中国国债规模与安全性分析

中国国债规模与安全性分析

一、衡量国债适度规模的主要指标及其国际比较

国际上衡量国债规模的指标主要有:

（１）国债负担率＝当年国债余额/年度ＧＤＰ;

（２）借债率＝当年国债发行额/ＧＤＰ;

（３）国债依存度＝当年国债发行额/财政支出;

（４）偿债率＝还本付息额/财政收入。前两个指标是着眼于国民经济大局,而后两个指标则是从财政收支的角度来考察国债规模。

（一）从国民经济的应债能力来比较中外国债规模

１.国债负担率。从理论上讲,国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规模和国债的收益率高低都是制约国债发行规模的重要因素。但这些因素集中在一点,就是国内生产总值的规模。影响国债规模的最主要因素就是国内生产总值。考察国债的相对规模最有意义也是最重要的指标就是国债负担率。自８０年代以来,大多数国家的政府债务规模都有较大幅度的扩大,如西方主要发达国家的债务规模（国债负担率）都几乎翻了一倍,不过,在发达程度相近的国家中,债务规模则有着很大的差别。有的国家的债务规模只相当于ＧＤＰ的２２.５%（如１９９５年的瑞士）,而有的国家超过了１２０%（如意大利和比利时）。发展中国家的国债负担率则大都经历了一个先上升后下降的过程,表明发展中国家的国民经济对国债的依赖程度有所减弱。

正确判断我国的国债负担率,并对这一指标作国际比较时,不能只看数量上的对比关系,还必须注意把握以下要点,否则有可能对我国的国债政策取向产生误导:其一,随着国债规模的不断扩大,中国的国债负担率亦出现了较快增长的趋势,１９８０年仅为１%,１９９０年为４.８%,１９９５年为５.６%,到１９９８年已上升到８.２%,增长的势头非常迅猛。其二,西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政基础上的,整个国家对债务的应债能力较强。而中国作为一个发展中国家,不仅经济发展与国外比较有相当大的差距,而且国家财力集中程度也要低得多,１９９９年预算内财政收入占ＧＤＰ的比重仅为１２.６%,即使加上政府部门的各种预算外收入,也仅为２０%左右。因此,总体上看,我国的债务承受能力要相对弱一些,债务负担率不能简单地和国外攀比。其三,以美国为代表的西方

发达国家,其国债的累计规模之所以能达到今天这样的高水平,是１００多年时间累计下来的结果,而我国举债历史不长,从１９８１年发行第一批国债至今,也不过才２０来年的历史。其四,各个国家的政府债务规模还在很大程度上受到其经济结构、法律制度和债务管理机制等因素制约。因此,在进行债务规模的国际比较时,要充分考虑其经济结构、法律制度和金融市场发达程度等方面的因素。证券市场越发达,对国债规模的承受能力也就越大。例如,１９９５年美国国债余额约为３.６万亿美元,国债负担率达５１.４%,但是由于美国政府债券市场是世界上最发达的政府债券市场,美国政府债券的发行一直较为通畅。这主要得益于美国政府债券是证券市场中流动性最好的金融商品,大多数证券中介机构和美国居民都青睐政府债券,而不是其他金融工具。

２.国债借债率。即当年国债发行额（即债务收入）与当年ＧＤＰ的比率。它反映了当年ＧＤＰ对当年国债增量的利用程度。西方发达国家的借债率一般在３～１０%,中国国债借债率１９９４年是２.５%,１９９８年是４.０９%,普遍低于发达国家的水平。即使与借债率相对较低的法国、英国、西班牙和加拿大（这些国家在３～５%）相比,也要低２～３个百分点。这说明从国民经济全局来看,中国的年度国债发行规模还存在着一定空间。但是,也应该看到另一个事实,从１９９４年起,中国的国债借债率保持了较高的增长速度,年度国债发行量的增长速度大体上保持在２５～３０%,远远超过ＧＤＰ８%左右的增长速度,所以借债率这一指标肯定还将不断攀升。而大多数发达国家的这一指标十多年来基本上保持较稳定的状况,维持在８%左右,只有日本、英国、西班牙等少数财政陷入困境和失业率较高的国家在９０年代初出现过较快的增长。

（二）从财政应债能力来比较中外国债规模

１.债务依存度。指财政支出依靠债务收入来安排的程度。就法律或制度的意义看,至今为止我国国债发行只限于中央政府,地方政府是不能打赤字也无权发行地方公债的。这样,依靠国债满足财政支出需要的只能是中央政府。在我国目前的具体环境中,国债依存度这一经济指标对中央财政才是有意义的。所以,我们在作比较分析时,实际上是用中国的中央财政债务依存度与西方的国家财政债务依存度来作对比。我国的债务依存度是非常之高的,１９９８年中央财政债务依存度高达７１.１２%,几乎高出日本、美国和英国的３～１０倍。目前各发

达国家的债务依存度一般在１０～２３%之间,日本政府即使在财政最困难时期,债务依存度最高的年份也不过是３７.５%。显然,我国以满足“社会公共需要”为主体格局的中央财政支出,其资金来源２/３要依赖发行国债来支撑,不仅与政府本身的性质不符,而且孕育着潜在的风险。

在对国债依存度作国际比较时也要注意其可比性。否则,无条件的比较将导致政策判断的偏差与操作的失误。下面两点尤其需要注意:第一,在中央财政债务依存度这个计算公式中,“中央财政支出”这一指标仅包括政府预算内支出,而在当前政府收支被严重扭曲的情况下,占相当大比重的政府收支游离于政府预算之外,而且中央预算在全部政府预算中的比重也偏低。因此,中央财政支出这一指标是被低估了,那么,计算出来的中央财政债务依存度则被高估、被扭曲了。第二,我国财政预算编制方法与西方发达国家不完全相同,比如债务利息的规模已经越来越大,但尚未编列在预算支出中,使账面上的中央财政支出小一块。这就意味着,当前针对国债依存度进行横向对比时,应作相应的调整。所以,不能简单地根据中央债务依存度严重偏高得出要立即压缩国债规模的结论。但不管这个指标怎么被高估,中央债务依存度偏高则是不争的事实。应引起警觉,决不能掉以轻心。

２.偿债率。是指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关系。关于这一指标,国际上公认的安全线是８～１０%。美、英、法、日等国家的偿债率均在１０%以内。中国在１９９４年前,由于国债发行规模不大,国家财政收入用于债务支出不多,偿债率较低,如１９９０年不过是６.５%。但从１９９４年起,国债的发行规模剧增,由此导致债务支出总额迅速上升,国债偿债率从１９９４年的９.６%迅速攀升到１９９７年的２１.１%和１９９８年的２２.４%,大大超出了国际公认的安全线。

二、几点基本结论

１.西方国家国债依存度较低,国债负担率较高,而我国的情况正好相反

这有两方面原因:一是西方发达国家年度国债规模发行绝对量较大,但与其年度巨额财政收入相比,相对量显得较小。例如,美国１９９３年财政收入高达１１５３５亿美元,而同期我国财政收入只有４３９８亿元人民币。若按现行汇率计算,相当于我国财政收入的２２倍。二是西方发达国家实行市场经济的历史比

较长,因此国债发行时间也早,尤其是西方发达国家主要以发行中长期（１０～２０年）的国债为主体品种,因而历年累计额较大,比较起来,其国债负担率自然比较高。

２.不能简单照搬发达国家的经验

要具体分析发达国家多年来保持较高国债水平的条件,如这些发达国家有较为发达成熟的证券市场、规范的法律制度,有科学高效的发行方式和合理的政府债务持有者结构及期限结构等,而这些基础性条件我们目前尚不完全具备,创造这些基础性条件还需要有一个过程。而且,我国居民大量储蓄存款在很大程度上带有替代社会保障功能,所以,仅依据我国的国债负担率远低于发达国家水平及居民储蓄率较高这些指标来判断我国国债规模的走势是不全面的。

３.从上面判断国债规模的主要经济指标来看,很难简单地说中国国债规模是大了还是有较大的回旋空间

中国国债规模处于国民经济应债能力宽松而财政债务重负的矛盾之中。中国的国债形势有宽松的一面,也有严峻的一面。问题的关键是如何解决这一矛盾。既要充分发挥国债对国民经济增长的拉动作用及对经济运行的反周期调节作用,又要防止国债规模过大对财政收支造成难以承受的压力,避免像某些发展中国家那样因政府债务问题而陷入信用危机和财政危机。

４.从动态趋势看,中国国债发行规模自１９９４年以来每年以３０%多的速度急剧扩张,正面临着巨大的压力及与日俱增的风险

今后若干年内,只要国内国际政治与经济形势不发生大的变化,对国债发行规模进行增长中的“微调”或许是有效的政策选择。考虑到国债总量政策的惯性作用,未来几年要压缩国债发行规模是不现实的,也不符合当前继续实施积极财政政策的要求,但是国债发行规模要连续保持这几年的增长势头也是难以为继的。所以,现实的选择只能是增长中“微调”,而且这种“微调”只能建立在“振兴财政”和“优化国债结构”的基础上,即要在提高“两个比重”或国家可支配财力水平的基础上适度扩大国债规模。同时,要继续调整国债政策,规范国债市场,优化国债结构,使国民经济应债能力得到较好的释放。