性公共服务，除此之外，中央与地方政府还可能共同承担某些受益范围不够明晰的公共服务提供的职能。

与政府职能转变及其划分相联系的是中央与地方财政结构的重构，而财政结构的重构必须满足政府职能转变的要求。三十年来，经济体制改革的重心从改革开放之初的注重效率逐渐走向更加注重公平，中央与地方关系也在不断发生变化。改革开放之初的效率导向扩大了

地区、阶层、城乡之间的收入和贫富差距，弥合这些差距成为中央政府的重要任务，中央政府维护公平正义的职能被凸现出来。为了适应这种效率导向型改革到公平导向型改革的转型，中央与地方的财政结构通过财税体制改革也发生了1994年前后中央财政收支结构和地方财政收支结构的交叉逆转，中央财政能力大大增强为公平导向型改革提供了可能。

三、中央与地方关系走向的展望

2006年3月14日召开的第十届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《纲要》），提出要“合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。”［14］这一规划对市场经济条件下政府的权责进行了明确的限定，而对这些权责如何在中央与地方之间分配却没有详细的说明。2006年10月11日通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（简称《决定》）虽然也没有直接回答如何分配政府权责的难题，但却比《纲要》更进一层，提出应以财税体制改革为突破口来划分中央与地方的事权，即“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”［15］综合考虑中国经济与政治体制改革的经验和教训，我们认为未来的中央与地方关系调整应该以财税体制改革为轴线，合理划分中央与地方政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的权责，这就要求我们在继续转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构上取得新的突破。

（一）转变政府职能，推动行政管理体制改革

转变政府职能是自改革开放以来中国政府长期倡导的关于政治体制改革的主题之一，但是这项工作在市场经济体制改革的过程中总是处于被动地位，即政治体制改革滞后于经济体制改革并受经济体制改革的制约，因而改革的潜力没有最大限度地发挥出来。今后要化被动改革为主动改革，通过行政管理体制改革早日实现政府职能的真正转变。

转变政府职能首先要把握好转变的方向，这涉及到如何正确处理政府与市场的关系问题，对中央与地方政府而言，政府职能的转变既有共性又有差异。从世界经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，“小政府，大市场”模式从来也没有真正实现过，政府在市场经济运行中始终发挥着重要而独特的作用。尽管如此，政府有其活动的边界，那就是它只能对市场机制的顺利运行进行宏观调控并提供相应的公共服务，而且中央与地方扮演的角色也不尽相同。根据过去三十年来的经验与教训，我们认为转变政府职能，推进行政管理体制改革需要遵循以下原则：一是保证中央政府调控市场的权威以及维系这种权威所需的财力资源和公信力，同时也要保证地方政府促进经济发展的积极性；二是在职能划分上不仅要考虑到中央与地方既有行政隶属关系，还存在功能互补、互惠合作的利益关系；三是有选择地借鉴先进国家经验，引入第三方部门，合理利用第三方的资源进行社会管理，并提供公共服务；四是行政管理体制改革要上下联动，不能仅凭中央政府一刀切，而是应该充分考虑到地方政府的利益，循序渐进，稳步推进，特别是要考虑到机构精简后的人员分流与安置问题。

转变政府职能，推动行政管理体制改革是一项艰巨的工作，需要进行周密的部署和反复实践。正如胡锦涛总书记在十七大报告中强调的那样：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”［16］从正确处理好中央与地方关系的角度来看，行政管理体制改革重在规范中央与地方的职能范围，并与市场经济体制改革紧密结合起来，以改善政府与非政府组织之间的关系，利用现代化的信息技术加强纵向和横向之间的政务管理。在实践中，行政管理体制改革的主要措施是整合、归并职能部门，减少行政层级，健全纵向和横向部门之间的协调与配合机制。总之，行政管理体制改革应该主动地紧扣市场经济体制改革，从中央与地方联动的视角来实现政府职能与市场作用的优势互补。 （二）建立公共财政体系，理顺政府间的财政收支关系

公共财政是大财政，既要全国一盘棋，又要考虑局部利益。公共财政的主要手段之一是转移支付制度，而转移支付制度的健全考验的是中央政府在平衡地方政府财力时所表现出的公平性和透明度。“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制”是“十一五”规划纲要明确提出的要求，为了满足这一要求，理顺政府之间的财政收支关系，逐步实现转移支付制度的合理化、科学化、民主化就势在必行。此外，科学的公共预算制度也是公共财政的重要组成部分，公共预算制度改革不能局限于满足中央与地方各自财政预算的平衡，而应统筹中央与地方的整体性平衡。

理顺政府间的财政收支关系取决于中央与地方的统筹兼顾，这就要求建立公共财政体系。实行公共财政的目的是为了将政府的主要职责调整到为市场经济主体提供公共服务上来，以基本公共服务均等化的实现为目标，这是由公共财政的公共属性决定的。要达到这种目的，需要对发端于1994年的分税制进行适当的调整，在财政制度设计上更加注重社会公平因素。为了建立公共财政体系，理顺政府间的收支关系，需要做如下工作：首先，理顺中央与地方政府之间财力与事权相匹配的关系，明确各级政府在提供义务教育、公共服务、社会保障和生态环境上的职能和权限，体现财力向公共服务倾斜、向农村倾斜、向西部倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力［17］。其次，建立和健全转移支付制度。转移支付制度在大国治理中扮演着重要的角色，它是中央调控地方、政府调控市场的重要手段，为此，应该建立专门的部门，在对地方政府进行充分调研的基础上，尊重国家战略和考虑地方实情，进行制度化的有针对性的转移支付，做到转移支付的制度化、科学化和民主化。再次，完善预算管理体制。在预算管理体制改革的进程中，应根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的支出需求，调整各级政府的财权和事权划分，在现有宪法框架内逐步调整行政层级和财政层级。值得强调的是，公共财政体系的建立服务于构建社会主义和谐社会这一时代目标，社会和谐的重要条件之一是府际和谐，因此，建立公共财政体系，理顺政府间的收支关系是中央与地方关系探索中的重要课题。

（三）优化政府权力结构，发挥中央与地方两个积极性

在市场经济浪潮的推动下，受革命热情和政绩冲动的诱导，地方政府的创新积极性和责任感普遍较强，中央要善于激发并引导这些有利因素。作为中央政府来说，它的积极性来自于政府公信力的提升和地方政府的政策配合，前者取决于全体民众对政府执政能力和效果的

认同，而后者则来自于地方政府对中央政府指导方针和决策权威的服从。对地方政府而言，掌握一定的权力（包括立法权、经济管理权、财政自主权、人事任免权等）和拥有良好的预期（政策一贯性、官员晋升、百姓拥护等）是其积极性的主要来源。因此，探索和研究中央与地方积极性之所在，调动一切有利因素激励并利用好这些积极性就非常重要。中央政府的权威和领导地位不能丧失，但也要兼顾地方利益。既然中央的积极性在于获取全体民众的支持，而地方的积极性在于获取中央政府的支持和地方百姓的拥护，能否利用二者积极性来源的共同域呢？可行的办法是实现政府权力结构的优化。

优化政府权力结构，首要的工作是应该明确优化的是哪些权力。事实上，政府的权力包括事权和财权，前者是后者的基础，后者是根据前者而设置的，因此，问题的关键在于中央与地方的事权划分。有学者提出了有关中央与地方事权划分的完整构架，对中央与地方的事权范围进行了一一描述［18］。这是一种理想状态，因为中央与地方的事权可以笼统地事前规定，况且许多其他国家也有类似的经验可供借鉴。对此，有些学者持否定态度，例如，李晟认为，“如果希望在政治的解决方案完成之前，依靠超前立法进行设计，则不免强法律之所难。”［19］对中国这样一个地域辽阔、历史悠久的发展中国家来说，中央与地方之间的事权划分远远不是简单的罗列所能穷尽的，这也是历次《宪法》只做原则性规定的原因所在。这种关于政府的事权能否事先设定并划分的争论还将持续下去，但这并不妨碍中央与地方权力结构的内容和形式在政府与市场的博弈中取得新的突破。

在转型中国，中央与地方的关系一度是领导与被领导的关系，但随着市场化改革的推进，中央与地方之间逐渐引入了合作机制。合作机制引入的前提条件是中央政府与地方政府之间要有共同的利益，这种共同利益的取得要求对政府权力结构进行优化，也就是调整中央与地方政府之间的权力关系。在市场化改革的背景下，要在适应市场经济条件和民主政治制度的基础上合理调节集权与分权的关系［11］，充分发挥中央与地方两个积极性。市场经济发展的内在张力要求中央政府必须对地方政府分权，但分权的同时又必须做好权力的监督和制约工作，否则必然会重新陷入“分权—集权—再分权„„”的无休止循环。

四、结 语

无可否认，中国从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，乃至到目前构建社会主义和谐社会的历史关键时期，中央与地方关系的调整始终伴随着市场经济体制改革的步伐而缓缓推进。传统计划经济时期，中央与地方关系的调整始终未能突破收权与放权往复循环的周期律，然而其摸索出的诸多共性经验值得我们加以总结。改革开放三十年来的演进历程告诉我们，中央与地方关系主要围绕财税体制改革和政府机构改革而进行，正是这两项改革的共同推行，中央与地方关系得到了相应的调整。在回顾三十年改革经验的基础上，本文总结出了中央主导下市场导向型中央与地方关系模式。最后，文章从转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构等方面对中国未来的中央与地方关系走向进行了展望，以探索中国经济与政治体制改革中中央与地方关系的合理路径。

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