论国际组织的地位与作用

作者：余敏友

法学评论 1996年01期

　　国际组织是当代国际生活中的一种普通现象。从东到西，从南到北，从大洋深处到宇宙空间，人们都可以感觉到国际组织的存在。通过国际组织进行国际交往，维护国家利益，几乎是每个国家的外交政策之一。正确认识和探讨国际组织在当代国际社会中的地位和作用，在理论和实践上均具有重大的意义。

　　一

　　1.国际组织是国际交往的高级形式

　　国际组织是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它是随着国家之间的交往日益频繁而出现的。人类社会出现了国家，便开始了国际交往。国际交往最初主要是跨国界的民间交往，而在政府间交往出现后，政府间会议、政府间国际组织这种多边外交形式日益进入国际舞台。政府间会议在先，政府间国际组织居后，二者互相补充而非后者取代前者。从现代国际交往的整体来看，民间交往、政府间交往、双边外交与多边外交诸种形式同时存在而非此消彼长。其中，政府间交往与双边外交仍然是国际交往的最基本的和主要的形式，相对来说，民间交往与多边外交在国际交往中居次要地位。这四种国际交往形式彼此联系，相互促进，相互作用，构成了国际交往中的基本构架。国际组织则是在多边外交基础上发展起来的一种更高级的国际交往。与其他国际交往形式相比，国际组织是一种较为稳定、制度化和常设的国际交往形式。

　　国际组织是国际交往发展的客观规律的反映，并受影响国际交往发展因素的制约。首先，国际交往发展和程序与范围影响国际组织的形式与类型。如，国际交往中存在民间交往，国际组织中则有非政府间国际组织；国际交往中存在政府间交往，国际组织中则有政府间国际组织；国际交往局限于一定地区，国际组织中则有区域性国际组织；国际交往扩展到全球，则在国际组织中出现了全球性或普遍性国际组织；国际交往活动波及人类生活的一切领域，国际组织中则有一般性国际组织；国际交往仅限于某一领域，国际组织中则有专门性的国际组织；国际交往只要求协调各国的国际行动，国际组织中则有一般意义上的国际组织；国际交往要求国际机构在一定条件下直接行使某种国家性质的职能（如制定法律，修改法律规则，代表成员国就某些国际问题直接与第三方谈判，制定并实施自动或直接约束成员国国内的自然人或法人的某些决定或法规），国际组织中则有称之为超国家组织的新型国际组织或一体化组织。其次，影响国际交往的因素对国际组织的发展具有重大的制约作用。如，科学技术革命，战争，特别是世界大战，对国际组织的发展产生重大影响。两次世界大战以后，人类历史上出现了两个最大的政治性国际组织。第一次世界大战之后产生了国际联盟，第二次世界大战之后产生了联合国。科技革命使国际交往更加频繁和密切，从而促使大量专门性国际组织的出现。这些专门性国际组织主要有：万国邮政联盟、国际电讯联盟、国际民航组织、世界气象组织、国际海事组织、国际原子能机构等等。世界经济的发展，也对国际组织的发展产生重大影响。第二次世界大战结束以来，特别是近些年来，世界经济的相互依存程度日益增强，在世界一级，世界银行集团、国际货币基金组织与关贸总协定所支撑的旧的国际经济秩序正在开始向新的国际经济秩序演变。在地区一级，欧洲联盟和发展中国家在亚、非、拉等地区建立的各种区域性经济一体化组织，均在日益向改进和强化成员国之间合作的方向发展。现在一些跨地区性的国际经济组织的发展也引人注目，如亚太经济合作组织。目前，在经济领域，几乎每个主权国家或具有独立对外经济关系权的实体，都与相关的国际经济组织建立有一定的联系。在国际经济秩序的变革中，国际经济组织的地位及其潜力，越来越受到各国的关注。国际政治格局深刻地影响着国际组织的发展。在苏美争霸时期，美国和前苏联均建立以自己为核心的政治、经济、军事国际组织体系。现在，前苏联已解体，多极世界正在形成之中，美国成为唯一的超级大国。美国正致力于建立和巩固以美国为核心的所谓的“世界新秩序”，因而正力图通过改造现行国际组织来实现这一目的。在国际政治活动中，第三世界国家也通过国际组织来维护自己的合法权益，与超级大国抗争，谋求建立一个公正、合理、持久和平的国际新秩序。这方面的国际组织主要有：联合国贸易与发展会议、联合国教科文组织、联合国工业发展组织、商品共同基金、国际农业发展基金、“七十七国集团”、“不结盟会议”等等。

　　诚然，国际组织不仅受国际交往的影响，也反过来对国际交往产生一定的作用和影响，从而促进了国际交流的发展。国际组织发展历史表明，国际交往从低级向高级、从单一形式到多种形式的发展，反映了国家之间联系由相对松散日益向相对密切发展的特征，而国际组织则是国家之间相互依存发展到一定历史阶段的产物，是一种更为高级的国际交往形式。

　　2.国际组织是国际关系的重要参与者

　　无论在国际政治关系中或是在国际经济领域内，国际组织都是一个极为重要的参与者。国际组织积极参加国际关系，并促进国际关系的发展。在国际政治领域中，联合国、不结盟运动所发挥的作用决非任何单个主权国家所能媲美。在国际经济领域，世界银行集团、国际货币基金组织和世界贸易组织是现行国际经济秩序的三大支柱。联合国贸易与发展会议等是南北对话、改革和重建国际经济秩序的重要讲坛。欧洲联盟是三足鼎立的国际经济关系格局中最有力的一极。存在于世界各地的区域性和次区域性国际组织，在促进本地区的政治和经济发展方面起了重大作用，从而促进了世界的和平与稳定，有利于世界经济的繁荣和发展。第三世界国家之间所存在的地区性经济组织和经济集团，在推动南南合作和集体自力更生方面起了重大作用，加强了南方国家集体谈判的力量，从而有助于南北对话。

　　自从国际组织大量出现以来，国际关系中集团外交和多边外交呈现制度化、组织化趋势。各国或国家集团都借助于一定的国际组织来进行国际交往，协调矛盾、处理纷争、加强合作。现在，在国际关系的各个领域，尤其在政治与经济领域，过去那种一国“单枪匹马”“争斗”的情况逐渐被国家集团“大兵团”“较量”所取代。因此，用“国际组织的世纪”来概括我们这个时代的国际关系特点，毫不过分。

　　但是，与主权国家相比较，国际组织仍然是国际关系的次要参与者。国际关系归根结蒂是国家之间的关系，即便是国际组织与主权国家之间的关系或国际组织相互之间的关系，仍然是主权国家通过国际组织表现出来的国家间关系。国际组织受主权国家的制约，主权国家是第一位的，国际组织居次要地位。主权国家之间力量对比及其变化必然会影响国际组织。强国在国际组织中通常居重要地位，政治性国际组织、非政治性国际组织、区域性国际组织、普通性国际组织，均概莫能外。在国际组织的三级组织结构中，居重要地位的行动机关（如理事会之类非全体机构）往往是大国控制的权力核心。这在联合国安理会、世界银行执行董事会、欧洲联盟执委会等均可找到确凿的证据。这些均说明，国际组织在国际关系中虽然是相当重要的参与者，但是它只是支持和辅助主权国家而非取而代之。

　　3.国际组织是国际社会特有的肩负广泛协作责任的社会组织

　　国际社会是由各主权国家组成的。在这个主权林立的社会里，民族国家拥有对内至高无上、对外独立自主的主权。主权国家是国际社会的最基本单位。各主权国家相互平等，不受他国控制，而且没有也不可能有凌驾于主权国家之上的世界性公共权力机构，因此与国家是一个金字塔式的等级结构系统相比，国际社会则是一个多元平行结构系统。在这种国际社会中，不存在国内社会中国家所拥有的最高公共权力来进行社会控制与管理。主权国家体制根本不允许世界政府的出现。为了维持国际社会的正常运转，人类必须寻找一个适合国际社会特性的社会组织。这个社会组织必须是：在尊重国家主权独立、平等、共存的前提下，协调各主权国家之间可能相互冲突的利益，促进主权国家之间某些共同的利益；维持整个国际社会的和平与稳定，促进世界各国的和平共处与发展；鼓励并协助主权国家发挥积极作用，限制并约束主权国家对维持整个国际社会利益的消极作用，而不是废除主权国家。这种组织必须是常设的、自愿的和独立的实体。这种社会组织就是国际组织。国际组织就是主权国家根据一定协议建立起来的、介于主权国家之间而非凌驾于主权国家之上的一种社会组织。它承认主权国家是国际社会最重要的政治单位，自愿承担协助主权国家的任务。它虽有行使一定职能的常设机构，但是其组织章程明确规定其宗旨、组织结构、活动程序及成员资格等事项。它虽有由各成员国代表组成的议事机关，但这些议事机构大多只能作出建议性的决议。它虽设有常设秘书机构，但秘书机构多限于行使行政、研究和交换情报的职能。国际组织成员资格不是强制性的，加入与否听命于主权国家。另一方面，国际组织虽然是主权国家根据国际协议建立的，但仍具有自己的独立的法律人格。因此，与其他国际社会的组织相比，国际组织是具有常设性的、自愿性和独立性的社会组织。

　　国际组织作为国际社会的组织，具有维持和平与安全、促进发展、协调矛盾、加强合作等职能。其目的在于维持国际社会这个多元平行系统的正常运转。这是一个独立的实体。它体现了国际社会国家间性质的特点，表现为稳定国际社会关系的框架。国际组织是一种国家间权力关系的表示，也是国际社会秩序的基础。从组织形态来考察，它是国际社会区别于其他社会的重要标志。

　　4.国际组织是现代国际法的重要主体

　　从国际法角度来看，国际组织（即政府间国际组织）是现代国际法的主体。在一定条件下，国际组织可以直接参与国际法律关系，成为国际法律关系的当事者，直接享有国际法上的权利和承担国际法律义务。

　　国际组织是以主权国家为组成单位，为实现共同目的，以一定协议形式（多表现为条约）建立的国际实体。在国际关系中，它作为独立的实体，以国际组织的名义进行活动。一般说来，按照各国际组织基本文件的规定，几乎所有国际组织均具有相应的法律能力。为实现其宗旨，在一定范围内，国际组织通常具有权利能力和行为能力，尤其是具有缔约权和对外交往权。国际组织不仅可以与其成员国缔结条约，而且可以与其他国际组织或非成员国缔结条约；国际组织不仅可能缔结其基本文件明文规定的条约，通常还可以根据国际组织本身工作的需要缔结条约。国际组织不仅可以通过缔结条约的形式积极参与国际法的制定工作，而且可以草拟条约、作出关于批准条约的决议、让有关国家签署与批准条约等方式，间接参加“国际立法”活动，并在这一过程中发挥重要作用。国际组织具有对外交往权，它可以向成员国派遣代表或在有关成员国内设立办事处。国际组织还具有求偿权，享有对其本身财产的所有权和处置权。国际组织在其成员国境内，在执行职务的必要范围内，享有特权和豁免。

　　值得注意的是，首先，国际组织只是介于主权国家之间的法律组织，它不具有与主权国家相同的法律人格。其法律人格只是其成员国通过条约或其他方式授予的，离开了主权国家的授权，任何国际组织在法律上的权利能力与行为能力都是不可能存在的。因此，国际组织是一种派生的国际法主体。国际组织法律人格这种局限性正是国际社会特性的反映。主权国家是积极的、能动的、基本的国际法主体，国际组织则是主权国家通过国际协议创立的国际法主体。其次，在法律形式上，与各主权国家的法律能力呈现出统一性相比，各国际组织的法律能力则呈现出差异性。因为各国际组织的法律能力取决各自基本文件的具体的不同规定。在实践中，甚至个别国际组织的基本文件没有对其法律能力作出明文规定。因此，除非其成员国事后以其他明示的或者隐含的方式赋予它法律能力，否则该国际组织就不具备法律能力。

　　二

　　对于国际组织在国际社会中的作用，曾有两种不同的极端观点。一种观点认为，国际组织是一种即将出现的世界政府的先锋。另一种观点则认为，国际组织只不过是主权国家之间赤裸裸的权力角逐的遮羞布，它对于促进主权国家之间的合作没有任何作用。这两种观点都有片面性。

　　国际组织作为国际社会的“配角”，它不能发挥主权国家（“主角”）那样的作用。在国际舞台上，没有“配角”，“主角”也难以充分施展才干，发挥更大更好的作用。国际组织与主权国家这种“配角”与“主角”关系（但不是“主仆”关系）决定了国际组织在国际社会中的地位和作用。

　　1.国际组织为主权国家在各领域的合作提供了方法和手段，从而能使所有或绝大多数国家从各领域的合作中获得利益

　　各主权国家在彼此交往中既存在共同利益又可能出现矛盾和冲突，单靠一个国家单方面的行动以求得矛盾和冲突的解决，是十分困难的，有时甚至是不可能的；而通过国际组织则可以达到协调冲突、缓解矛盾、促进合作的目的。国际组织具有一套既能维护国家主权又能促进主权国家之间共同利益的制度与方法。主权国家通过以协定形式建立的国际组织来进行国际性的集体协调，能取得依靠单个国家独自干预所不能取得的成就。

　　2.国际组织为动员世界舆论、伸张国际正义、关注人类共同利益提供了讲坛

　　国际社会不仅存在各国的国家利益、各民族的民族利益，而且存在人类的共同利益，如和平、发展、环境保护、和平开发和利用外空和海底资源等等。在动员世界舆论重视和关心人类共同利益方面，国际组织发挥了重大作用。他们积极活动、出版和传播有关资料，进行广泛宣传；举行各种国际会议，与世界不同阶层的人士交换意见和磋商，唤取各国人民对人类利益的注意和重视；设立机构进行调查研究，建立世界性调查监测体系；呼吁各国人民投身于维护人类共同利益的活动；在国际发展合作方面，国际多边开发机构向发展中国家提供了大量的官方发展援助。正是在联合国开发系统50年来活动的基础上，国际发展法和国际合作法已作为国际法的新领域日益获得国际社会的承认。因此，在注重人类共同利益方面，国际组织起了先锋作用。这无疑对人类社会的和平与发展具有重大深远的意义。

　　3.在维护国际和平与安全方面，国际组织为各国政府提供了多种可供选择的制度与技巧

　　在发生冲突时，为了遏制冲突的蔓延与扩大，国际组织通过一系列反冲突逐步升级装置可以防止紧张局势日益恶化，从而为有关国家寻求和解和妥协创造条件。在裁军谈判、维护集体安全、制止侵略战争方面，联合国通过了大量决议，唤起了世界舆论的普遍关注，引起了国际社会的重视，从而对于维护世界和平产生了不可低估的影响。在促进国际争端的和平解决方面，联合国与区域性国际组织一起，协同提供了和平解决地区性、全球性国际争端的机制。但是，如前所述，国际组织在国际关系中只是支持和辅助主权国家，国际争议的最终满意解决，主要取决于主权国家的善意合作。

　　4.在绝大多数情况下，国际组织不仅可为各国提供达成有关合作决定的场所，还可以通过其执行机制将这些合作决定付诸实施

　　国际组织不仅是多边合作、集团外交的重要场所，而且可以通过自身努力来促进国际合作。如联合国可以向冲突地区派遣维和部队，向不发达国家提供官方发展援助，向受灾地区和难民提供人道主义救济等。同时，联合国为各会员国提供交换意见和多边交往的机会与场所。在区域性国际组织中，欧洲联盟东南亚国家联盟在促进本地区合作方面的成就格外引人注目。在专门性国际组织中，世界银行集团、国际货币基金组织和关贸总协定在维护世界经济安全方面所取得的成就为世界所称颂。总的来说，第二次世界大战结束以来，大约300 多项国际协定或其他国际性法律文件都是在国际组织直接或间接努力下达成的，其中最著名者为《联合国海洋法公约》和《关贸总协定乌拉圭回合最后文件》。此外，战后非殖民化运动如此迅速地取得几乎全面的成功、对人权和基本自由的尊重日益成为国际政治的一个重要方面，这些都与联合国及其他国际组织的活动息息相关。

　　当然，国际组织实际上所起的作用总是与人们所期望的目标有一定的距离，尤其是联合国组织。五十年来，联合国不时被指责为不称职。鉴于维持和平与安全是联合国的首要宗旨，人类历史已证明，法律与武力都不足以维持和平，只有社会合意（social consensus）才能真正维护和平。在一定意义上说，这种社会合意依赖于政治、经济、社会和文化等领域的均衡发展。为此，联合国系统正在全球各地从事长期的合作事业，其他国际组织也在竭尽全力，以便在国际关系中最终实现理性战胜激情、理智战胜本能、负责精神战胜侥幸心理。

　　在本世纪即将结束之际，国际社会面临着史无前例的挑战，除了通过建立协调、合作、规划与决策的国际组织体系来迎接这种挑战并取得胜利外，人类没有其他任何选择。