构建交通系统惩治和预防腐败体系的现实思考

　　今年初，中纪委发出了1号通报，严肃指出：近年来，在各级纪检监察机关查处的案件中，交通系统一些领导干部违纪违法问题比较突出。1996年至20XX年底，全国有8个省、区交通厅的16名厅级领导干部受到查处。通报发出后不久，又有安徽、江苏等几位交通厅长被停职查办。“前腐后继”成了媒体炒作的话题。“交通腐败”成了社会关注的焦点。因此，遵照胡锦涛总书记提出的“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的要求，结合当前交通实际，构建交通系统惩治和预防腐败体系，就成为交通系统面临的重大课题和紧迫任务。
　　一、构建交通系统惩治和预防腐败体系的极端重要性
　　（一）交通系统反腐败问题存在严峻的态势
　　1998年开始，我国的交通基础设施建设进入了一个快速增长期。5年来，全国公路建设的总投资达1.2万多亿元，比新中国成立以来的总投资高出近1倍，使中国的高速公路通车里程跃居世界第二。在取得显著成绩的同时，我们也看到，一些地方、一些部门连续发生了贪污、受贿等严重违纪违法行为，出现了“前腐后继”的现象。如河南省交通厅三任厅长曾锦成、张昆桐、石发亮落马后，今年又有该省高速公路发展有限公司董事长童言白东窗事发而外逃的事件发生。广东省交通厅三位厅级干部和省高速公路公司三任总经理被查处后，最近又曝出交通厅长牛和恩因涉嫌收受他人贿赂而出庭受审。我们省也有一些地市如莆田、南平等发生了受贿性质和手段相仿的违法违纪案件。
　　从各级纪检监察机关查处的案件看，交通系统一些领导干部违纪违法程度呈上升趋势，受贿金额越来越大，小额资金的行贿已钓不起贪官的胃口。贵州省交通厅长卢万里贪污受贿违法违纪金额达6000多万。铁某局参加清黄线无标底招标，卢万里开出的价码是200万美元。从作案的手法来看，大多是领导干部利用职权违反规定直接干预和肆意插手招投标、工程分包、物资采购、资金拨付等经济活动，为他人谋取利益，从中收受巨额贿赂。
　　腐败越演越烈，而以勤政廉政来包装却越演越秀。曾锦成以写血书的形式向省委作了保证。石发亮是逢会必讲“廉政”，张口不离“党风”，信誓旦旦“一定吸取沉痛教
训，要让廉政在高速公路上延伸”。卢万里善于作秀，经常出现在工地上，频频在媒体上展现勤政的形象。用他自己的话说，是用拼命工作来掩盖内心的恐惧。江苏交通厅长章俊元则说，别的地方修一段路倒一批干部，而我这里是修一段路成长一批干部!他还有一个形象的比喻：100-1＝0，就是说一个人干的事再多，如果廉政方面出了问题，一切都白搭。
　　总的来看，近年来交通系统发生的这些腐败案件，金额巨大，牵涉人员多，造成了许多腐败工程和恶劣的负面影响，致使许多承包商为了捞回行贿送礼的经济损失而不惜偷工减料，造成许多质量低下的豆腐渣工程。河南省因高速公路质量问题，每年维修费高达50亿元。这些都给国家造成了重大的经济损失，也极大地损害了交通系统和交通职工的形象。
　　（二）交通系统管理体制机制存在明显的缺陷
　　交通系统十余名厅级领导干部之所以堕入腐败深渊，从主观方面讲，是他们放松世界观改造，背弃了党的理想和宗旨，私欲极度膨胀的必然结果。但是，其中也暴露出交通系统管理体制机制和监督机制制度等方面存在的问题，必须引起我们高度重视。
　　一是垄断性的体制弊端。近几年来，一些地方为加快交通建设，采取了投资、建设、管理、使用“四位一体”的投资体制和“政企合一”的经营管理模式。这个模式虽然取得了一定成效，但在社会主义市场经济中越来越显示出弊端。由于交通建设和管理基本上在其系统内部封闭运行，交通建设方面既是管理者，又是投资者；交通规费通行费收入方面既是收缴者，又是使用者；统贷转贷资金方面既是受贷者，又是转贷者；工程招投标方面既当发包商，又当承包商，因此在权力上、投资和管理体制上、监督机制上都存在着腐败的温床。
　　二是权力过分集中。在交通系统一些部门，没有得到有效监督和制约，一些重大决策的出台、重大项目的决定，大额度资金的使用往往由主要领导个人或少数人说了算，有的肆意践踏民主集中制原则，将个人凌驾于组织之上。如卢万里集贵州省交通厅长、党组书记及高速公路开发总公司总经理于一身，大权独揽，在管理体制不健全、监督乏力的情况下，利用职务之便，随意插手招投标、工程项目、资金调拨等，为他人谋取利益，收受贿赂。贵州省交通厅基建处负责人说，规章制度是有的，但让谁中标，”枪毙”谁，几乎由卢万里一手操纵，所有程序不过是走过场而已。投标审查结果都要报厅党组复查，最后由厅党组实际上是卢万里说了算，致使评标委员会无法发挥实际作用。
　　三是任意处置权的滥用。在交通建设领域由于管理机制不健全，存在许多潜规则，如要求承包商带资承包，随意层层分包，从中渔利，找各种理由进行变更设计，借机增加工程数量，追加工程预算，利用给承包商拨付工程款和借工程验收机会接受对方贿赂，利用给地方公路建设补助，线路审批权，从中捞取各种“好处费”等。
　　四是部门所有制形成的裙带利益共同体。对一些掌有一定权力的管人、管财、管物的重要部门，为了共同的利益，在金钱的驱动下，相互包庇，相互利用，形成了既得利益集团。卢万里有四大金刚八员虎将，副厅长称他是“大哥”，春节拜年一个红包就是30万元。贵州省纪委有关领导说，卢万里可以随意越级提拔任用自己的心腹，使上下级之间形成了一种人身依附关系、钱权交易关系，形成既得利益团伙和腐败网络。
　　五是监督乏力。规章制度形同虚设，上级的监督不到位，同级的监督苍白无力，对领导干部的监督犹如“牛栏关猫”，毫无作用。而不受约束的权力，必然产生腐败。正如李向雷在自我剖析中所写“我（担任广东省公路局局长期间）的权力很大，在做决定时，往往是一个人说了算，其他人也不敢反对。所以，没有监督，要怎么办就怎么办”。贵州省纪委驻省交通厅纪检组负责人说，对“一把手”的监督往往是最薄弱的。卢万里大案的教训在于：上级监督下级，太远；下级监督上级，太难；同级监督同级，太软；法纪监督，太晚。
　　（三）构建交通系统惩治和预防腐败体系迫在眉睫
　　交通系统暴露出来的腐败现象触目惊心，交通系统反腐败机制存在的缺陷发人深省。因此，构建交通系统惩治和预防腐败体系迫在眉睫。这不仅是交通系统贯彻落实中纪委三中全会精神、加大反腐倡廉力度的客观要求，而且是交通系统反腐败标本兼治的根本措施，同时也是改变交通形象、重塑交通精神风貌、促进交通发展的现实需要。
　　二、从交通系统的现状出发，加快构建交通系统惩治和预防腐败体系
　　（一）建立交通系统惩治和预防腐败体系是个系统工程
　　1、交通系统惩治和预防腐败体系是一个复杂的系统。按照系统科学的理论，它应当具备整体性、相关性、有序性、动态性、开放性等特性。整体性就是体系中的各要素形成一定结构和功能的有机整体。系统的教育、制度、监督各要素相互联系、相互依存、相互制约、相互作用，形成了惩治和预防“交通腐败”的整体合力。相关性就是交通系统的教育、制度、监督各要素密切相关，系统与各要素之间、系统与外界之间密切相关。有序性是指各要素在时空上位置和发展是有序的。一般来说，教育是基础，制度是保证，监督是关键。动态性是指系统在时空上的相互关系。它不是静态的，而是动态发展的。“交通腐败”有高低发时段、高低发区、高低发部位的不同。开放性是指它与外界环境的物质、能量、信息的交换。重要的是与社会主义市场经济体制相适应，与政治清明、公平诚信、廉洁高效、和谐稳定的社会环境相适应，努力实现反腐倡廉与经济社会发展的良性互动，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明的协调发展。
　　2、建立交通系统惩治和预防腐败体系是一项系统工程。按照系统工程的理论，首先要制定规划和策略，明确目标。一般来说，人们追求效能最高、时间最少，费用最省，但不同的要求有不同的重点和组合，必须根据各地交通的实际情况来确定。如把改变目前交通的体制弊端和权力过分集中的问题作为首选，就应以此为目标进行策划。其次要收集信息，进行加工处理，开展系统分析和系统综合，设计出各种方案，进行选优。如改变交通建设的投资、建设、管理、使用“四位一体”的投资体制和“政企合一”的经营管理模式，可以有各种不同的分离方案。各地可根据具体情况进行选优。改变权力过分集中问题可以采取转变政府职能（政企分开、摒弃指挥部做法、实行招标投标制、不得设立政府部门组成的招标定标领导小组等）、外部分权（发改委、财政、建设、交通分权制约，费改税等）、内部岗位分设（如交通党组书记、厅长、高速公路公司董事长或总经理不得兼任）等办法进行选优。然后进行实施和反馈。在实践中总结经验，坚持正确的，修正错误的，同时再根据需要，重新确定目标，组织实施，达到新的高度，从而逐步建立起交通系统惩治和预防腐败体系，并使它逐步完善。
　　（二）建立交通系统惩治和预防腐败体系必须坚持正确的指导原则
　　1、必须坚持以“三个代表”重要思想为指导。“三个代表”重要思想是我们党必须长期坚持的指导思想，是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的强大思想武器。建立交通系统惩治和预防腐败体系必须全面贯彻“三个代表”重要思想。
　　2、必须明确建立教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系的目标是我们党对社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提出的新要求，是加大从源头上防治腐败的根本举措。它的建立带有创新意义和根本意义。
　　3、必须与完善反腐败领导体制和工作机制相结合。建立交通系统惩治和预防腐败体系必须有实施的主体，也就需要一个能够实施的领导体制和工作机制。反腐败工作已确立“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的领导体制和工作机制。建立交通系统惩治和预防腐败体系是反腐败工作的重要组成部分。继续采用这个体制和机制是正确的，但从创新的意义和管理学的角度分析，这个体制和机制还需完善和科学地设计。
　　4、必须与建立权力运行机制相协调。形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制和建立教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系是一致的。建立权力运行机制是社会主义政治文明建设的重要内容，是我国政治体制改革的重要任务。而建立教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系还涉及物质层面与精神层面的内容。二者是相辅相成、相互促进的。
　　5、把“六个机制”的建设纳入建立教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系之中。建立惩防体系必须建立一系列惩治和预防机制。“六个机制”包括思想教育机制、制度规范机制、监督制约机制、查案惩处机制、干部保护机制和廉政责任机制六个方面，是符合建立惩防体系的要求的。但建立惩防体系更强调教育、制度、监督三者，更侧重于三者并重。
　　（三）构建交通系统惩治和预防腐败体系必须坚持重在建设的方针
　　反腐败斗争是一个持续发展的历史过程。系统工程的建设一定要坚持重在建设的方针。首先要处理好长期性与阶段性的关系，要有总体目标和阶段性目标，既牢固树立持久作战思想，又要通过阶段性成果逐步使腐败现象减少到最低限度。要通过边整边立，逐步建立起教育、制度，监督三者并重的惩防体系。
　　其次要处理好整体与局部的关系，既要有全局意识，对一定时期或某个阶级的反腐败进行统筹考虑和整体安排，确定战略目标和实施步骤；又要立足当前，重点推进，抓住反腐败斗争中的一些重点领域、环节和问题，集中力量进行治理。
　　再是要在制度建设上下苦功夫。建立权力运行机制，以制度反腐败，是我们的主攻方向。由于反腐败斗争的复杂性和社会变革时期情况的多样性、多变性，因此在加强制度建设方面，既要完善已有制度，又要建立新的制度规范；既要作好制度的设计和建设，又要加大执行制度的力度。同时要发扬民主，健全法制，创新体制，把反腐败寓于各项法律和制度之中，切实从源头上预防和解决腐败问题。
　　三、在构建交通系统惩治和预防腐败体系过程中，坚持教育、制度、监督三者并重
　　教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系是一个复杂的系统工程，既包括了从严治标的措施，又涵盖了着力治本的内容。因此工作中不能孤立地只抓一面，而要三者并重，相互促进，相应配套，发挥系统的整体功能。教育是基础，侧重于教化，它是制度和监督的前提；制度是保证，侧重于规范，它是教育和监督的保障；监督是关健，侧重于督查，它是落实教育和制度的措施。
　　（一）形成大宣教格局，筑牢思想道德防线
　　l、反腐败教育制度化。把反腐败教育列入党风廉政建设的规划中，纳入党委宣传教育工作的总体布置中，使之与党建工作同步发展，同时确立党风廉政宣传教育工作制度和学习考核制度，明确责任，学习时间、内容，使教育工作经常化、规范化，并保证教育经费的到位。
　　2、抓好重点对象的教育，确保受教育者受教育到位。交通系统教育对象重点是各级领导干部和在“人、财、物”重要岗位、重要部门以及服务窗口的党员干部。要突出领导干部这个重点，实施重点教育，做到重点对象重点抓，重点领域重点抓，使教育起到潜移默化的积极作用，让受教育者不断获得正确的行为取向。尤其是“一把手”一定要树立主动接受教育的意识。
　　3、突出教育内容，促进自律机制的形成。全面的经常性教育，是促进党员干部打牢思想政治基础，筑牢思想政治防线的重点保证。选好教育内容是十分重要的。首先要搞好“三个代表”重要思想教育，解决立党为公、执政为民问题。其次要加强纪律教育，特别是“两个条例”的教育，严格遵守“四大纪律”、“八项要求”。再次是加强“两个务必”教育，解决在保证艰苦奋斗作风方面存在的问题。最后要加强从政道德修养的教育，培养廉政主体的良知、良德、良能，营造“廉荣腐耻”氛围。
　　4、创新形式，增强教育针对性和实效性。每年定期确定一个教育主题，作为教育载体，以解决突出的存在问题；搞好廉政谈话教育，对存在问题的党员干部进行谈话、告诫、提醒；开展示范和警示教育，从正反两个方面进行党风廉政教育，特别是运用交通系统部分厅长犯罪案件进行警示教育，或让违法的领导干部进行现身说法；开展廉政文化教育，举办交通系统反腐工作展览，向党员干部推荐廉政信息，增强教育的生动性；开展家庭助廉活动，建立家庭监督互助机制，构筑家庭廉政防线。
　　（二）强化制度建设，规范从政行为
　　1、围绕领导干部廉洁自律建章立制。按照党风廉政建设责任制要求，明确领导干部职责和责任，使领导干部牢固树立责任意识。完善收入申报制度、个人重大事项报告制度、离职审计制度，把自律和他律结合起来。完善议事制度和公开制度，职权法定化规范化，重大事项集体裁决，做到公开透明。
　　2、围绕防腐源头建章立制。要合理的配置权力，规范建设、用人、财政支配监督机制。认真落实建设工程招投标，经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度，规范程序，加强监督。尤其是建立交通系统招投标、工程分包、物质采购、资金拨付等规定，完善基本建设招标市场建设及其运行机制，严格实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，严格实行“专家评标”制度。在投资体制中引入责任机制和风险机制，明确责任主体，规范和完善法人责任制和工程质量责任制度，实行工程招标公告，中标公示等社会监督制度，实行规划、建设、监督、使用分离，加强对人财物管理和使用的监督，实行廉政合同、重点工程纪检监察派驻等制度，真正做到按制度办事，靠制度管人。
　　3、建设惩治腐败和廉政激励机制。建立法纪约束惩治机制，凡是触犯了党纪国法，都要严肃处理，工作失职、决策失误、行为失范的，按党纪规定予以处分或实行引咎辞职制。实行廉洁从政考核记分制，设立廉政奖励基金等，对于自觉遵纪守法，有责任感，认真履行职责，有政绩的人给予奖励，以此推动反腐倡廉工作。
　　（三）强化监督制约作用，拓宽监督渠道
　　1、突出对“一把手”的监督。要提高监督和被监督的意识，增强“一把手”接受监督的自觉性。要以各级领导机关、领导干部特别是各级领导班子负责人为重点，落实好上级监督、同级监督、下级监督的各项制度，形成以权力制约权力的工作机制。要切实做好领导干部的述职述廉工作，提高民主生活会质量，积极开展批评与自我批评。
　　2、加强监督力度，提高监督功效。要切实搞好事前、事中、事后监督。重点放在事前，把工作做在前面，以起到预防、引导作用。事中监督以起到检查、督查作用，防止出问题。做好事后监督事以纠正问题，及时进行整改。还应建立纪检部门的纠察制度，对于纪检部门不履行自己职责而出了问题的，要追究纪检部门的失察责任。
　　3、拓宽监督工作渠道。要把党内监督与党外监督工作结合起来，在充分发挥党内监督作用的同时，充分发挥法律监督，群众监督、舆论监督的作用。要搞好政务公开，增加透明度、让群众有知情权。要搞好民主评议行风工作，请群众参与，增加监督力度。要搞好信访举报工作，及时发现， 了解问题，提高查办力度。
　　（四）教育、制度、监督并重，相互配套、整体推进
　　1、三者并重，有机结合，相互促进。教育是靠制度、监督来实现的，教育的长期性依靠制度来保证，教育的实效性依靠监督来控制；而制度的执行需要人们的自觉意识来实现，而人们的自觉意识需要教育来引导和灌输，靠监督来落实；监督也应以教育为本，以制度为目标，离开了教育，离开了制度，监督就是空洞的监督，是没有价值的监督。因此三者不能就事论事，就问题而解决问题，而要浑然一体，相互贯通。第一坚持不懈地抓好党风廉政教育工作，为制度建设和监督工作夯实思想基础。第二把制度建设贯穿于教育和监督的各个环节，同时用制度建设的成果促进和加强教育、监督工作。第三，通过实施监督工作，对发现的问题和漏洞，及时认真改进教育和制度建设中的不足，增强针对性和实效性。
　　2、相互配套，形成合力，整体推进。工作中要树立整体意识，确立反腐败领导体制和工作机制。建立教育、制度、监督工作责任制，形成明确分工、相互协调的教育、制度和监督格局。同时实行年度考核和责任追究制，提供组织保障，真正达到惩防结合、综合治理的整体功效。