省内外典型案例.重大法治事件评析(六)
省内外典型案例、重大法治事件评析（六） 六、长沙县福临镇政府状告生猪养殖户违约案
（一）案件简介
长沙县是全国养猪大县，其北部的福临镇更是“家家有猪舍，户户养猪忙”。比如该镇古华山村仅有7.2平方公里土地，但每年出栏生猪数量却高达10万头。养猪增加了当地收入，使农民富裕了起来。但随着生猪饲养量爆发式增长，自然环境却已不堪重负。据长沙县环保部门测算，养一头猪日用水量达0.05吨，排出废水0.04吨，其碳排放量相当于19个成年人的水平，整个长沙县最高峰时猪粪尿日排放量超过1.5万吨。
为保护自然环境，长沙县从2010年起在全县推行畜禽养殖退出转产扶助鼓励办法。福临镇政府依据该办法与全镇生猪养殖户签订了禁养或限养合同。按照合同的规定，选择完全退出生猪饲养的养殖户自行拆除猪栏每平方米可以获得90元的转产扶助金；而选择限养的养殖户每拆除一平方米则可以获得60元的扶助金。此外合同还规定，选择禁养的养殖户必须承诺完全退出生猪养殖；而选择限养的养殖户则必须将生猪的饲养数量控制在20头以内。如果签订协议的养殖户没有履行合同规定的义务，镇政府有权要求农户返还相应补贴金额。此办法一出台，全镇众多养殖户都选择与政府
订立合同，并执行了合同约定的内容。但是，也有少部分的养殖户守约观念不强，没有履行约定义务。镇政府通过多种渠道和违约养殖户进行沟通，但多次劝说无果。为维护政策的严肃性，镇政府最终决定诉诸法律。2014年8月，长沙县福临镇政府以合同违约为由向长沙县法院起诉张某等7名领取了较大金额补贴却违约的养殖户。8月26日，长沙县法院公开开庭审理了此系列案件的第一案。经过近两个小时的庭审与调解，双方达成一致，确定：张某在五天内拆除超面猪栏，降低养殖头数，而且此后不得再超过协议的50平方米和20头。最终，张某履行协议，自己拆除超标猪栏，喂养生猪不超20头。至9月3日，其余6名养殖户也承诺退出养殖或者减产至20头以下。
（二）案件评析
从案件本身来说，长沙县福临镇政府状告生猪养殖户违约案法律关系清楚，事实证据确凿无争议，是一个简单的合同纠纷案件。该案之所以能够在全国引发广泛关注，主要原因就是诉讼参与双方“官”与“民”的身份。我国行政诉讼法自1990年正式实施，经过二十多年的运行，普通公民运用法律武器维护自身权益免受政府侵害的“民告官”案件已不再罕见。但福临镇政府状告生猪养殖户违约一案的原被告则身份反转，是一个“官告民”案件。这种看似简单的区别其
实背后隐藏着深刻意义，它所带来的影响远远超出了案件本身。我们至少可以从以下两个方面解读其价值： 第一，体现了政府社会治理理念和手段的转变。
行政与司法都是社会控制的重要方式，但在“官本位”传统根深蒂固的中国，政府更加倾向于使用行政手段而非司法手段解决问题。行政手段的优点是高效、便捷，但缺点是手段简单、直接。由于程序相对简便，因此行政手段更易诱发侵害公民权益的情况。另外由于现实情况千差万别，有时甚至行政行为完全合法、合理，都无法保证能够获得较好的实施效果。在养猪收益已经成为农民主要收入来源的福临镇，为环保目的而控制生猪数量的施政要求对当地养猪户来说是十分难以接受的。如果政府只是简单粗暴地运用行政手段来解决此问题，很可能不仅无法使执行落地，甚至还有可能引发严重的群体性事件，影响社会稳定。
保障公民权利与维护社会稳定都是社会治理的重要内容，然而有时两者之间也存在冲突。如何处理好保障公民权利与维护社会稳定的关系一直是困扰各级行政机关的一个难题。这一问题也引起了中共中央的高度重视，在党的十八届三中全会公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“创新社会治理体制，提高社会治理水平”；党的十八届四中全会《决定》进一步强调，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”，从
“社会管理”到“社会治理”，从“提高社会治理水平”到“提高社会治理法治化水平”，反映了我们党对社会建设规律认识的深化，为更好地推进社会治理创新指明了方向和路径。在法治湖南建设的大背景下，福临镇政府通过签合同、定契约的方式，实现“产业转型、保护环境”的行政管理目的，本身就具备创新性，体现了行政管理的法治化。更为可贵的是，在村民违约之后，福临镇政府放弃传统的强制执法方式，利用法律武器，通过司法途径来解决养殖违约事件，化解官民矛盾，体现了政府部门法治思想、法律意识的不断提高，彰显管理模式和能力的进步。
福临镇政府诉生猪养殖户一案告诉我们，政府行政和司法诉讼作为社会控制方式，两者之间是可以起到互补作用的。减少简单行政手段，而使用包括司法在内多种社会治理手段不仅意味着给予全社会更大自主空间、给予公民更多自由，还意味着社会治理方式的重大变革。传统的行政手段更加强调对社会的“控制”而非“治理”，是用强硬外力直接规范行政相对人的权利义务，而将司法手段融入社会治理中，则会极大地提高法律的地位。此外，司法的方式更加有利于行政相对人意见的表达，而独立、公正第三方的客观判决，则会增加最终决定的公信力。因此，行政机关借助司法解决矛盾可以更好地消除官民矛盾。行政与司法的结合，标志着政
府执法方式的重大转变，也是今后政府执法方式改革的重要方向。
第二，对行政诉讼制度的反思。
行政诉讼在民间被形象地称为“民告官”，这种表达方式简练而通俗，对行政诉讼观念深入民心起到了极大的推动作用。伴随1990年行政诉讼法的实施，这一概念经由媒体的极力提倡，影响了整个社会的法治观念变革。由于营造出与传统极大的反差，这一约定俗成的词汇，塑造出强烈的公民权利价值观，在中国法治历史上所起的宣传教育作用不可低估。很大程度，正是借助于“民告官”的概念，现代法治才得以将错位的官民关系逐渐导正。但是，运用司法手段实现社会治理不仅需要“民告官”，还需要“官告民”。在长沙县福临镇政府状告生猪养殖户违约一案中，政府的胜诉起到了良好的执法效果和社会效果。但是必须看到这一胜利的取得是以政府与养猪户之间订立民事合同，政府以平等民事主体参与诉讼为前提的。按照我国目前的行政诉讼法，行政主体不能对行政相对人提起诉讼，也就是说只准“民告官”，不准“官告民”。目前我国大部分的行政主体还是习惯于使用单纯行政手段进行社会管理，因此一旦发生纠纷，其实政府是无法选择使用司法途径解决问题的。对于“官告民”，法学界大部分学者都持支持态度。学者们普遍认为这是社会发展的趋势，也是政府社会治理方式转变的必然结果。利用
司法解决官民矛盾是全社会对法律尊重的结果。在法律眼中，行政机关与公民都是平等主体，不管是“官告民”还是“民告官”都是正常现象。但是也不少学者对这一制度表现出了担心。他们认为，如果在行政诉讼中赋予了政府诉权，可能会使强势的行政机关在诉讼中无法与公民在实质上保持平等，甚至可能会发生行政干预司法的结果。
应该看到，经过二十多年的发展，中国法治的背景早已不同往昔。立足于国家治理的新型需要和法治中国的更高要求，行政诉讼法的功能定位是否还是局限于“民告官”，或许值得推敲和思忖。“民告官”这一通俗化的表达，很难再准确反映出行政诉讼本身所应承载的制度功能，同时也无益于修复官民关系和促进合作行政。
首先，在行政诉讼中允许官告民契合社会发展趋势。正如前文所述，将司法引入社会治理是政府执法方式的重大变化。这本身就要求不能将政府的诉权仅仅限制在民事领域。对于一些学者担心的行政干预司法问题，则可以通过制度进行规制。除此之外，在未来的发展中，很多政府的职能将由社会组织所承接。如果现在没有完善的行政诉讼机制，那么这些不具备政府身份却承担政府职责的部门将缺失一个重要的维权途径，最终可能令老百姓忽略对越来越多公共治理行为合法性的关注。
其次，对于行政机关依法行政，司法也负有保障功能。倘若相对人不服从而行政机关又不便直接强制干预，此时应当允许行政机关借助司法手段增强其治理的权威性和实效性。在法国，大区长与省长作为中央的代表监督地方团体执行国家法律的情况，如果其认为地方团体通过的决议不合法，可以向行政法院提起行政诉讼，这种制度设计本质上即是为了维护公法秩序。我国行政诉讼中的执行诉讼，即由行政机关向法院申请强制执行，也是一种“官告民”的体现。这种类型的诉讼还有待进一步拓展，以减少行政权与公民权的直接对抗，将二者引入平和理性的司法程序，实现权利、秩序与法治的和谐。
总之，原有行政诉讼法“民告官”的规定一定程度上适应了我国行政诉讼法当初的功能定位，即为相对人提供权利救济。这种救济功能无疑是必要的，但与此同时不能忽略对公权力依法治理的监督和保障。立足于中国治理实际，未来行政诉讼制度的发展完善，应当超越官民冲突的二元对立思维，为公私权的沟通、对话、协商与合作提供更多的理性平台，促进国家治理体系和治理能力的现代化。