法院快速制止土地违法行为的调查报告
20**年4月19日，**省**市人民法院经过调研，出台了《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》（以下简称办法），将行政执法机关作出行政处罚决定前，对相对人发出的“停止违法行为通知书”纳入非诉行政执行的审查范围予以受理。经审查符合法律法规规定的，由行政庭在7日内作出准予执行裁定，如相对人仍继续实施违法行为的，由行政庭依照民事诉讼法的相关执行规定进行执行，以有效制止行政违法行为的继续，避免损失的扩大和将来处罚的执行难度增加。该办法的实施在遏制非法占用土地、改变土地执法困境方面取得了实质性的突破，卓有成效。泰州市中级人民法院对该做法赋予司法改革创新之举措，予以肯定，并在泰州地区基层法院推广。但司法实践中，该办法的法律层面缺憾也越发明显，尤其在20**年1月1日《行政强制法》施行后，作为法律层级的《行政强制法》对现实中需及时强制执行的行为仍未作突破性的规定。在此，**市人民法院通过多年来的创新实践、经验总结、问题发现，进一步说明该办法的现实需要，为法律的完善提供客观素材和样本。
一、办法出台前**地区的土地违法概况及特点
20**年以前，**市国土资源局每年立案查处的土地违法案件均在30件左右。20**年至20**年4年间，向法院申请强制执行的土地行政处罚案件（均为拆除或者没收土地上的建筑物的处罚）仅**件。执法机关对非法占用土地的建设行为通常采用这样的方法处置：条件成就的为行政相对人补办手续，使违法用地合法化；对严重违反土地利用总体规划不可能补办手续的，在情况紧急时，执法机关经过权衡利弊，先行违法强制拆除，为此**市国土资源局曾被诉至法院，承担了败诉的后果；在其他手段失效的情形下，依程序进行行政处罚，并申请法院执行，至此违法后果已经完成，行政相对人的对立情绪大，矛盾一触即发，法院的执行难度可想而知，所有矛盾都集中到了法院。
其中的一起非法占用土地建房的强制执行案件，足具有典型性和代表性。20**年10月，**市团结镇村民刘某与村民小组订立临时用地协议，使用该组集体土地96平方米建房。因刘某未依法办理审批手续，且使用的土地为农用地，**市国土资源局下发停工通知书，然刘某不听劝阻，在收到停工通知书的当天，即请人连夜突击施工，投资10多万元，快速建成三间楼房。随后，市国土资源局依法对刘某作出了行政处罚决定书，责令刘某限期拆除新建的房屋。可刘某置若罔闻，继续装修入住新屋。2005年8月**市国土资源局向法院申请强制执行处罚决定，拆除刘某建房，交还集体土地。法院经审查，依法裁定进入强制执行程序。执行中，刘某所在的村民小组、镇人民政府均对刘某的处境表示同情，认为刘某系住房困难户，建房也是出于生活困难的考虑，法院如果再行拆除无疑使刘某的生活雪上加霜。刘某更是情绪失控，将怒气转嫁到**市国土资源局与法院的个别负责人头上，在案件处理中，跑到行政机关负责人家中大吵大闹，影响十分恶劣。在严格执行法律与遭遇现实屏障的两难境况下，法院花费了大量的精力做说服疏导工作，并另辟蹊径，使对立双方达成一致意向：刘某占用农田建设的房屋必须拆除，同时考虑到刘某的生活现状，由有关部门出资，刘某履行相关法律手续另行安排宅基建房。矛盾最终得以解决，但**市国土资源局为拆除违法建筑，规范土地管理秩序，却付出了较大的成本，不值得推广；人民法院执行此类案件的效果也不容乐观。造成此种局面的原因：
（一）是土地行政执法手段滞后，违法行为难以被及时有效的制止。由于经济发展需要，企业、组织和个人用地需求激增，但土地存量有限，于是未批先用的情形屡禁不止。执法机关发现进行立案查处，必须按照《行政处罚法》规定的程序，履行调查取证、告知当事人作出处罚的事实依据等及其依法享有的听证等权利、听取当事人陈述和申辩、进行听证、最后行政机关经审查讨论作出处罚决定，从立案查处至处罚决定作出并送达，行政机关常常需要2－3个月的办案期限，如果遇到案情复杂的重大疑难案件，办案期限甚至会更长。而行政处罚决定作出后，行政机关还要等待60日复议期、3个月诉讼期届满，处罚决定书生效后，方
能依照《土地管理法》第83条的规定申请人民法院强制执行。
（二）是违法行为既成“正果”后，执法成本加大。法院采取强制措施拆除的阻力大，在两难之中，一些应予拆除建筑物，恢复土地原状的案件只能中止执行不了了之。
（三）是执法社会效果差，官民对立情绪严重。一方面执法机关为执行《土地管理法》规定，履行其法定管理职责，穷尽一切措施、手段整治土地违法行为，包括申请法院司法强制执行；另一方面行政相对人出于自身利益的考虑，会百般阻挠执行，甚至不惜以死抗争，给法院、行政机关施加种种压力，由于行政相对人的对立情绪极大，强制拆除违法建筑物相当困难。同时造成社会财富的严重浪费，社会舆论难免对行政相对人的处境给予同情，对司法强制执行颇有微词，造成执行案件法律效果与社会效果的反差。
二、实施该办法的做法和突破性效果
根据该办法的规定，**市国土资源局在发现土地违法行为后，通过调查取证，查明行政相对人的土地违法事实，向其发出《责令停止土地违法行为通知书》。如行政相对人不听制止，继续违法占地施工的，**市国土资源局可立即向**法院申请非诉行政强制执行。法院行政庭通过对材料的审查，并至现场进行实际勘查，相对人违法事实清楚的，立即下发准予强制执行的行政裁定书，要求其停止土地违法行为，等待执法机关的处理，同时要求为相对人实施建设的第三方协助法院停止施工；如行政相对人及第三方不履行法院的行政裁定书，继续违法施工建设的。行政庭通过采取强制执行措施如拘留相关责任人、罚款等种种有效手段，保证违法行为的暂停，违法后果不因行政程序的缓慢而扩大。**市国土资源局在违法行为得到制止后，应当最迟在两个月内依照法律规定的要求和程序，作出行政处罚决定。
20**年至20**年7年间，**市国土资源局依据该办法的规定，共向**市人民法院申请强制执行土地违法案件53件。法院受理后，一部分当事人能停止违法行为，主动到行政机关接受处理，一部分当事人则或明或暗予以抵制，利用节假日或长假休息时间强行施工，对此法院也绝不姑息迁就，一经查实，该采取措施的当即采取措施，使当事人知晓法院的决心，知难而退。20**年，一农户在耕地里建房搞副业，**市国土资源局及时发现后制止不下，向法院申请强制执行，经法院执行，该农户仍强行施工被司法拘留，执行中该农户不仅停止施工，还在**市国土资源局的要求下，将刚刚铺设的水泥板块等设施拆除，对农田复垦恢复耕种。执行的效果优质而高效。远比下发行政处罚决定书后申请人民法院强制拆除要容易得多，而且违法行为及时制止下来后，再通过作出行政处罚决定，拆除一些围墙或者地基，可以大大缓解执法人员的思想顾虑，也能避免社会资源遭受损失。
**法院大力推进该办法的实施，解决土地执法强制手段缺失的困境，得到了**市国土资源局及其上级部门的肯定。但法院也忧虑重重，该办法的出台存有法律层面的争议和分歧。 《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第86条规定：“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件„（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；„”。《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本法规定申请人民法院强制执行”。上述法律规定要求，行政机关申请法院强制执行的具体行政行为，必须是已过复议期、诉讼期的生效的具体行政行为。对实践中存在的起诉、复议前的强制执行，新的《行政强制法》未作出任何规定。
三、土地违法行为强制执行的思考与建议
（一）法律障碍与现实需求之间的权衡与选择
法院将**市国土资源局最初作出的《责令停止土地违法行为通知书》纳入非诉行政执行的范畴审查，赋予其司法强制执行力，面临《行政诉讼法》、《行政强制法》的法律障碍。但**
市国土资源局提出《行政诉讼法》第44条、《行政复议法》第21条均规定了诉讼、复议期间，具体行政行为不停止执行的原则，坚持具体行政行为一经作出，即可申请人民法院执行的法律依据，就是具体行政行为不因诉讼、复议而停止执行的这一特有原则。且法律没有赋予土地行政主管部门强制执行权，在当前土地违法现象频发，行政执法手段乏力的紧迫情形之下，如果机械执行法律规定，势必造成土地违法现象制止不力，违法后果易成“正果”，导致新的执行难的被动局面。而多年来的创新实践也表明这一举措对制止土地违法行为有意想不到的效力，**市国土资源局迫切希望法院继续推行。**市人民法院权衡认为，法律的实施应顺应现实社会的需要，在当前土地执法的现状下，违法占地的事实一经发现立即强制制止，将其消除在萌芽状态，具有积极性的意义；且作为行政法重要原则的比例原则的核心内容就是：行政机关为实现行政目的，应选择对相对人最小损害的手段、方法和途径。《行政强制法》第5条规定，就体现了该原则的精神。法院将土地违法行为纳入司法强制执行的范畴，亦是对比例原则的创造性应用。
（二）进一步完善违法用地强制执行的规定，严格规范受理条件
**法院于20**年出台《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》时，该规定适用一切行政执法机关。此后，《行政强制法》颁布实施，最高人民法院作出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》,批复明确”对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请” 。因此该规定应及时修订，进一步完善，明确将土地管理领域的强制执行纳入非诉执行范围，保护土地资源，支持土地行政主管部门依法行政。 规定完善的同时，还应结合多年来强制执行的司法实践经验，进一步限制、缩小土地违法行为强制执行的范围，确有必要的，法院予以强制制止违法行为；无必要无意义的，法院可以不予强制执行。根据《土地管理法》的规定，违法占用土地行为的处罚通常分两种情形：1、对违反土地利用总体规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。因此，法院予以强制执行的，必须是违法行为导致的处罚后果是拆除建筑物恢复土地原状的情形，是为了避免违法损失的扩大和将来执行难度的增加。对符合土地利用总体规划的或者可以通过补办手续合法化的违法建设，法院不予强制执行。以避免司法资源的浪费。