对我市重复信访案件的调查与思考

　　[提要]随着社会经济的发展，涉法上访案件越来越多，重复信访案件也大量增加。造成这一现状，既有历史的、主观的原因，又有现实的、客观的因素。如何坚持以人为本，以科学发展观统揽公安信访工作，建立处置公安信访问题的长效机制，减少重复信访问题的发生，促进经济社会全面、协调、和谐发展，是公安机关在当前必须面对并着力解决的重要课题。

　　重复信访是指信访当事人不服行政执法机关或司法机关作出的决定、结论或处罚，或举报违纪违法行为和犯罪嫌疑，以及为维护自身利益或权益，多次重复采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向有关党政部门和司法机关反映，要求解决相关问题的诉求行为。近年来，随着经济转轨、社会转型、利益格局调整，涉法上访案件越来越多，重复信访案件大量增加，成为社会不和谐、不协调、不稳定的一大因素。解决重复信访问题既是公安机关践行“三个代表”，落实“立警为公，执法为民”思想的必然要求，也是构建和谐社会的客观需要。
　　一、重复信访案件诉求的主要内容和特点
　　（一）重复信访案件诉求的主要内容
　　“大接访”中，全市共接待上访群众495人次，接访案件437起，其中重复上访224起，占51.25%。
　　诉求的主要内容：一是对公安机关做出的决定、结论或处罚不服而申诉的24起。其中，对伤情鉴定不服的3起，死因鉴定不服的8起，事故责任认定不服的3起，对治安处罚不服的2起，对行政拘留不服的4起，其他4起。二是反映公安机关和民警问题。其中，反映公安民警循私舞弊1起，反映公安机关不作为、乱作为3起，反映民警执法粗暴4起，反映民警执法不公19起，档案、证据材料缺失导致无法结案5起。三是举报违法犯罪11起，要求破案67起，要求抓获违法犯罪嫌疑人10起。四是要求办理户口、证照12起。五是要求退还保证金6起，要求赔偿损失11起，要求退还扣押财物5起、要求还债2起。六是不属公安机关管辖10起。上述信访案件中有的包含了1件案件多个诉求内容。
　　（二）重复信访案件的特点
　　从XX重复信访案件看主要存在“三多”、“三难”、“一长”的特点。
　　“三多”：一是涉及部门多。就公安机关而言，在“大接访”中上访人员反映问题涉及部门有派出所、刑侦、户籍、交警、治安、经侦、禁毒、政工、纪检等10多个警种和部门。其中派出所104件，刑侦60件，交警16件，户政8件，治安16件，经侦15件，禁毒3件，纪检4件。不属公安机关管辖10起。二是越级上访增多。在重复访中有90人越级上访，占重复信访量的40.17%，其中去北京上访4人，到省城上访5人，到市局上访81人。三是重复访的次数多。重复访次数少的也有3－4次，多的达近百次。
　　“三难”：一是沟通难。信访人因重复上访次数多，上访问题多年得不到很好解决，对公安机关的信任度降低，对办案民警有怨气，很难沟通思想，公安机关提出的解决办法很难得到认同。二是办案难。特别是有些要求破案的信访问题，由于发案时间久远，有的已经失去破案时机，有的案卷几经转手材料缺失，甚至一些当事人都已经不在人世，给继续调查增加了难度。三是停访息诉难。重复信访反映问题相对集中，群众往往就同一问题反复上访，而同一问题在不同时段的政策法规又不一样。有的信访人要求过高，超越法律法规所规定的范围，公安机关不能违法办理，因而信访要求不能得到满足，难以停访息诉。
　　“一长”：就是上访的持续时间长。在“大接访”中接待群众反映问题时间最长的有54年要求平反的案件；持续或断续上访时间长的达到20多年，其中上访持续时间15年以上的6起，10至15年的15起，5至xx年的25起，1至2年的142起，1年以下的15起。
　　二、产生重复信访案件的主要原因
　　（一）历史原因
　　一是权力思想作祟。一些领导把党和人民给的“官帽”看成是至高无上的权力，以权代法，官本位的思想严重，在出台政策和处理问题时，违背群众意愿，严重损害群众利益，积淀下来许多问题。对行政、司法中出现的错误拒不纠正，成为涉法上访的后遗症。
　　二是惯性思维影响。一些地方的公安机关长期以来养成了以管理者自居的思维定势，在办案或治安管理中，重实体、轻程序，重打击、轻保护，重管理、轻服务。加之长期以来对群众信访问题重视不够，群众上访无路，告状无门，小事被拖大，易事被拖难，成为陈年老账。
　　三是信访法规立法滞后，信访无序的惯性助推。公安机关内部监督制约机制不健全，特别是对偏远山区一些基层民警执法过错、执法犯法、执法不公的行为监督乏力，政法部门之间没有建立或完善信访处理互动机制，信访长效机制没有形成，对有理缠访、无理闹访、重复上访等情况无能为力。　
　　（二）现实因素
　　一是伴随着社会经济的不断发展，大量的社会矛盾和不安定因素积淀下来并日渐突显，导致涉法上访问题和重复信访案件增多。近年来，党和国家实行亲民政策，畅通了信访渠道，敞开了信访大门，许多群众为了维护自身权益和利益走上了上访告状之路。
　　二是群众法制意识增强与法律知识缺乏形成较大的反差。一方面，国家在积极构建和谐社会，强调依法治国、依法行政，法制宣传力度不断加大，公民法制意识、维权意识和自我保护意识逐步增强；另一方面，长期以来的自我封闭，导致一些群众思想僵化、抱残守缺，不能很好地接受新事物新思想，缺乏相关法律法规知识，不能依法对待自身的信访问题，导致反复信访现象的发生。
　　三是信访人个人素质低，导致有理缠访、无理闹访。有的信访人要求过高，超越法律法规的规定，因而导致信访问题得不到解决；有的信访人存在大闹大解决、小闹小解决的心理，多次上访，不达目的不罢休；有的信访人在长期上访中，总结和摸索了一套对付党政领导和公安机关的办法和经验，凡遇重大节日、重大活动就要上访，给党政领导和公安机关施加压力。
　　（三）主观原因
　　一是执法为民的思想还未树牢。在一些基层单位和民警中还存在伤害群众感情、漠视群众疾苦、侵犯群众权益的行为，引发了上访问题的发生。主要表现为：有的民警由于利益驱动，在办案中执法不公，以罚代法，不按规定收取取保候审保证金等；有的办案民警责任心不强，造成案卷材料和证据缺失，不作为、乱作为，或严重不负责任、工作粗枝大叶；有的办案单位互相推诿、扯皮，导致案件久拖不决等。
　　二是办案民警业务素质不高。主要表现为：民警执法办案水平和技能较低，导致执法过错；现场调查访问不到位、不细致、不深入，导致案件不能及时侦破，逃犯不能及时捕获；侦破疑难案件的技能缺乏，导致一些疑难案件久攻不破。
　　三是处理疑难信访问题的能力不强。主要表现为：一些基层单位领导和民警做群众工作的能力低，工作不得法，缺乏耐心细致的工作热情，有关问题没有向群众解释清楚，不会也不愿做群众工作，不能及时化解矛盾，加之不能很好与其他基层组织协调，导致治安案件和其他问题的发生。
　　四是存在片面的稳定观和政绩观。长期以来，公安机关片面追求“严打”立竿见影的短期效应，忽视了基层基础工作，疏于防范和管理，致使公安基层基础不牢，缺乏可持续发展的后劲。一些基层单位和民警，满足于一时的、表面的、片面的稳定，把公安信访工作维护稳定的职能仅仅理解为重大政治活动期间的稳定工作，忽视日常的信访工作，使问题越积越多、信访量越来越大，增加了维护稳定工作的难度。　
　　（四）客观因素
　　一是执法环境的制约。由于封建残余思想和计划经济的惯性思维，一些行政和司法人员的人治观念严重，群众法制观念淡薄，缺乏遵章守法的社会氛围，执法环境不适应社会经济发展的需要，特别是地势偏远和经济落后的古、叙山区的执法形势尤为严峻。
　　二是执法条件欠佳。由于历史的原因，建设“有法可依、有法必依、违法必究”的法制社会，还有一个逐步完善的过程。加之前些年，公安机关承担了大量的非警务活动，诸如催粮派款、农税提留以及在处置群众性事件中大量动用警力，引起群众对公安机关的不满。还有一些地方存在地方保护主义，党政领导行政干预，给公安机关公正、严格执法带来严重影响，执法不公、违法办案的事情时有发生，以致影响了警民关系。
　　三是执法保障不到位。公安机关人、财、物保障严重不足，一方面“皇粮”不够吃“杂粮”，找钱弥补经费不足，出现以罚代法、乱收保证金等现象，严重损害了群众利益；另一方面人少事多，忙于侦办大要案件，对一般案件侦破不力，有的案件久拖不破，同时对群众信访案件办理力度不够，群众不满意。同时，为了解决警力不足的问题，雇请了一些不具备执法主体资格的协警参与办案，而且还存在一人办案的现象，由于程序违法导致案件不能结案。
　　四是客观上存在破案难、追逃难的问题。一些案件由于时间久远，几经转手，失去了办案的条件和破案的最佳时机；改革开放以后，人、账、物的大流动，给案侦和追逃工作增加了难度；大量科技手段被用于犯罪，犯罪的智能化、现代化程度提高，反侦查伎俩增强，给侦查破案、抓捕逃犯增加了难度，而公安机关的科技手段和设备建设受制于经济而无法适应。
　　三、对做好公安信访工作的思考　
　　处理公安信访问题要坚持统一领导、有关职能部门各司其职、齐抓共管、标本兼治、综合治理，要研究在源头上减少信访问题的治本之策，努力探寻解决信访问题的长效机制。
　　（一）充分认识新时期公安信访工作的地位和作用，增强做好公安信访工作的责任感和紧迫感
　　新时期公安信访工作在整个公安工作中具有十分重要的地位，做好公安信访工作对于践行“三个代表”，落实科学发展观，构建和谐社会将起到积极的推动作用。各级公安机关要站在讲政治的高度，充分认识做好信访工作的重要性和必要性，用科学发展观统揽公安信访工作，促进经济社会和谐协调发展。
　　正确处理公安信访问题是科学发展观的内在表现。要坚持用科学发展观指导公安信访工作，尊重和保障人民群众的合法权益和切身利益，全心全意为人民群众服好务，把公安信访窗口建成“民心工程”。
　　正确处理公安信访问题是构建和谐社会的客观需要。化解社会矛盾、维护社会秩序、保持社会稳定、促进社会和谐，是公安机关和广大公安民警的神圣职责。发展是第一要务，稳定是第一责任。各级公安机关和广大公安民警要树立正确的政绩观，充分认识做好公安信访工作的重要性，切实增强做好公安信访工作的责任感和紧迫感。要把抓社会稳定工作的成效作为对领导干部政绩考核的重要内容，作为重要的任期目标。要用历史的、发展的观点指导公安工作，保持政策、规定和各项公安工作的连续性，提高决策的民主化和科学性，加强对公安信访问题的源头管理，促进经济社会协调和谐发展。
　　（二）高扬执法为民旗帜，规范执法行为，从源头上避免公安信访问题的发生
　　各级公安机关要紧紧抓住有利时机，对群众反映问题进行认真梳理、研究，从制度、体制、机制等方面深入查找公安执法活动中存在的问题和薄弱环节，制定操作性强的工作规范，努力从源头上解决执法不严格、不公正、不文明的问题。
　　一是强化宗旨意识，确立民本思想。保障人权体现了广大人民群众的利益和愿望，执法为民是公安机关执法思想的核心。要坚持以人为本的思想，在行政执法中维护和保障最广大人民群众的根本利益。坚持打击犯罪与保障人权的一致性，对法律负责与对党、对国家、对人民负责的一致性，切实解决为谁掌权、为谁执法、为谁服务的根本问题。来信来访反映问题大部分是合理的，要做好送上门来的群众工作，在办理信访案件中体现亲民爱民，为群众服好务，坚决纠正高高在上，有错不纠，不作为、乱作为的问题，带着对人民群众深厚感情去执法和办理每一件信访案件，努力清还上访群众的感情账、经济账、法律账。
　　二是规范执法行为，加强信访问题的源头管理。在“大接访”中接待的信访问题有70%是反映执法问题，主要集中在执法不公、不作为、乱作为和作为不及时，解决问题的关键是规范执法行为。要认真梳理“大接访”中暴露出的执法问题，为“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动提供依据，采取有力措施解决执法问题来解决和减少信访问题的发生。
　　三是建立执法监督制约机制，加强对执法办案的过程管理。要坚持依法治国，依法行政，建立有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的机制。在内部监督上，建立事前、事中和事后监督机制；在外部监督上，建立舆论监督、群众监督、党政机关、检察、法院监督、警纪警风监督员的监督制度。通过执法监督促进严格、公正、文明执法。
　　四是坚持依法处理群众信访问题，确保件件经得起历史检验。处理信访问题要符合客观事实，做到事实清楚、证据确凿；符合法律法规和有关政策的规定，做到适用正确、处理得当；按程序办事，做到程序完备、公正透明，经得起历史的检验。
　　五是要改善执法环境、执法条件和执法保障，为严格、公正执法提供保障。要克服地方保护主义，党政领导不要过多干预公安机关执法办案，让公安机关在法律法规规定的范围内行使职权和履行职责。在处置群体性事件中要坚持慎用警力、警械、武器和强制措施，坚决纠正公安机关执行非警务活动影响警民关系的问题，要为公安机关履行职责创造良好的执法环境和条件，并提供强有力的人财物保障。
　　（三）加强公安专业化建设，提高执法办案水平和能力，实现清理旧账不欠新账
　　一是加强专业化培训。面对日益复杂的维稳形势和刑事犯罪的智能化、职业化，根据实战要求开展岗位练兵，加强应知应会知识和业务技能训练，使广大民警人人适应岗位、人人精通本职、人人胜任职责，成为各警种岗位的“行家里手”。
　　二是加强法律法规知识培训。随着社会民主法制进程的不断推进，人民群众的法制意识、权利意识的不断增强，对公安工作提出了新的更高要求，要求广大公安民警学法、懂法、依法办事，精通法律法规，模范遵守国家法律法规。要加强法规教育和培训，提高广大公安民警的法纪观念和依法办事的能力。
　　三是加强接访能力培训。要加强《信访条例》和《公安机关信访工作规定》的学习培训，实现依法接访。坚持新提拔的中层领导干部到信访办工作两个月的制度，亲自接待上访群众，一方面亲自倾听群众呼声，接受亲民爱民教育，进一步加深与群众的感情；一方面在接待群众上访中去学习和锻炼，提高本领，学会做群众工作，不断提高接待群众上访的能力，提高处置初信初访的一次成功率，避免或减少重复上访、越级上访。
　　四是要强化科技意识，提高执法办案的科技含量。“科学技术是第一生产力”，在公安机关大力营造祟尚科学，重视科技应用的氛围。提高广大民警科学认知工作对象、把握犯罪规律、科学布置工作以及运用打击手段的能力和水平，装备先进的案侦技术装备，增强科技强侦效能，及时侦破群众关心的案件，及时解决群众提出的问题，减少信访问题的发生。
　　（四）正确处理集中接访与经常性接访的关系，真正实现公安信访工作规范化、制度化、正规化
　　一是要弘扬“大接访”精神，坚持开门接访。“大接访”集中解决了一批突出的公安信访问题，为建立处置公安信访长效机制打下了坚实的基础。要继续坚持“一把手”亲自接待上访群众，一把手要动真情、动真格、使真劲、用真力，亲自倾听群众的诉求，亲自在接访登记表上签字，亲自组织调查，亲自研究解决信访问题，确保“人人受到局长接待，件件得到依法处理”的目标落到实处。
　　二是坚持对信访问题突出的地区和时期实行阶段性区域性集中整治。“大接访”是一项具有典型意义的群众工作，是执法为民的具体体现，深受群众欢迎，大量疑难案件得到了解决。要对信访问题突出的地区和时期实行阶段性区域性集中整治，坚持“言必行，行必果”，听民意、解民忧、办民事，以诚信高效的服务取信于民，确保执法公正，群众满意，在集中接访中探索建立健全处置涉法信访工作长效机制，把接待群众的工作经常化、制度化。
　　三是建立以责任制为核心的公安信访工作长效机制。实行接访工作领导责任制、警种部门责任制、办案人员责任制；建立与其他政法部门的协调配合机制；建立与党政机关、社会组织、基层单位的协调机制；建立信访预警机制，通过执法检查、信访隐患排查和纪检监督、警务监察等活动，发现和掌握信访问题的信息和苗头，及时预警报警，把问题解决在初始阶段；建立信访倒查机制，对信访问题形成的原因进行倒查，对因执法过错、不作为、乱作为，或严重不负责任、工作粗枝大叶等问题引发信访问题就要追究部门、警种和个人的责任；建立信访考核奖惩机制，对于一个时期上访量骤增、群众信访问题长期得不到解决、因查控不力引起越级上访等严重后果的单位领导要进行诫勉谈话，单位不得评先进；建立健全信访事项受理、转送、交办、督办、答复、通报等制度和“立案回复、结案回告、案后回访”制度；建立执法质量考核评估机制，坚持执法质量月月清制度，落实执法过错责任追究制度。
　　四是要深入贯彻落实《信访条例》和《公安机关信访工作规定》。按照《条例》和《规定》精神，县级以上公安机关应设置专门的信访机构，并从编制、人员和经费上给予保障，保证群众上访有路、告状有门。公安信访部门要正确行使《条例》、《规定》赋予的督办建议权、提请行政处分建议权和提出政策性建议权。要建立完善公安信访工作程序和处置群众信访工作规范，对有理缠访、无理闹访经教育不改的要采取措施坚决制止，对在上访中违反法规冲击党政机关、扰乱公共秩序、阻拦交通、干扰公安依法履行职责的行为，要坚决予以打击，促进公安信访工作的法制化、规范化和正规化。