第10章 产业组织政策

第十章 产业组织政策

上一章讲了产业结构政策。产业结构政策主要是关于产业发展重点的优先顺序选择和保证实行这些优先顺序的政策措施。本章主要讨论产业组织政策。

一、 产业组织政策的类型与政策目标

（一）产业组织政策的概念

所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场绩效，由政府制定的干预和调整产业的市场结构和市场行为，调节企业间关系的公共政策。其实质是政府通过协调竞争与规模经济的关系，以建立正常的市场秩序。

根据产业组织理论，完全竞争的市场能够使资源利用效率达到最大化，获得最优配置，而垄断则会造成社会资源的浪费。而另一方面，对适宜于自然垄断的产业，过度竞争就会丧失规模经济效益，同样会造成社会资源的浪费。因此，政府部门应该根据不同的国情和产业组织的发展阶段，或采用鼓励竞争、反对垄断政策；或采用限制竞争、促进集中政策。

产业组织政策的主要任务就是正确处理竞争与规模经济这个被称之为“马歇尔冲突”的矛盾。它既要享受规模经济的效益，又要维护市场的有效竞争，并通过协调市场经济规模和市场竞争效率，建立正常的市场秩序，取得现实的利益。

（二）产业组织政策的分类

从政策导向角度看，各国已有的产业组织政策通常分为两类：一是竞争促进政策：鼓励竞争、限制垄断，主要有反垄断政策或反托拉斯政策、反不正当竞争行为政策及中小企业政策等，它着眼于维持正常的市场秩序；二是产业合理化政策：主要适用于自然垄断产业鼓励专业化和规模经济，它着眼于限制过度竞争，直接表现为政府的规制政策。

从政策对象看，产业组织政策可分为市场结构控制政策和市场行为控制政策两类。市场结构控制政策是从市场结构方面禁止或限制垄断的政策，如控制市场集中度、降低市场进入壁垒等。市场行为控制政策是从市场行为角度防范或制止限制竞争和不公正交易行为的发生，以及诈骗、行贿等不道德商业行为的发生。

（三）产业组织政策的目标

1．产业组织政策的一般目标

产业组织政策的一般目标是维护市场的有效竞争，以提高产业内部的资源配置效率。有效竞争是指产业组织处于既能够保持产业内部各企业之间的适度竞争，又能获得规模经济的效益，即可以兼容竞争活力和规模经济效益的竞争，实现资源的合理配置。

2．产业组织政策的具体目标

产业组织政策的具体目标，即是其一般目标在各个时期、各项具体政策内容上的具体化和细分化，包括两个基本内容：充分利用规模经济和充分发挥竞争活力。这两个方面是实现产业内部资源合理配置所必不可少的条件。

具体而言，产业组织政策的目标可以细化为以下六个方面：

①企业应达到并有效地利用经济规模，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，同时企业应有较高的开工率；

②不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长的时间看，各产业的资本利润率应是比较均等的；

③较快的技术进步，主要指技术和产品的开发、革新等活动有效且比较充分； ④不存在过多的销售费用；

⑤产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求；

⑥能够有效地利用自然资源。

上述六项具体目标可以作为产业组织政策制定和评估的理论依据。

3．产业组织政策的结构目标

结构方面的目标包括：①尽管市场上的卖主数目足以完全消除单个企业对价格的影响，但要达到和符合规模经济的要求；②企业规模比较均等，单个企业不能操纵市场；③不存在人为的企业进入或退出市场（或产业）的障碍。

4．产业组织政策的行为目标

行为方面的目标包括：①企业独立做出价格、产量和营销决策，不存在串谋；②企业不能使用提高效率以外的方法来消除和排挤竞争对手。

5．产业组织政策的绩效目标

绩效方面的目标包括：①利润不高于在其他行业从事同样风险程度生产经营活动可以获取的水平；②促销开支和产品差异化程度在适度范围之内；③企业经营具有效率，不能长期保护缺乏效率的企业；④企业对技术进步能及时做出反应。

6．确定产业组织政策目标的主要依据

政府确定产业组织政策目标的主要依据包括：

①国家的基本经济制度。基本经济制度不同的国家确定政策目标的主要依据有本质的区别，而反映在旨在维护市场竞争秩序的产业组织政策方面，这种基本经济制度的差别则首先表现为政策目标导向所体现出的有关经济价值观的不同，以及与此相关的政府干预的主观能动性上。也就是说，产业组织政策目标的确定必然受到国家基本经济制度所反映的不同经济利益关系的制约。 ②国家的经济发展战略。国家的经济发展战略实际上是特定时期内一国政府制定和实施经济政策的基本依据，产业组织政策和其他经济政策无论是否包容于战略所规定的具体实施方案之中，都必须首先为实现这一战略服务。有关国家的实践证明，在现代市场经济条件下，合理的产业组织政策是实现国家经济发展战略的重要手段。因此，产业组织政策目标的确定同样需要与国家经济发展战略及其目标保持某种逻辑上的一致和协调。

③具体的产业组织状况。主要包括具体的市场结构、市场行为和市场绩效状况，它不仅是确定产业组织政策目标的具体依据，也是设计具体政策内容的主要针对性所在。如果说国家的基本经济制度和经济发展战略影响到产业组织政策目标的基本导向的话，那么特定的产业组织状况则要求政策目标的确定直接为解决现实经济运行中存在的问题服务。

（四）产业组织政策目标的实施手段

实现产业组织政策目标的手段主要包括控制市场结构、调整市场行为和控制市场绩效以直接改善不合理的资源配置状况等。

1．控制市场结构

对各个产业的市场结构的变动实行监测、控制和协调，通过立法手段、经济手段或行政指导手段，维持某种合理的市场结构，改变不合理的市场结构，并防止不合理的市场结构的产生，同时，为今后一段时间内的市场结构的规范化发展指明方向。具体措施包括：①降低市场集中度，依法分割处于垄断地位的企业，适当降低进入壁垒，减少不合理的产品差别化等；②建立企业合并预审制度，对中小企业实施必要的政策扶植等；③在某些产业实施直接规制政策，以防止过度竞争损害资源配置效率和社会福利。

产业组织政策的目标手段必须充分考虑包括卖方或买方的集中程度；产品的差别化；新企业进入的障碍；市场需求的增长率；市场需求的价格弹性；短期固定费用与可变费用的比例等既相对独立，又相互联系的市场要素，使政策的实施更为有效。

2．调整市场行为

在一定市场结构下的市场行为，主要包括定价政策、质量政策、广告和促销政策以及投资政

策等。市场行为控制政策手段主要对产业内部企业市场行为进行监督、控制和协调，借助于立法、经济和行政指导等手段，维护市场竞争的公正性，改变不合理的甚至非法的市场交易行为，防止并控制垄断势力的蔓延，为市场行为的规范化提供依据。具体措施包括：①禁止和限制竞争者的共谋、卡特尔及不正当的价格歧视；②政府和公众监督，即通过政府、公益组织以及大众传播媒介，对卖方价格、质量实行广泛监督，并经常交流有关信息，增加市场信息的透明度；③对欺骗、行贿、中伤竞争者等的各种不道德乃至非法的商业行为进行控制和必要的处置。

3．直接控制市场绩效

改善不合理的资源配置状况，主要指在一定市场结构下，受一定市场行为的作用而产生于产业内部或企业之间的市场效果进行监控和调整的政策；对那些在资源分配方面存在市场缺陷的产业，通过政府的直接干预，弥补市场机制的缺陷，以实现这些产业资源配置的合理化。具体措施包括政府财政直接投资于基础设施或“瓶颈产业”；对盈利不多或风险较大的重大技术开发项目提供资金援助；增加对教育、科研和技术推广的公共投资；用立法或行政垄断形式禁止滥用稀缺资源等。

在市场经济中，通过政府直接控制市场绩效是比较困难的，因而重要的是影响市场绩效的条件，以达到和维持市场的有效竞争状态。同时，在短期内市场结构影响市场行为进而影响市场效果，而在长期内市场效果也会直接影响市场结构。因此，要对市场效果进行控制，除通过立法、经济和行政指导等政策手段以外，还必须建立对市场效果的评价标准。这些标准包括：资源配置效率标准、产业对规模经济利用程度及生产效率标准、产业利润标准、技术效率及其对产业贡献率标准、规模经济与有效需求相应增长标准。

另外，从有关政策手段的属性来看，实现产业组织政策目标的具体手段又可分为法律手段、经济手段和行政手段。法律手段包括直接的司法判决和以一定法律为根据的政府行政处置，比较常见的有各国所颁布的有关反垄断法案、禁止不正当竞争法案和直接规制政策等。这种手段是各国产业组织政策中运用得最为普遍的，也是最为基本的。在各国普遍实行法治原则的情况下，法律手段的重要性将会得到维持或增强。

经济手段主要是指以法律为基础实施的运用财税杠杆和货币杠杆对有关市场结构和市场行为进行刺激或约束，也有一部分是以特定法律为根据的经济鼓励或处罚措施。这类手段的使用比较繁杂，并且往往与政府的产业结构政策、社会福利政策和宏观调控政策结合使用。

行政手段主要是指政府通过一定的中介途径，如行业协会、民间恳谈会等，以一定的形式，如信息发布、政府指导性计划等，使企业在充分了解政府政策意图的基础上，或多或少接受政府的指导，按照政府的意图行事。行政手段对于有计划经济传统的国家具有特殊意义，但不受监督的行政干预往往容易造成消极影响。从有关国家的经验来看，在市场经济制度下，这类政策手段实施的一个重要前提，就是企业界与政府必须具有传统的较为密切的关系。

二、 反垄断和反不正当竞争政策

（一）垄断及不正当竞争行为

1．垄断通常是指一家或少数几家企业直接或通过某种形式排他性地控制生产要素和产品市场。其根本特征，在于作为垄断主体的企业或企业联合对特定产品市场的具体运行具有强有力的控制能力，进而同样强有力地控制有关产品生产的要素配置过程和配置结构，并且藉此在有关产品市场竞争过程中采取排他性的行为。关于垄断的形成，通常的解释是在市场容量有限条件下，企业追求规模经济性和超额利润的必然结果。

2．不正当竞争行为，是指欺骗性的、不正当的或有害的竞争方式。例如，欺骗性的广告与促销行为，假冒名牌商标，强买强卖，不正当的高价购人和低价销售，欺诈性的交易行为，窃取、泄露竞争者商业秘密，抵毁竞争者信誉，贿赂收买有关人员等。这些手段的运用，超出了市场经

济活动合理限度的约束，削弱和阻碍了正当竞争的开展，损害和扰乱了市场运行的正常秩序，对社会危害极大。

根据经济学理论，垄断厂商的价格高于其边际收益（从而边际成本），形成垄断的产量不足，带来某种社会损失。从整个产业角度来看，垄断及不正当竞争行为因素的存在阻碍了价格机制在资源合理分配上所发挥的作用。这是因为，拥有较高市场占有率的垄断性大企业或垄断组织，必然控制了产业内部分产品的生产和销售。虽然在企业之间仍然可能存在竞争，但他们可以通过其所拥有的市场支配力，采取共谋、默契、领导价格制和组织卡特尔等方式来控制产品价格，从而达到获取超过正常利润之外的垄断利润的目的，造成产业资源配置效率的损失。

（二）反垄断和反不正当竞争政策的基本内容

反垄断及反不正当竞争政策是政府对垄断性的市杨结构、市场行为和市场绩效的一种法律制约和政策限制，最早也是最重要的产业组织政策。尽管世界各国反垄断法的侧重点各不相同，但其主要内容基本上分为四个方面：

（1）禁止私人垄断和卡特尔协议

私人垄断是指个人、公司或财团通过兼并、收购或低价倾销等手段，把其他竞争对手从市场上排挤出去，从而确立自己在市场中的垄断地位，并以此支配市场。卡特尔协议是指多个企业以垄断市场、获取高额利润为共同目的，在一定时期内就划分市场、规定产量、确定价格等而达成的正式或非正式协议。

对于这种情况，各国反垄断法是坚决禁止的。这些法律一般都规定分割已形成的垄断企业，限制价格共谋行为，禁止搭配销售和排他性交易等。如美国《谢尔曼法》（1890）规定，任何垄断或企图垄断者，或与他人联合、串谋，借以垄断州际之间、国际之间的贸易或商业活动者，将被视为犯罪。需要说明的是，反垄断法一般只是禁止滥用支配地位，并不反对一个或一个以上的企业在市场上占有支配地位。

（2）禁止市场过度集中

市场过度集中会产生垄断，从而限制竞争。企业兼并是实现市场集中的主要途径，不当的企业兼并会减少甚至消灭竞争。其原因是：竞争对手间的兼并，像联合控制价格的协议一样，消灭了当事人之间的竞争，而且是永久性的消灭；通过兼并，一些本来处于支配地位的企业则能更有效地操纵市场；兼并会增加其他企业进入市场的障碍，减少潜在竞争者进入市场的机会；兼并往往与驱除对手定价或掠夺定价行为同时出现。因此，各国的反垄断法一般限制企业的横向与纵向兼并，以防止生产过度集中而形成市场垄断，禁止非法的价格歧视等。特别是对大企业间的兼并通常是禁止的。

（3）禁止滥用市场势力

所谓滥用市场势力，是指在市场中居支配地位的企业，凭借自身的经济实力对其他企业施加影响，迫使他们按自己的意愿行事，从而妨碍公平竞争。

滥用市场势力的做法大体有以下几种形式：价格歧视，即对同一产品的不同顾客或买主收取不同的价格，而不是根据生产和经营该产品的边际成本；独家交易，即只准经销一个厂家的产品，而不得经销其他同行竞争者的相同产品。这种做法一方面限制了买方的贸易，另一方面又限制了竞争企业的客源；搭配销售，即卖方在推销某种产品时，强行搭配另一种买方不需要或不情愿接受的产品；维持转售价格，即供给企业强迫转售者收取指定的价格；限定销售区域；公司董事交叉任职，即一人同时兼任两家或两家以上公司的董事；等等。

（4）反垄断和反不正当竞争政策的例外原则

反垄断和反不正当竞争政策的例外原则主要阐明各种特殊行业、特殊组织及特殊活动存在的合法性，是产业组织政策必不可少的组成部分。

由于国情不同，各国反垄断政策的例外条款也各有特色。如美国反垄断政策的例外原则主要

包括特殊行业，如通讯、电力、自来水等具有自然垄断性质的公共事业，农业、零售业等容易波动和容易发生过度竞争的行业，自然资源开采业等；特殊组织，如工会组织等；某些特殊活动，包括政府批准的为了加强与国外企业竞争的企业协调活动，以及在紧急状态下（如战争期间）暂停执行反垄断法等。原联邦德国反垄断政策的例外原则集中体现在其《卡特尔法》中对各种“合法卡特尔”的界定中，这些“合法卡特尔”包括各种专业化卡特尔、合理化卡特尔、结构危机卡特尔、中小企业合作卡特尔、采购协作卡特尔、出口卡特尔、进口卡特尔、部长特批卡特尔等等。日本反垄断政策的例外原则体现在其《垄断禁止法》的“适用除外”范围中，主要包括自然垄断所固有的行为，基于特定事业法令的正当行为，无形财产权行使行为，依法成立的各种合作社的行为，转销价格的商定和维持行为，不景气卡特尔，合理化卡特尔等。

在日本，根据“后法优先”的原则，各种特定的经济立法都可以规定不适用《垄断禁止法》的情形，这些经济法规有《中小企业团体组织法》，《中小企业等协同组合法》，《进出口交易法》，《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》，《农业协同组合法》，《森林法》，《保险业法》，《地方铁路法》，《航空法》，《陆上交通事业调整法》，《海上运输事业法》，《仓储业法》等等，共达40个以上经济法规。 ①

三、直接规制政策

（一）直接规制政策的基本概念

直接规制政策是指在自然垄断产业，为了防止发生资源配置的低效率和确保使用者的公平利用，政府机关以其法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。

产业规制依照规制实施的主体不同包含政府直接规制、社会规制和行业自律规制。政府直接规制是政府为实现某些社会经济目标而对经济主体做出的各种直接的具有法律约束力的限制、规范，以及由此引出的政府为督促经济主体行为符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。社会规制是指与政府规制相对独立，对经济主体做出的各种直接和间接的准法律的限制、规范，以及由此引出的社会为促进经济主体行为符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。行业自律规制介于政府规制和社会规制之间，主要指行业协会对本行业企业的规划、协调，是一种具有综合性的自组织规制。

直接规制政策的对象主要是自然垄断产业。自然垄断产业是指因生产、配送方面的规模经济效益、沉没成本、资源稀缺性等原因，使企业被限定为一家（自然垄断）或极少数几家企业（自然寡头垄断）的产业。实际上，自然垄断产业即是前述反垄断政策的例外原则所适用的大部分产业。

其目的是防止因重复投资与过度竞争等所带来的资源配置低效率，并确保产品的稳定供应、收入的公正分配、物价的稳定，以及产业的健康发展。

（二）政府直接规制自然垄断产业的必要性

对于自然垄断产业，政府必须采取直接规制政策的原因主要包括：

（1）处于自然垄断状态的产业的产品价格和有效供给量往往不是自由竞争的结果，消费者自由选择权利是十分有限的，因此政府就有必要直接控制价格，以保护消费者利益。

（2）在大多数处于自然垄断状态的产业内，往往需要生产者的某种形式、某种方面的联合或是协调才能取得良好的资源配置效益。因此政府就有必要鼓励促成这种联合，并继而将其置于政府有效控制之下，而不是像一般意义上的反垄断政策那样采取反协调或反联合措施。

（3）大多数处于自然垄断状态的产业，可被接受的竞争程度是非常有限的，其经济效率往①满达人：《现代日本经济法律制度》，兰州大学出版社，1998。（页码）

往与竞争程度呈反方向运动，或者说，在其他大多数产业中必须实现的充分、有效的市场竞争在这些产业中往往是一种反效率行为和违反资源配置基本原则的行为，因此政府就有必要对此进行直接干预，以防止“过度竞争”的发生。

（三）直接规制政策的目标

直接规制政策的具体目标主要包括：

（1）资源的有效配置

由于形成自然垄断的投资壁垒与有效利用资源之间存在着必然的密切的关系，因此，显然唯有直接规制才能克服因市场失灵而带来的有限资源的浪费。同时，为了防止垄断企业滥用市场支配力，损害资源配置，也必须对垄断价格的决定等行为进行必要的直接限制。

（2）收入的公正分配

这主要是因为：第一，如果企业支配性地确定价格，就必然使消费者剩余的一部分成为企业利润而进行收入再分配，因此，从公正分配的角度看，就必须限制垄断价格的制定，保护消费者利益；第二，垄断企业在向不同的消费者提供同一产品或服务时，有可能制定差别价格，从公正分配的角度出发，就有必要尽可能地限制某些不合理的差别价格；第三，经营多种服务或事业的垄断企业，也可能通过获取一方事业领域的超额利润来弥补另一方服务领域的过小利润，即进行所谓内部相互补助。由于这是在不同事业领域的消费者之间进行收入再分配，因此也应从公正分配的角度出发对此加以限制。

（3）物价的稳定

这一目标几乎针对所有的自然垄断产业，并显然倾向于消费者的利益，即稳定的物价应当是消费者可接受的价格。同时，由于大多数自然垄断产业实际上属于与国计民生密切相关的重要产业，因此维护这些产业的物价稳定，将对宏观经济的稳定起到相当重要的作用。

（4）产业的发展

这种发展往往首先表现为长期供给的稳定及稳定增长。一方面，在自然垄断产业中，由于企业几乎没有任何竞争的压力，因此其自我发展，特别是提高其内部效率的积极性势必会受到很大削弱。这样就有必要通过政府的直接规制政策，增强有关企业提高内部效率的积极性，或者直接促使企业内部效率的提高，以保证产业的长期稳定发展。另一方面，由于利润率、投资壁垒及其他条件的制约，可能使自然垄断产业中的有关企业不能从长期的观点出发，进行适当的投资，从而不仅会发生供给不足，而且也不能实现企业的成长。因此，政府就有必要考虑到通过稳定企业的财务状况，使其能够进行适当的投资，为产业的长期稳定发展提供充分的潜力。

（三）直接规制政策的内容

直接规制政策的主要内容包括：进入规制、数量规制、质量规制、设备规制、价格规制和退出规制。

1．进入规制

进入规制是直接规制政策的核心内容，指通过对申请者资格的审批程序，严格控制在特定产业的执业权，以限制过度竞争。在自然垄断产业中，从确保规模经济效益和范围经济效益出发，特许一家企业或极少数几家企业加入，而限制其他企业参加；或者，从防止过度竞争的观点出发，由规制机关视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的加入。进入规制的主要手段是对申请者进行资格审查，合格者由政府颁发许可证和工商营业执照。

（1）申报制。即准备进入有关产业的企业，必须按照一定的程序向政府提出申报，政府通过对申请者进行严格的资格审核，如果接受申报，即可进入；否则，则不得进入。

（2）注册制度。即政府主管部门对申请进入有关产业的企业的资格进行审查，如果申请者具备有关资格条件，通过履行有关工商注册程序，企业即可进入；如果不具备有关资格条件，政府则可以拒绝注册，不允许其进入。其具体形式，主要是颁发工商营业执照等。

（3）特别许可。如垄断性的企业合并和卡特尔等，政府将视具体情况对其予以有限的解除。其具体形式则包括颁发许可证、政府特别的许可文件等。一般国家的反垄断法都禁止这种市场行为。

2．数量规制

为了防止因投资过多（过少）或产出过剩（过不足）造成价格波动和过度竞争而采取的直接规制。包括投资规制和产量规制两个方面。

（1）投资规制。即政府对有关产业中企业的投资规模进行的直按规制。其主要规制手段包括：建立特定产业重大投资计划审批制度，据此规定产业投资决策和审批程序；规定有关产业投资的数量限额，如单个企业最低和最高固定资产投资或技术改造投资规模、新进入企业的最低投资规模等，以防止投资过少或过多；实行投资计划配额制度，即在一定时期内，根据产业具体情况，在规定产业固定资产或技术改造投资最高投资规模限额的同时，可以制定产业内所有企业或是申报投资企业在一定时期内的企业重大固定资产和技术改造投资配额。

（2）产量规制。即政府对有关产业的产品产量和所提供的服务量进行直接规制。其主要手段有：政府建立有关产业的产量指导计划，以有效控制特定产业的产出量；当产业产出不足时，规定单个企业的最低产量限额，并以必要的政策扶持措施刺激产量的增长；当特定产业产出过多时，可规定某一特定时期内整个产业的产量最高限额，并对各企业实行产量的配额制度。

3．质量规制

为了防止由于自然垄断，不存在激烈竞争等而带来的产品与服务质量的潜在下降趋势，建立有关产品和服务的质量标准和不同的档次体系，避免消费者的正当权益受损所采取的规制措施。其主要内容包括：

（1）对自然垄断产业的产品和服务的质量建立公开的质量标准体系和质量规范制度，规定有关产品和服务所必须达到的最低限度的质量标准，以维护消费者的利益。

（2）建立有关产业的产品和服务质量定期检查、监督和消费者投诉制度，并经过一定的程序，定期颁布准许生产的有关产品和服务的目录，对达不到质量标准的企业实施责任追究和必要的处罚，直至取消其执业资格，以防止有关产品和服务的质量出现下降，或不合格的产品和服务进入市场。

4. 设备规制

为了维护自然垄断产业产品或服务的一定的质量、性能、规格，以及安全、外部性等，对其关键设备的规格、技术性能、安全性能和环保标准等实行直接规制。目的在于消除自然垄断对设备更新的阻碍作用，满足质量规制和环境保护的要求，推动该产业的技术进步。其主要内容包括：

（1）制定有关生产设备和服务设施的标准体系，规定其质量、性能、规格、安全等方面的标准，以确保政府对有关产品和服务质量的有效控制。

（2）建立关键设备的公开登记和审核制度，对于未能符合政府有关设备标准的企业暂停其生产，并限期作出必要的设备调整和改造。

（3）在有关产业中（如电力、供水、通信等产业）统一有关重要设备的规格标准，特别是统一与产品输送密切相关的设施的规格和主要技术标准。

（4）对有关设备的折旧、更新或技术改造予以必要的强制规定，特别是设定有关设备使用的年限，以保证设备使用的效用。

5．价格规制

指从资源有效配置和服务的公平供给出发，以限制自然垄断企业确定垄断价格，从而保障合理的利润率，协调供应方的利润最大化取向与消费者利益的矛盾，维护双方的正当权益为目的，对自然垄断产业产品和服务的价格体系、价格水平和价格核定方法所实施的直接规制。价格规制与实现资源配置效率的经济政策有着直接联系，而且也与维持原有企业生存和健全经营有着直接联

系，因此它是政府直接规制的最重要的项目。价格规制的基本内容包括规定利润率、成本核定方法、价格的上下限，以及价格变动的审批程序。

（1）公正报酬率规制。公正报酬率（Fair Rate of Return ）是以完全竞争条件下均衡价格中所含的“正常利润”为基础的概念。它是通过确定负债资本比率、负债资本利率、自有资本比率和自有资本利润率来决定的。其中，负债资本和自有资本的构成比率，以企业有效率的行动为前提，根据实际营业情况确定。负债资本利率主要根据长期资金的存款利率等来加以确定。公正报酬率规制中，当企业的实际事业报酬率高于公正报酬率时，政府可以指令企业降低产品或服务价格，来达到公正报酬率计划指标；当企业的事业报酬率低于公正报酬率时，政府可以容许企业适当提高产品或服务价格，进而使企业获得公正的报酬。

（2）价格上限规制主要是指政府对于某些自然垄断产业的产品或服务价格，通过规定其一定形式的价格上限，以达到抑制企业垄断收益，保护消费者利益的目的。其形式有：规定绝对价格上限。这往往适用于一些自然垄断性质的产品或服务的年度或一定时期内的价格制定。因此，政府往往需要定期对有关产品或服务的价格进行审议或调整，并以公布年度或是时期限价形式进行规制；规定绝对价格水平的年度上涨幅度，其适用范围几乎包括所有自然垄断产业，有关上涨幅度的规定主要根据原材料和要素价格等参数的变化而定。

（3）与价格上限规制相反，价格下限规制则是指政府对某些产业的产品或服务的价格变动的下限作出规定，并禁止企业任意调低价格。价格下限规制的形式比较单一，主要是规定年度或是某一时期内有关产品或服务绝对价格的最低限度。

（4）价格规制的一般程序：首先，由受规制的企业向政府主管部门提出申请，要求批准受规制产品及眼务的价格，其中包括新产品及服务的价格或旧产品及服务的修订价格。其次，政府主管部门对有关企业的费用消耗和需求条件进行分析，计算出合理的成本和报酬，并与企业申报的价格进行比较。在有些产业，政府则根据整个产业的费用消耗和需要状况来计算合理的成本和报酬标准。再次，经过比较，政府主管部门可以批准其认为是公平合理的申报价格，而拒绝其认为是不合理或有失公平的申报价格；或者，政府也可以颁布统一的产品及服务价格标准，并要求所有企业遵照执行。

（5）受规制价格水准的决定。价格水准，是指每一单位产品或服务的价格。其具体的设计与决定方式，一般包括：平均成本计算方式，即政府主管部门在限制企业获得超额利润的同时，以实现整个产业的收支平衡（收入中包含正常利润）条件，采取尽可能使经济福利（W ）最大化的收费水准确定方式。边际成本价格计算方式，即现代微观经济学中所指的为了在资源分配问题上实现所谓帕累托效率，价格必须与边际成本相等。

（6）受规制价格体系的设计。受规制的价格体系，是指在受规制产业中，考虑了成本结构（固定成本和可变成本的比例等）和需求结构（家庭用、业务用和产业用，少量需求和大量需求等不 同种类的需求，以及高峰需求负荷和非高峰需求负荷）等因素的各种价格的构成。主要包括：线性定价体系，即固定单位产品或服务的价格，从量计费；非线性定价体系，即根据不同产业不同产品或服务的需求结构和成本结构，特别是根据消费者的需求量、使用时间、利用机器以及企业自身的设备利用情况，对同一产品或服务采取多种定价方法。

6．退出规制

退出规制是政府为了保障公共产品与服务的稳定供应，而不允许像电力、煤气、自来水等自然垄断产业的经营者（特别是民间企业经营）随意撤出原生产与服务领域的直接规制，以防止这些直接关系到公众生活安定的公用事业产业出现供应中断的情形。

四、中小企业政策

中小企业是一个相对于大企业而言的企业规模的概念，根据我国1999年对原有的《大中小

型工业企业划分标准》进行的修订，新的工业企业规模划分标准规定：年销售收入的资产总额均在5亿元以上的为大型企业，其中，年销售收入的资产总额均在50亿元以上的为特大型企业；年销售收入的资产总额均在5000万元以上的为中型企业；其余的为小型企业。无论从优化资源配置还是从促进经济增长的角度来看，中小企业都是一国经济振兴过程中的重要力量，甚至在有些国家或地区，中小企业在相当程度上还成为其经济振兴的主体。中小企业从多方面发挥与大企业不同，但互为补充、互相促进的作用。

（一）中小企业政策的内容

中小企业政策的内容，大体包括中上企业的立法保障政策、产业扶持政策、技术创新政策、金融支持政策、财税优惠政策、及社会化服务体系政策等①。

1. 立法保障政策

立法是保障和促进中小企业健康发展的重要手段。中小企业的立法保障政策体系一般包括中小企业基本法及中小企业专项法规。中小企业基本法是关于中小企业的性质、定义、中小企业的立法原则、管理机构的设立及其主要职责和任务、扶持中小企业的基本原则和具体的支持领域与方式等方面的一些基本法律规定。中小企业的专项法规是指涉及中小企业发展某一方面的专项法规，一般包括为中小企业建立公平的经营环境的专项法规，如美国的《机会均等法》（1964）等；金融扶持方面的专项法规，如日本《改善中小企业金融方法纲要》（1927）、《中小企业振兴资金助成法》（1956）、《中小企业信贷保护法》及《中小企业信用保险公库法》等；支持中小企业技术进步方面的专项法规，如韩国的《产业技术研究育成法》等；中小企业结构调整和现代化方面的专项法规，如日本的《部门调整法》（1977）、《中小企业现代化促进法》（1963）、韩国的《中小企业协同组合法》等；鼓励中小企业出口与投资方面的专项法规，如日本的《重要出口商品工业组合法》（1925）、法国的《支持中小企业对外投资与出口计划》等；其他方面的专项法规，如协调大中小企业之间关系的专项法规，减轻中小企业税负的专项法规，鼓励中上企业创业的专项法规等。

2. 产业扶持政策

中小企业的产业扶持政策的政策取向主要有：鼓励创新，支持创业，大力推进以高新技术成果为支撑的技术密集型中小企业的发展；加快发展以吸纳就业为主的劳动密集型中小企业；鼓励发展以外贸出口为主的外向型中小企业；扶持以资源综合利用和环境保护为主的可持续发展型中小企业；根据社会化大生产的要求，建立分工协作，促进联合，发展以共同扩张和集约化为主的协作联合型中小企业；以及发展以发挥自身优势为主的社区服务特色型中小企业等等。

3. 技术创新政策

创新是中小企业的灵魂，是中小企业持续发展的永恒动力，扶持中小企业技术创新的政策取向主要有：明确中小企业发展应以技术创新为主攻方向，把中小企业技术创新的重点引导到高科技先导产业、战略产业、支柱产业等方面，使中小企业技术创新与国家的产业发展方向相一致；运用财政税收金融等优惠政策支持中小企业技术创新；等等。

4. 金融支持政策

中小企业金融支持政策是政府为解决中小企业融资渠道狭窄，在资金筹措能力上与大企业相比有明显差距，而从拓宽融资渠道入手制定的相关政策，主要包括政府的专门机构提供信贷支持、信用保证制度、贴息政策、及其他金融支持政策等。

5. 财税优惠政策

财税政策体现在民税收、收费、国债等形式筹集收入，又通过投资、公共支出、补贴等形式形成支出，从而调节经济运行。财税优惠政策对中小企业的发展具有极大的影响，其政策措施主① 同上。

要包括财政补贴，如研究与开发补贴，就业补贴，出口补贴，培训补贴，以及调整产业结构和发展落后地区经济等方面的补贴；税收优惠，包括降低生产率，税收减免，提高税收起征点，提高固定资产折旧率等内容；贷款援助，包括贷款担保，贴息贷款，政府优惠贷款等。

（二）中小企业政策措施

中小企业政策一般分为以所有中小企业为对象的一般政策、以特定中小企业为对象的特定政策和转包制政策等。

以所有中小企业为对象的一般政策目的在于通过弥补中小企业在劳动力、资本、技术、信息等方面的不利条件，促进中小企业的发展。包括劳动政策，即帮助中小企业进行职业培训和能力开发，协助中小企业提高人员素质；金融政策，包括政府有关支持中小企业的专门金融机构贷款和信用保证制度；交易公开化政策，即对大企业运用市场支配能力加以限制，帮助中小企业提高应变能力；诊断、指导政策，主要为中小企业提供技术、市场、经营等信息，以及为中小企业提供诊断和咨询服务。

特定政策是指以特定的产业为对象或以特定中小企业群为对象的政策。以特定产业为对象的政策，实际上是结构政策在中小企业政策上的延伸，包括不同产业的现代化政策，衰退产业的产业结构调整政策等。

转包制是指由中小企业承包大企业的中间产品，即由零部件所形成的大企业与中小企业间的相互联系、相互促进的一种制度。为防止大企业利用其有利地位和优越的交易条件，采取不正当手段与中小企业进行交易，故要通过政策与法令来限制其不合理的行为。这些限制包括：价格限制，即大企业购买中小企业的零、部件的价格不能过低，除中小企业生产经营不善外，大企业购买中小企业零部件要保证中小企业具有一定的利润率；支付货款限制，即限定大企业对中小企业支付货款的最长期限；订货计划限制，即对大企业作出必要的规定，要求大企业应领先向其转包企业提出订货计划。

（三）中小企业政策手段

实施中小企业政策的手段包括金融、财政补贴等资金资助，管理帮助，订购计划保证，减轻企业负担，以及其他规定限制等。

资金资助，即由政府对中小企业予以财政上的支持，金融机构对中小企业的金融支持，以及通过政府担保使中小企业能够从金融机构获得必要的资金。财政上的支持包括减轻中小企业的法人纳税负担，对采用现代化设备的中小企业采取特别折旧制度，以及为实现特定政策目标的特别减税措施来支持中小企业，对从事中小企业贷款事业和诊断、指导事业等工作的地方公共团体和中小企业团体，给予财政补助金。金融机构对中小企业的金融支持，包括建立针对中小企业的专门金融机构和信用制度，由政府投入贷款提供资金，向中小企业发放低息贷款等。

管理帮助，即通过管理咨询和培训，提高中小企业的管理水平。同时对中小企业提供技术、市场、经营方面的信息和不同产业的现代化规划，以及长远发展计划方面的信息咨询。

订购计划保证，即通过让中小企业直接承包或与大企业分包的办法让小企业能得到大企业计划订货的机会，以及保证中小企业有平等地接受官方定货的机会。

减轻企业负担，即减轻中小企业的经济和日常文书负担，取消向中小企业索取重复和无关紧要的经济信息的规定。

规定限制，一方面，用于限制大企业滥用市场支配权力，建立中小企业互助团体，防止大企业插手中小企业领域等政策手段。另一方面，对中小企业创办实施限制，其目的是为了利用规模经济，保护资源和生态环境。毕竟中小企业与大企业相比，在技术水平方面存在相当大的差距，对资源的浪费是极其严重的，由于技术和资金上的限制，中小企业对工业废物的处理能力较差，只好任意排放，造成严重的工业污染，所以需要加以限制。