雍正皇帝实行火耗归公的改革

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清代 雍 正 年 间 火 耗 归公 的 改革 ， 既是　

一

次 吏 治 的 整 顿 ， 又是 一 次 税 收征 管 制 度　

的 完 善 ，对 当 时 乃 至 以 后 都 产 生过 重 大 影　

响。 　

一

、

火 耗 归 公 改 革 的背 景 。康 熙 皇 帝 重 　

视 赋 税 改 革 ， 实行 摊 丁 入 地 并 取 得 了很 大　 的成 效 。 对 税 收 征 管 不 够 重 视 。当 时 的 最 但 　 大 弊 害 是 管 理 财 政 税 收 的 官 员贪 占。 内 自 　

户 工诸 部 ， 自藩 司 以逮 州 县 ， 及 关 盐 各　 外 旁 差使 ， 不 相 习成 风 。备 省挪 缺 侵 蚀 ， 则 无 动 　

千 万 ． 抚 亦 串 同 作 弊 ， 之 容 隐 掩 盖 ， 贪　 督 为 “

官污 吏遍 天 下 ，虽有 参 劾 ，不过 十 分 之 一 ， 　

其 他虫 端 较 之 明季 更甚 ” 《 清 奏 议 》 卷　 墨 ，（ 皇

七） 。雍 正 即 位 之 初 ， 临 这 种 局 面 ， 一 针　 面 他

见血 地 指 出 ：“ 库钱 粮 亏 空 近 来 多 至 数 十　 藩 万 ， 因巡 抚 之 赀 用 ，皆取 给 干 藩 司 。 或 以 盖 　 柔 和 交友 ，互 相 侵 挪 ， 先 钩 藩 司短 长 ，继 或 　 以 威制 勒 索 ， 肥 入 己” 分 　 御 史 赵 申 乔 对 地 方 官 的 加 派 作 过 叙　 述 ： 惟 横 征 私 派 之 弊 ． 祸 尤 烈 ， 收 解钱　 “ 其 如 粮 ， 加 羡 余 火 耗 ； 费 杂 徭 ， 浮 额数 ， 　 私 解 每 以

致 公 私 一 切 费 用 皆取 给 于 里 民 ， 无 项 不 苛　 敛 里 甲 ，而 且 用一 派 十 、 十 派 千 ，以 饱 赃　 甩

官 婪 蠹之 贪 腹 。 嗟 嗟 小 民 ， 血 有 几 ， 能　 膏 而

满 此漏 厄 巨壑 哉 ” 所 谓 羡 余 ，最 初 的含 义　 。 是 指 赋 税 盈 余 ， 产生 干 唐 代 ，地 方 官 为邀　

宠， 以赋 税 盈 余 的 名 义 向皇 帝 进 奉 。实 际 上　

是 一 种 赋 税 加 征 。 赵 申乔 讲 的 羡 余 指 加　 派 。 昕谓 火 耗 ，是 指 碎 银 熔 成 锭 银 中 的 耗　

损 。地 方 官 以 此 为 名 而加 征 赋 税 ， 征 额 减　 加

去 实 际耗 损 的 余 额 ， 为 耗 羡 。也 有 的称 为 称 　 火耗。 耗最迟产 生干明代。 初各种 名 目 丈 清 　 的加 征 往 往 超 过 正 税 。“ 发 民 间正 项 钱 银　 每

一

两 ， 有 派 至 三 两 、 四 两 、五 六 两 以 至 十 　

两 。 … 而 干 朝 廷 正 供 之 外 ， 加 至 三倍 、 … 辄 四倍 、 六 倍 以 至 十　 五

倍 不止 ” 民 间 “ 苦 干 正 额 之 有 定 ， 苦 干 杂 派 之 无 穷” 康 熙 。 不 而 。 　 五 十 一年 推 行 “ 生 人’ 滋 丁永 不 加赋 ” 策 ， 政 丁役 银 固 定 下 来 了 ， 　

必 有 瞻顾 回 护 之 处 ，而 下 属 反 得 操 上 司 之 短 长 ” ，更 加 有恃 无 　

恐 。各 级 官 吏 贪 污 纳 贿

的 弊 端 积 重 难 返 。雍 正 即位 后 ， 心 改 决 　 革 官 场 的这 些 积 弊 。 他 认 识 到 ， 种 积 弊 发 展 下 去 ， 仅 会激　 这 不

起 民众 的 不 满 和 社 会 的 动 乱 ， 而且 吏 治 的 腐 败 和 财政 的危 机　 也 会 危 及 他 的统 治 。 　 二 、 耗 归公 的 实 施 。 初 ， 有 禁 止 加 征 税 收 的 规 定 。 火 清 就 如　 顺 治 元 年 七 月摄 政 王 下 旨 ： 自顺 治 元 年 始 ， 正 额 之 外 ， “ 凡 一切　 加派……尽行蠲 免” 。实 际上 ， 不 过 是 收 买 人 心 的 官样 文 章 ， 这 　 并 未 实 施 。 康 熙 时 也 有 不 收 火耗 的 禁令 ， 官 员私 自加征 ， 　 但 叉 没 有 受 到 处 罚 ， 就 等 于 禁 令 失 效 。康 熙 六 十 一年 ，Ｉ 总 督　 这 川陕

农 民获 得 一 定 的 实 惠 。 然 而 ， 当五 年 一 次 编 审 册 藉 之 时 ， 了 成 　 不 肖有 司 的 加 派 机 会 ， 们 巧 立 名 目 ， 意 加 派 。 民 间派 费甚　 他 任 “

多 ： 里 书 及 州 县 书 史造 册 之 费 ， 里 长 候 审 饭 食 之 费 ， 黄　 有 有 有

绫纸 张 、 夹板 、 索 、 包 之 费 ” “ 省 皆然 ， 隶 尤甚 ” 地 方 绳 棕 ，各 直 。 　

官 能够 肆 无 忌 惮地 加 派 ， 定 得 到 上 司 的默 许 ， 通 过 行 贿 或　 肯 即 上 下 串通 分肥 。当时 官场 流 行 一种 陋 规 ， 下级 “ 谒 上 司 ， 备　 参 则 贺礼 ， 授 保 荐 ， 备 谢 礼 ， 转 去 任 ， 备 别 礼 。 县 之 大 小 ， 题 则 升 则 州 　 分 礼 物 之 多 寡 ， 馈送 厚 礼 ， 官评 之 贤 否 ” 而部 院 京 堂 ， 　 以 定 。 督 抚 藩 司 的 用 人 原 则也 是 “ 人 唯 银 ” 以馈 送 多 寡 为 亲 疏 ． 样　 任 ， 这 整 个 官 僚 阶层 上 下 勾 结 ， 瀣 一 气 。 上 司 既 收 属 员之 规 礼 ． 　 沆 “ 则

年 羹 尧 、 西 巡 抚 噶 什 图 奏 ：秦 省 火 耗 每 两 有 加 至 二 三 钱 、 　 陕 “ 四 五钱 者 ， 酌 留 各 官 用 度 ， 余 俱 捐 出 ， 补 （ 空 ） 。 、 之　 请 其 弥 亏 ”年 噶 奏请 是 清 朝 最 先 提 出火 耗 归 公 的 建 议 。 康 熙 皇 帝 认 为 火耗 原 　

圈 　

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非 正 额 ， 屡 有 禁 文 ，若 批 准 归公 ，等 于 承 认 非 法 为 合 法 ，因 且 　 此 ， 的 批谕 是 ：朕 谓 此 事 大 有 关 系 ， 不 可 行 。 ” 他 “ 断 　

立 著 交 刑 部 严 加 议 处 ” 火 耗 归公 和 养 廉 银 制 度 实 施 后 ， 员 。 官 　

之 间送礼 的陋规 失去 了存在 的借 口和条 件。贪赃 渔侵 的行为 　

受 到遏 制 。 雍 正 皇 帝 讲 ： 近 观 各 省 吏 治 ， 未 必 能 彻 底 澄 清 ， “ 虽 　 然 而 贪 赃 犯 法 及 侵 盗钱 粮 者 ， 觉 甚 少 ”　 亦 。 ２ 增 加 了

财 政 收 入 。火 耗 归 公 后 ， 、 一部 分 用 于 弥 补 亏 空 ， 　

一

康 熙 六十一年 十 一月 驾崩 ，当月在给 总理事务 大 臣等 的 　

上 谕 中对 康 熙 帝 九 月 “ 不 可 行 ” 批 谕 作 了修 正 。 他 说 ： 皇　 断 的 “ 考 洞察 其 故 ， 将 税 务 交 与地 方 官 管 理 ， 省 已居 其 半 。 嗣 后　 每 各

税务悉 交地 方官监 收 ， 岁税 之外所有羡余 ， 抚奏 闻起解 ， 该 应　

赏给 者 再 行 赏给 ， 等 会 同 户部 工 部 议 奏 ” 这 里就 有 提 解 耗　 尔 。 羡 另 给 赏银 的 意 思 。 宗 的 意 图 一 些 封 疆 大 臣心 领 神会 。 世 曾任　 户部 主 事 的诺 岷 ，于雍 正 元 年 四月 授 山 西巡 抚 ，五 月 到任 后 ， 　 “ 请 将 通 省 一 岁所 得 火 耗 银 提 存 司 库 ， 二 十 万 两 留补 无 着　 疏 以 亏空 ， 分给各 官养廉” 余 。诺 岷 的 疏 奏 立 即得 到 雍 正 帝 的 肯 定　 和 赞 赏 ， 谕 奖 其 通 权 达 变 ， 国计 民 生 均 有 裨 益 ” 雍 正 令 廷　 “ 干 。 臣集 议 诺 岷 关 于 火 耗 归公 的提 议 ， 对 他 们 说 ： 州 县 火 耗 ， 并 “ 原　 非应 有 。 因地 方 公 费 ， 官 养 廉 ， 得 不 取 给 于 此 ， 州 县 征 收　 各 不 且 火耗 ， 送 上 司 ， 致 有 所 借 口 ， 其 贪 婪 。 上 司 瞻 徇 容 隐 ， 分 以 肆 此　 从 来 积 弊 也 。 其 州 县 存 火 耗 以养 上 司 ， 如 上 司拨 火 耗 以养　 与 何 州县 乎 ！ 尔 等请 将 分 数 酌 定 。 ” 　 在 诺 岷提 出火 耗 归 公 得 到 肯 定 后 ， 一 些 直 省 先 后 施 行 提　

解火耗 的办法。 　

部 分 作 地 方 公 用 。 都 表 现 为 国 家财 政 收 入 的增 加 。 弥 补　 这 在

亏 空 的 同 时 ，追 查 亏 空 的原 因 ， 既 有 利 于 防 治 官 吏 的侵 占挪　

移， 又增加 了国库收入。雍正五年 ， 新上任 的河东 总督田文镜　

奏 ： 东 州 县仓 库 俱 有 亏 空 ， 多 挪 新 掩 旧。 请 嗣 后 知府 、 隶　 “ 且 直 州 、 州 离 任 时 ， 所 辖 州 县 仓 库 钱 粮 ， 豫 省 交 代 例 限 三 个　 知 将 照 月 ， 接 任 官 查 明结 报 。 如 有 亏 空 ， 府 、 州 均 为 赔 给 ， 许　 令 知 知 方 新 任 。接 任 官 徇 情 出结 ， 即令 分 赔 ” 。雍 正 同 意 这 一 奏 请 ， 马　 并 上 在 全 国 实 施 。实 行 火 耗 归公 后 ， 户部 库 存 收 入 明 显增 加 。康　

熙 四 十 八 年 （７ ９年 ）达 到 ５ ０ １０ ０ ０万 两 ， 雍 正 年 间又 上 升 到　 ６０ ０ ０万 两 ． 乾 隆 四 十 六 年 （７ １年 ） 而 １８ 则达 到 ７ ０ ０ ０万 两 。 　

３ 人 民 的 负 担 有 一 定 减 轻 。实 行 火 耗 归公 和 养 廉 银 制 度　 、

后， 官吏私征贪 占减 少

了， 民间的负担相对减轻。在 国库收入　 增加的情况下 ， 灾年减税也有 了条件。如雍 正六年 三月， 帝谕　

户 部 ：数 年 之 中 库 帑 渐 见 充 裕 。 … 用 沛 、 成 将 蠲 免 例 加 增　 “ … 特

实行 耗 羡 归 公 ， 取 耗 羡 的 比 例 有 所 变 化 ， 提 多数 省 份 下 降　

了。 由 暗取 变 为 明 取 ， 由私 用 变 为 公 用 ， 是 耗 率 下 降 的根 本　 这 原 因。 就 是 说 。 范 用途 ， 加 透 明 度 ， 利 于 治 理 官 员 的乱　 也 规 增 有 征 乱 派 。 当然 ，耗 率 下 降 同雍 正 严 加 限 制 ， 只 许 减 不 许 增 有 　 关 。 说 ：倘 地 方 官 员应 取 之 外 ， 有 加 重 者 ， 必访 闻 ， 治 他 “ 稍 朕 重 　

其 罪” 　 。

分数 ， 以惠熏 黎。 其被 灾十分 者著免七分 ， 九分者著 免六分 ， 八　 分者著免 四分， 七分者著 免三分 ， 六分者著 免一分。将此通告　

各 省 知 之 ”　 。

４ 强 化 了税 收 征 管 。 火 耗 归 公 和 实 行 养 廉银 制 度 ， 税　 、 使 收 附 加 走 上 了规 范 化 的轨 道 。 将 制 度 外 的 财 政 资 金 纳 入 了地　

方和 中央 的财政 收支计划。 这不仅 强化 了国家财政管理 ， 促进　

了吏 治 清 明和 财 政 收 入 的 增 长 ， 加 强 了财 政 税 收制 度 建 设 、 还 　

三 、 耗 归 公 后 的 用 途 。 耗 归公 后 ， 般 分 为 三 种 用 途 ： 火 火 一 　 即 一部 分 弥 补地 方 亏 空 ， 一部 分 作 地 方 公 用 ， 部 分 给 官 员作　 一

法制建设 ， 财政资金运行 的公平 性 、 益性得到 了提高。 效 　

然 而 ， 火 耗 归公 与 实 行 养 廉 银 制 度 毕 意 是 从 统 治 者 的需　 要 出发 的。 一 改 革 既 有 一 定 的进 步 性 ， 有 一定 的 欺 骗 性 。 这 也 　

一

养廉银 。所谓养廉银 ， 为官员得到这种银 两补贴后 ， 廉洁 意 应 　

清 正 ， 再 私 征 贪 占， 括 禁 绝 官 场 陋 规 ， 贿 受 贿 。 实 际上　 不 包 行 这 是 协 调 与 规 范 官 民 之 间和 上 下 官 员 之 间 的利 益分 配 。 　

是 人 民 的合 法 负 担 加 重 了。 耗 归 公 之 前 ， 员 私 征 贪 占属　 火 官

雍 正 五 年 （７ ７年 ） 谕 称 ：将 惟 正 之 供 ， 给 养 廉 ， 今　 １２ ， “ 赏 朕 施 恩 干 官 者 ， 施 恩 干 民之 意 。 无 非 欲 百姓 等摧 科 不 扰 ， 乐 实 皆 　 业 干 田 问 ； 员等 俯 仰裕 如 ， 尽 心 干 官 守 。 倘 官 员不 知 副 朕　 官 成 爱 民之 苦 心 ， 有 作 奸 犯 科 、 粮逋 赋 及 侵 渔 公 帑 、 削 民 膏 仍 隐 剥 　

于 非 法 ， 耗 归公 之 后 ， 征 火 耗 成 为 合 法 的 了 ， 官 府 的征　 火 加 使 敛 得 到 扩 大 ， 从 制 度 法律 上 得 到 保 证 。 去 廉 洁

官 员管 理 的 并 过 　 辖 区 ， 种 负担 较 轻 。 官 管 理 的 辖 区 ， 种 负担 较 重 ， 还 可　 这 贪 这 但 控告或逃避 。现在所 有的地方都 要求交纳火耗 ，不交成为 非 　

者， 在天理 国法俱难姑容 ， 以重惩更无可 贷， 加 思之 惧之” 。这　

里 表 明 了 实行 养 廉 的蕴 意 以及 惩 贪 除 弊 的决 心 。 　 四 、 火 耗 归 公 的 评 价 。 火 耗 归公 应 实 事 求 是 地 评 判。 对 对 　

法。 二是 官员私征贪 占仍然存在 。 雍正五年 ， 胤祯 自己都讲 ： 他　

担 心 ， 耗 一 经 督 抚 题 定 数 自， 火耗 遂 成 定 额 ， 清 廉 之 官　 火 则 虽

亦不能裁减 ， 而遇 贪 劣 之 员 ， 将 多取 于 此 数 之 外 ， 又 以饱 私 囊 ， 　 必 致 重 累 民 生 。 是 厚 禄 未 收 到 养 廉 的 效 果 。 廉 银 制 度 实 施　 三 养

其进 步意义主要表现在 ： 　

ｌ 整 饬 了吏 治。 火 耗 归公 与 养 廉 银 制 度 实 施 后 ， 洁 奉　 、 廉

公 的 官 员 俸 禄 收 入 大 幅度 提 高 了 。 而 过 去 私 征 贪 占官 员 的行　

之后 ， 员依 然贪 占， 官 最典型 的是和坤 、 王蛊 望等大贪官 ， 　 他们

贪 污 决 不 是 俸 禄 低 ， 不够 花造 成 的 。 代 官 员的 俸 禄 比 明代　 钱 清 厚 得 多 ， 何 官 员不 廉 洁 呢？这 是 值 得 深 思 的 。官 员 的 俸 禄 应　 为 依 生 产 力 发 展 水 平 和 人 民 的 负 担 能 力 而定 ，不 应 脱 离 生 产 力 　

为 受到 了 一定 的 限 制 。 种 激 励 与 约 束 作 用 ， 吏 治 与 社 会 风　 这 对 气 的 改 善 产 生 着 良好 的效 应 。 正在 实 施 中 ， 方 面 奖 励 廉 能 雍 一 　

者 ， 山西 巡 抚 诺 岷 首创 火 耗 银 归 公 。 给 他 高 达 三 万 一 千 七　 如 就 百 两年 俸 ，为 原 俸 的 ２ ４ ５倍 。诺 岷 的 继 任 者 山西 巡 抚 伊 都　 ０．

水平和人 民的负担 能力 去宣传什 么厚禄能养廉。 官 员俸禄 的 　

高 低 应 同人 民 的 收 入 水 平 与 负 担 能 力 保 持 合 理 的 比 例 关 系。 　 特 别 要 注 意 的是 俸 禄 发 放 只 能 增 加 ， 能减 少 ，因此 ， 俸 幅　 不 增

立 ， 裁 减 通 省 火 耗 ， 以用 度 不 敷 为 由 ， 自加 重 火 耗 。 正 先 后 擅 雍 　 很 恼 火 ， 道 ： 夫 以封 疆 大 臣不 能 宣 扬 德 意 ， 小 民知 朕 恤 下 批 “ 使 　 之恩 ， 反为悖理营私之 事， 而 昏庸 若 此 ， 岂事 君 理 民之 道 ？ 都　 伊

度 不能太高 ， 要考 虑到后续财力增 加的不利 因素， 为将 来增俸　

留有 余 地 。 这 是 清代 留下 的 历 史 教 训 。