以农民平等选举权缓解_三农_问题

《东南学术》2008年第5期　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　以农民平等选举权缓解“三农”问题陈国申

摘要:建国初为了抵消农民对城镇居民的人口优势,集中农村资源发展工业,《选举法》赋予了城乡居民不平等的选举权。这种制度设计在加速工业化的同时,也造成了人大代表的结构失衡,在一定程度上加剧了“三农问题”的危害。目前我国已经进入了城乡均衡发展政策调整阶段,农民的人口优势也在迅速消逝,农民素质在提高,实现城乡平等选举权的条件已经基本成熟。

关键词:选举权;城乡差距;“三农”问题

中图分类号:D621.4　　　文献标识码:A　　　文章编号:1008-1569(2008)05--08

胡锦涛同志在党的十七大上提出:“”。,这种新的提法为缓解“三农”?农民的不平等选举权会与“三农”,”?如果平等选举权对“三农”问题的解决真的很重要,?本文将尝试解答这一系列问题。

一、农民不平等选举权的由来及变迁

(下简称《选举《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》

)第12-16条规定,各级人民代表大会代表的名额,按照农村每一代表所代表的人口数四法》

倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。例如,2002年3月15日九届全国人大五次会议通过的《关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定》规定:“各省、自治区、直辖市应选的第十届全国人民代表大会代表的名额,农村按人口每96万人选代表1人,城市按人口每24万人选代表1人。”这就是所谓的农民与市民选举权的不平等现象,显然城乡人大代表所代表人口比例的不同与我国《宪法》第33条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的原则是相违背的。既然如此,为什么这种现象能够在我国长期存在呢?

农民与城镇居民选举权的不平等有其历史原因。建国初期,新生的社会主义政权面临西方国家围剿、蒋家政权偏安台湾、大陆百废待举的困境。为了迅速摆脱这种内外交困的局面,我国开始了大规模的工业化进程。而在我国这样一个农业大国,尽快实现工业化的一个捷径基金项目:国家社会科学基金2007年度青年项目“新农村建设与农民公民权发展研究”(项目批准号:

07CZZ006)。

作者简介:陈国申,法学博士,山东农业大学行政管理系副教授。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　《东南学术》2008年第5期就是牺牲农业发展工业,从农业、农村和农民那里积蓄原始积累。为了最大限度地支援工业,国家通过统购统销、户籍制和人民公社体制等一系列措施从农村汲取了大量产品和劳动力资

①源。据统计,从1957-1977年,国家从农村汲取资源达7000多亿元。

然而,只靠上述经济和社会制度是无法保证上述资源汲取获得成功的,要想实现如此规模的资源转移,还要有更为根本的政治制度作为制度保障,这项制度就是以城乡不平等选举权为“形式特征”的人民代表大会制。

形式上的城乡不平等是为了保障人民代表选举的“实质平等”,而这种“实质平等”的实质

②就在于降低农民因人口优势影响国家发展取向的可能性。我国第一部《选举法》制定于

1953年,当时我国共有5.83亿人,其中城镇居民只有0.77亿,只占全国人口的13.3%,而农

③业人口则高达86.7%。在农业人口占有如此高比例的农业大国,想走一条牺牲农业、农村和

农民的道路来实现工业化,几乎是不可能的,除非确立一种形式上的城乡不平等的根本政治制度,以保证国家快速工业化的一种“实质正义”,以此来降低农民的人口优势对发展取向的抵触。当年制定《选举法》时有关国家领导人的言论就充分反映了“城乡应选代表的不同人口比例”这一设计的政治意图。1952年,当时的最高人民法院院长沈钧儒问及“社会主义法律应当怎样实现平等”这一问题时,毛泽东答道:“我们在立法上要讲阶级不平等”,:在我们的选举法里,规定各阶级的代表比例就不能讲平等。,,她们虽然都是劳动阶级,但工人是先进的领导阶级,农民多。……但这是合理的、正确的。,④无产阶级专政的性质。,11日中央人民政府委员会第

二十二次会议通过的20,按人口每80”,50万以上的省辖工业市应选全国人民代表,10万人选代表一人。”邓小平对该条款的解释是:“城市是政治、经济、,是工人阶级所在,是工业所在,这种城市与乡村应选代表的不同人口比例的规定,正是反映着工人阶级对于国家的领导作用,同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此,这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的,是完全必要的和完全正确

⑥的。”于是,1953年《选举法》就首次确立了城乡不平等的选举权制度:在民族自治州、县的人民代表大会中,每一农村人大代表代表的人口数四倍于城市人大代表;在省、自治区的人民代表大会,每一农村人大代表代表的人口数五倍于城市人大代表;在全国人民代表大会中每一农村人大代表代表的人口数八倍于城市人大代表。刘少奇同志在1954年《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中又再次重申了这种观点:“由于现在的各种具体条件,我们在选举中……还必须规定城市和乡村选举代表名额的不同人口比例,……我们的选举制度是要逐步地加以改进的,并在条件具备以后就要实行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”

这一比例规定一直延续到1995年。“1953年我国第一部选举法根据我国当时的实际情况,对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例做了不同的规定,即县为四比一,省为五比

⑧一,全国为八比一。1979年重新修订选举法时,对此没有改变。”1982年和1986年修订《选

举法》时仍然没有改变。1995年2月28日,八届全国人大常委会第十二次会议通过的《关于

(下称),对此有所改变。修改〈选举法〉的决定》《决定》《决定》对自治州、县、自治县“农村每

一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则”保持不变,但对省级及全国人大的农村代表和城市代表所代表的人口数的比例有所改变。《决定》第4条规定:“第十二条‘省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每

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《东南学术》2008年第5期　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配’改为第十四条,其中‘五倍’改为‘四倍’。”第6条规定:“第十四条‘省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市协一代表所代表的人口数的原则分配’改为第十六条,其中‘八倍’改为‘四倍’。”这种城市人大代表代表的人口数与农村人大代表代表的人口数的1:4的规定,在《选举法》的最近一次修订,即2004年10月27日十届全国人民代表大会常委会第十二次会议通过的《关于修改(选举法>的决定》中也没有改变。

客观而言,1995年选举法的修改是适时的,从城乡人大代表所代表的选民数从1:4、1:5、1:8统一调整为1:4,从立法上缩小了农民选举权与城镇居民选举权的差距,扩大了农民的政治表达权。从本质上来说,当时我国的国家性质并无明显的变化,仍然是工人阶级领导的人民民主专政国家,但由于当时的经济形式、人口比例已经发生了巨大变化:工业化已经初步完成,初步确立了社会主义市场经济体制,国家从农村、农业和农民汲取资源的任务已经完成;而且,

⑨到1995年时,城镇人口已经提高到了全国人口的29.0%,比1953年时的13.3%提高了一倍

还多。因此,此时把全国人大的城乡代表所代表人口比例从1:8提高到1:4完全是适应了经济及人口形势的变化。

从1953年《选举法》直至1995年《选举法》,除了上述经济因素之外,化除了工业化之外,个农民大国迅速实现,显然更为困难。的渗透,。甚至在全国范围内推行殡葬改革,,都需要消解农民对国家政策推行的阻力。为了实。因此,,在特殊历史条件下产生的城乡不平等选举权是有其合理性的。

二、农民不平等选举权的危害

农民不平等选举权的产生是有其历史必然性及现实合理性的,对我国经济、社会及文化等诸方面现代化有着特殊的历史意义。但与此同时,农民不平等的选举权也给我国农村社会发展带来了巨大的负面影响。这种负面影响可以分为直接影响和间接影响两个方面:

(一)城乡不平等选举权的直接效果是造成了人大代表结构的失衡,农民代表数过低,农民权益保护不力。城乡居民选举权不平等的一个直接后果便是农民代表比例过低:一方面,农民代表比例太低,远远无法与农村人口在全国人口中的绝大多数比例保持均衡;另一方面,即使按照1953年的1:8及1995年的1:4的代表权分配代表名额,实际所选的农民代表数也远远低于当年的应选代表数。一届人大到十届人大的五十年间,农民所占总人口比例从第一届时的86.7%降到了十届时的60.9%,其间农民代表比例一般都稳定在5-10%左右,只有“文革”期间农民比较稍高,占到了总代表数的20%多一点。即使按照规定的不平等选举权重来计算,实选比例也远远未达到应选比例,二者比值从9.8%-72.9%不等(详见历届全国人民

⑩代表大会代表构成及人口比例一览表)。农民代表数严重不足、人大代表结构失衡明显的效

果就是,人大代表的代表性不足,国家在制定大政方针时,往往考虑农民利益过少,甚至会有损害农民利益的政策法规出台。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　《东南学术》2008年第5期届次

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十届年份[***********][***********]2003前一年总人口数(万)[***********][***********][***********]3前一年农村人口比例86.7%84.6%81.7%82.7%82.1%79.1%74.7%72.5%68.1%60.9%总代表名额数[***********][***********]2985农民代表比例5.14%5.46%6.87%22.9%20.59%14.9%10.5%9.4%8%8.4%应选农民代表[***********][1**********]5实选农民代表[***********]2280240251实选占应选比例10.0%9.8%29.4%69.3%72.9%52.4%45.9%39.5%27.4%30.8%　　农民人大代表比例过低的另一个非常直接的效果是,度化的政治参与渠道,各种坑农生,而农民却缺乏制度化的政治参与渠道,来保护自己的合法权益,于是上访、地危害了社会稳定,(二)“三农”问题的危害。这应当是城乡。在1950年代中国启动现代化之前,中国并不,”问题的出现与我国的现代化模式有关。有学者认为,传统社,是一个平面性的社会,城市只不过是乡村的放大,是政治统治的堡垒,乡村才是社会和人生的根基。进入现代化过程后,由于新兴工业和第三产业的崛起,农业成为弱势产业,农村沦为边缘社会,农民成为弱势群体,出现工农差别和城乡差别并与平等、人权等现代性理念产生尖锐冲突,由此带来所谓的“三农”问题。而在问题表象的背后,则是资源一步步由农村向城市集中,而这个资源的积聚过程,正是“三农”被边缘化的一个过程。

我国之所以能够在短时间内完成这个过程,是与城乡居民代表权的不平等有关的。我们比较几种现代化的典型类型可以证实这个结论。有学者根据现代化过程中市场化与官僚化的先后次序不同,把现代化分为了两种类型,一是典型西方国家先市场化后官僚化的模式,二是以我国为代表的先官僚化再市场化的模式。他认为前者的资源集中主要是以市场化的方式进行的,工农和城乡差别是一个自然的历史过程,整个社会有差别而无等级,“三农”问题并不突出。而中国现代化过程中的资源集中主要是靠行政推动的,这就会产生一个非常显著的“三农”问题。笔者认为,这种通过现代化模式的区分来解析“三农”问题产生的原因是非常有价值的。如果再把后一种模式细分,我们也许还会得出更明确的结论。中韩两国均可认为是后一种模式的典型,但韩国却没有产生严重的“三农”问题。笔者研究之后认为,韩国虽然也采取了政府主导的现代化模式,但在政府推进现代化的过程中,农民与城市居民的政治表达权是平等的,农民的选票在一种竞争性选举中,完全可以左右大选结果。因此,政府在推进工业现代化的过程中,不可能忽视农民的利益,于是他们就采取了工业化与新农村建设并举的发展模

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