WTO透明度原则与中国行政立法

WTO透明度原则与中国行政立法

[摘 要]WTO协议构成了当今国际贸易的基本法律规则，而贯穿其中的透明度原则却是世贸组织追求的自由化、透明度和稳定性三个主要目标之一，同时它也是WTO中最惠国待遇和国民待遇原则得以实现的重要保障。不论是货物贸易协定、服务贸易协定还是知识产权贸易协定，对各成员方的政策和措施都作了充分的要求。中国加入WTO后，透明度原则无疑对我国的行政立法产生了深远的影响，分析WTO透明度原则与中国行政立法之间的差距，找到改变我国行政立法中不足的途径，以便更好地适应WTO透明度原则的要求，也是值得关注的话题。

[关键词]WTO；透明度原则；行政立法

一、 WTO透明度原则对我国行政立法的要求

通过公开一般准则，政府将自身的行为纳入其中，以确保立法行为的合法性和公正性，实现法治的各种价值目标，产生真正的法治效应，具体包括内容如下：

（一）通知和告知义务

所有成员方必须就现有的有关关税、贸易、服务、与贸易有关的知识产权等方面的法律、条例及该国司法机关审理与贸易有关的案件的终审裁决或行政裁决甚至包括各成员国本国或地方制定的或与其他成员方签订贸易有关法律、协议向世贸组织作报告，并需随时提供有关法律规范文件的文本。

（二）征求或听取意见的义务

在实施法律法规前，提供一段合理时间让有关权威机关听取意见；在立法过程中，若成员之间有不同意见，那制定或修改贸易规范的成员应当以积极的态度同有关成员进行磋商或协调，对于其他成员提出的意见，应当给予适当的考虑，对合理的应当采纳，对不合理的要说明正当理由。

（三）公布法律规范的义务

我国应创办或指定一家官方刊物专门公布有关货物、服务、知识产权或外汇管制等方面法律法规及其他措施；p

（一）公民知情权的实现

该项权利是宪法赋予我国公民的一项基本的权利。然而行政机关在公民知情权益上缺乏主动性，往往处于被动地位，最主要的表现是行政机关尚未建立一套知情权保障机制，导致公布内容不完整不真实、公开时间不及时等不良现象出现。此外，在公民的行政救济权利方面，政府只是消极被动地接受公民的事后救济申请，而在维护和保障公民的知情权益，使公民的知情权免遭行政违法或不当行为

的侵害上缺乏积极主动性。

（二）公众对民主政治生活和政府行政管理工作参与的需求

行政立法的公开透明化为公民参与行政管理活动提供了制度化的渠道，真正地实现民主在民。例如，制定法律法规时，可以采取有效的措施听取广大民众意见和看法，让行政立法机关制定的法律法规更加的合理公正。在后期的执行和实施过程中更加的顺利。此外，其也可以对行政立法机关进行监督，控制行政权的过度膨胀和任意实行，推动政府廉政建设。

（三）公民与行政立法主体之间关系的改善

21世纪的主旋律是服务行政的展开和不断地发展。要确立服务行政的理念就要提高行政立法的透明度。行政立法公开透明化有利于信息的公开，p（一）政策和法规的统一问题

这里的统一问题是包含两方面内容：一是我国的基本法律制度与WTO法律规则的统一问题。由于WTO成员国都是代表一个国家的中央政府，因此，在很大程度上WTO协议要求的统一实施问题就是我国的基本法律制度与WTO法律规则的统一问题。我国现行的各种法律规范中不乏带有部门和地方利益。二是我国国内各级政府所制定的法规、规章、其他规范性文件之间的统一性问题。由于我国各地区经济发展和开放程度差别很大、多层级立法体制以及制定的主体不同，导致法规与政策的统一实施问题可能有一定的难度甚至产生冲突。

（二）立法体制上存在一些问题

第一，制定主体混乱，越权情况严重，制定主体的随意性很大。不管是行政机关、企事业单位还是社会团体，都在制定行政规定。在制定行政规定的过程中，一些部门不以法律、行政法规、规章为依据，为了保护局部利益，上下级之间、同级之间的越权情况严重。

第二，立法程序尚有不足之处，实践的操作性不理想。我国现在的行政立法虽然也有调查研究、咨询协商等做法，但这些程序基本上属于内部行政程序，而且程序操作性的主动权掌握在行政机关的手中，所以相对人能够了解的行政立法过程信息是极其有限的。在这一方面，《立法法》取得了一定的进展，但是与WTO对我们的要求还有一段距离。

第三，政策法规的公开化问题。政策法规的公开是结果的公开。目前，在行政过程中还存在着许多“信息禁区”。对于这些做法，我国的《立法法》和《行政诉讼法》已经进行了一些努力，但还远远不够。需要修改我国有关的保密法规，建立政府信息公开的一系列制度。第四，行政程序法规不健全，行政透明化缺乏必要的法律保障。加入WTO后，按透明度原则要求，我国必须实施公开化和程序化的行政管理，促使政府行为的透明化和规范化。然而目前在我国还缺乏相应的法律保障。

（三）对于法规、规章及其行政规范性文件的司法审查问题

从《关税与贸易总协定》第10条可以看出司法审查在WTO规范中起着监督行政行为的作用，其目的是为了保持成员国国内司法的统一性，而统一性是保障透明度原则实施的基本要求，因此为了保障透明度原则的实施必须在我国建立司法审查制度。而司法审查范围包括法院对行政机关具体行政行为的合法性、部分抽象行政行为合法性及部分终局行政裁决的合法性等三方面内容进行审查。而行政立法是司法审查中的部分抽象行政行为。而我国在司法审查方面的立法和司法尚处于初级阶段。

四、我国在行政立法上应采取的对策

（一）在立法原则上，选择适合我国的原则予以适用

1.科学、有选择地将WTO的基本原则加以转化

我国的立法者在实施WTO规则时要顾及我国宪法体制、法律、法规与宪法之间、单行行政立法与现行法律制度之间的协调与统一问题。同时，我国在进行国内行政立法时，要充分考虑我国贸易实践变化特点，不能不顾实际修改或者机械地对照WTO规则的条文进行行政立法，而是要有选择性地“立，改，废”。

2.注意中央与地方立法权的统一行使

我国的地方保护主义在行政各个方面均有不同程度的体现。对此，应做好以下几点：（1）国家要严格控制地方立法，立法权应有中央集中统一行使。要明确地方性法规，地方政府性规章和各种规范性文件必须与国家法律行政法规及各部委的规章保持一致。（2）尽快明确WTO立法权限在中央一级，地方部门只能依据国家有关法律法规制定地方性法规，规章或规范性文件，以从法律渊源上保证国家法律法规的统一适用。

（二）更多的法律、法规、规章等行政法律文件应予完善、制定、修改

完善我国行政组织的制度。入世的基本要求之一就是政府职能的转变，它要求重新界定政府与市场之间的关系。WTO规则和我国入世所做的承诺多处涉及行政组织法律制度。行政组织法的改革，主要从以下的几个方面入手：第一，重新确定政府在市场中的角色。第二，重新界定政府的权力。WTO要求开放市场，减轻管制，哪些权力必须由政府行使，哪些自由赋予市场主体，应在行政组织法中明确的规定。第三，更明确地处理中央与地方的关系。一是明确划分中央与地方的权限；p2.在行政立法过程中充分征求各方面，尤其是行政相对人的意见，实现民主立法

主要内容体现在：一是行政立法的草案要提前公布，并附之立法说明，公示于社会主体。二是将听取法律关系各主体相关意见作为立法的必经环节，确立行

政立法制度，就行政法规、行政规章立法项目中的重要事项召开公开听证会。三是及时公布对立法意见的有形处理结果。

3.提倡专家立法

多年来，我国行政法规、规章的制定是由与立法所规范的事务相关的政府部门起草，然后行政立法主体批准通过。由此造成的直接后果便是部门规章带有部门和行业的利益，而聘请专家进行调研乃至起草法案是具有明显的优越性。

（四）建立有效的行政立法监督体系

1.建立严格的行政立法审查制度

加强对法规、规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节：一是立法机关的法制部门对法规或规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。

2.完善人民代表大会对立法的监督机制

我国宪法对人大对行政的监督有所涉及，但规定过于原则性，缺乏操作性。对其改革，考虑应当根据行政法规或者规章的重要性或者对行政管理相对人可能带来的不利影响的程度分别规定提交人大常委会批准或者备案。值得提醒的是，立法谋私、立法腐败现在已经在一些地方出现。对此应采取立法回避制度，在此基础上，实施立法公开，面向广大人民群众，再提交人大讨论通过。建立调研，可行性论证、质疑、推敲等程序。

[参考文献]

[1]世界贸易组织秘书处编.贸易走向未来[M].法律出版社，1999.

[2]河北省人民检察院法律政策研究室编著.WTO与我国行政法律，2003.