政府应对公共危机的策略与方法

２００９年第８期（总第２２３期）

学术论

坛

ＮＯ．８，２００９

ＡＣＡＤＥＭＩＣＦＯＲＵＭ

（ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙＮＯ．２２３）

政府应对公共危机的筇略与方法

王延兵

［摘要】面对公共危机，政府部门能否快速反应、有效化解，是考量一个政府领导力的主要标志。

提高政府部门应对公共危机的能力不仅是当前我国经济和社会发展形势的客观要求，也是构建社会主义

和谐社会．巩固党的执政地位的迫切需要。

【关键词】公共危机；应对策略；管理方法

［作者简介】王延兵，中国人民武装警察部队学院部队管理系副教授，法学项士。武警上校，河北廊

坊０６５０００

［中图分类号］Ｄ６３

［文献标识码】Ａ

［文章编号】１００４—４４３４（２００９）０８—００５１—０４

息在第一时间发散到全球。与上个世纪８０年代上

海爆发的“甲肝”相比，“非典”一开始也是地区性危机，可“甲肝”最终仍是地区性的，几乎不为国际舆论所关注；而“非典”却演变为全球性的，成为世

在全球化、信息化背景下，各种矛盾错综复杂，恐怖袭击、局部冲突、金融动荡等突发事件和难以预料的全球性自然灾害及社会风险不断增多，突发

事件传播速度不断加快，诱发公共危机的因素不断增多，公共危机频繁发生。政府部门能否迅速有效

化解公共危机，成为构建社会主义和谐社会面Ｉ｜缶的主要课题之一。

界各大媒体关注的焦点。

（二）公共危机信息扩散的速度加快

在农业时代，由于人类的交通和通讯工具还很原始，人员流动比较少，公共危机扩散的速度很缓慢，扩散的范围也有限。到了工业时代，随着交通

和通讯工具的改善，人类的活动范围、信息的传播

一、公共危机发展的新态势

在全球化的生活状态下，公共危机已经是人们

生活中的常态，而不是存在于人们生活之外的事件，公共危机发展的新态势越来越引起人们的关注和政府的重视。

（一）跨国性的公共危机事件增多

速度都有了扩大和提高，但是信息传播的方式还主要是通过电话、电视等，传播的速度、传播的多元化仍受到一定的限制。进入信息时代后，随着现代通信、电视、卫星和网络技术的广泛运用和迅速普及．传播手段越来越快捷方便。人类的交流方式、交流途径更加多样，人们获取信息的途径越来越多元化，也更加便捷。人们除了通过电话、电视等传播信息外，还可以通过短信、互联网等将事件的信息迅速传播到各地，重大公共危机信息的传播带有越

来越强的扩散性。比如，１９８８年中国出现的抢购

全球化使人们改变对危机的理解和态度，许多人现在都会有这种感觉：身边的危机越来越多了，全球化可以让发生在地球某一个角落的危机很快影响到每一个人。在全球化背景下，人与人之间的密切联系使危机可能在地理上迅速扩散，并超越国界：一是一国内部的危机完全可能演化为国际危机；二是来自别国的危机也有可能蔓延至本国；三是一国内部的危机也是全球性危机的～部分。当政府部门面对危机时，如果应对不当，危机极有可

能变成区域性甚至全球性危机。“非典”再次证明

风潮，只是由于风闻政府在北戴河会议上将出台“涨价”举措，这一“消息”迅速在全国广泛传播，引发全国性的抢购风潮，几百亿元的银行存款被提，商品从食盐到电器被抢购一空，使当年成为改革开

放以来物价上涨幅度最大的一年。

（三）公共危机波及的范围越来越广

这一点。首先从传播途径上看，如果没有现代化交通工具——飞机，“非典”不会迅速蔓延到世界２０多个国家。“非典”可以说是一场全球化信息流动背景下的危机。网络、移动通讯使有关“非典”信

突出表现在两个方面：一是公共危机内在扩张性大大增强。突发事件就像星星之火一样，引发连

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万方数据

锁反应，最终形成燎原之势。比如，１９９８年的亚洲金融危机所波及的范围之广、持续时间之长、影响之大都为历史所罕见，不仅造成了东南亚国家的汇

市、股市动荡，大批金融机构倒闭，失业增加，经济

衰退，而且还蔓延到世界其他地区，对全球经济都造成了严重的影响，并进一步引发了社会危机、政治危机。二是一些突发事件在空间上波及的范围越来越广。随着国与国、地区与地区、人与人之间的联系越来越紧密，整个社会乃至全世界都越来越成为一个有机的整体，社会、世界的联动性大大增

强，这使突发事件，特别是带有传染性、扩散性的公

共危机的扩散力迅速增强。一些突发事件，如急性

传染性疾病、生化武器袭击事件等，如果不能及时有效地予以处理，会在一国甚至整个世界迅速传

播。如２００３年发生的“非典”疫情、２００４年的禽流

感，２００９年的甲型Ｈ１Ｎｌ流感，其波及范围涉及众

多国家和地区。

（四）公共危机的危害性呈增长态势

随着公共危机扩散力、传染力的增强和范围的扩大，公共危机给人类带来的危害不断增大，主要体现在两个方面：一是公共危机波及范围扩大带来的直接的生命和财产损失；－－是公共危机没有直接

波及，但仍给人类的正常生产生活秩序带来影响。

有些公共危机发生后，容易引起人们的恐慌心理，

导致行为失范，引发恐慌行为。这种恐慌情绪带有

很强的感染力和扩散力。特别是在进入信息时代

后，人类交流的方式、途径更加多样化，有关事件的

信息可以迅速传递到各地，进一步加剧民众的恐慌心理，造成更加混乱的局面。比如，２００３年“非典”

疫情引发的抢购风潮，许多居民疯狂地购买大米、

食盐、白醋囤积，板蓝根一包卖到十几元，出现滞销。这在一个生产相对过剩、市场货源充足的时代，简直是不可思议的。

（五）公共危机的种类增多

随着人类生产生活领域的不断扩大和科学技术的进步，人类在认识世界、改造世界方面能力增

强的同时，所要面对的公共危机也日益增多。随着人类对自然界的掠夺破坏不断加剧，自然灾害的种突发事件的潜在威胁，如由于化学物质的大量生产

和广泛使用，环境中化学性污染日趋严重，化学污

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万方数据

社会转型中出现的一些新矛盾所引发的新的冲突

方式也在增多。

二、政府应对公共危机的策略

政府选择适当的公共危机处理策略，有助于增强公共危机的处理效果，降低公共危机的危害程

度，甚至可以促进公共危机的转变。

（一）危机中止策略

当公共危机发生后，应及时发现公共危机产生的根源和扩散的途径，采取积极有效的手段阻断其发展，中止其危害。如果公共危机的根源在于产品

的质量出现问题、生产经营过程造成污染等问题，就应立即实施中止策略，如停止销售、回收产品；关

闭有关工厂或分支机构等，主动承担相应的损失，防止危机进一步扩散。

（二）危机隔离策略

由于公共危机的发生往往具有“涟漪效应”，如果不加以控制，危机影响的范围将不断扩大。隔

离策略旨在将公共危机的负面影响隔离在最小的范围内，避免造成更大的人员伤亡和财产损失。隔

离策略主要有两种：一是危害隔离。即对公共危机

采取物理隔离的方法，使危机所造成的人员和财产

损失尽可能控制在一定范围之内。比如，当甲型

Ｈ１Ｎ１流感疫情发生之后，采取果断措施切断甲型Ｈｌ

Ｎｌ流感传播的各种途径。以避免流感疫情进一

步扩散蔓延。二是人员隔离。即在人员资源上让政府部门危机管理小组成员专门负责处理危机，其

他人继续从事正常的活动，以防止危机对正常的活动造成巨大的冲击。

（三）危机消除策略

消除策略旨在消除危机所造成的各种负面影

响，这种负面影响既包括物质财富上的损失，如生产场地遭受破坏、产品大量积压等，也包括精神上

的损失和打击。如美国明尼阿波利斯的诺维斯特银行在大火吞噬了银行１６层大楼之后，很多储户惊慌失措，急于提款。银行总裁立即通过广播和电

视告诉储户，整个大楼已经投保，他们的款项和其他物件都很安全，各分行照常营业。并在原银行大楼的对面设立了“战时”办公室，专门负责对客户及媒体的接待及沟通工作。银行员工身穿易于辨

认的红白色且有银行字样的Ｔ恤衫在街上奔忙。

以引导顾客去银行各营业部。诺维斯特银行成功的危机公关，使其安然渡过了这场灾难性的危机。

（四）危机利用策略

越是在危机时刻，越能反映出一个政府的整体

类在增加，如温室效应、臭氧层破坏、酸雨污染、大气污染等；随着科学技术的发展。世界各国在享受

科学技术成果的同时，也面临着来自生物因素、有

毒化学物质、核辐射、电脑病毒等多形式、多波次的染事件不断增多，人类所要面对的疾病威胁增多；

素质、综合实力和博大胸怀。在危机中处理得当、表现得体、诚实负责，往往有可能“转危为机”，变坏事为好事。例如，２００８年发生的“５．１２”汶川特

大地震，在这场与人类罕见的大地震的斗争中，中

国政府率领全国人民书写了“没有发生饥荒，没有出现流民，没有暴发疫情，没有引起社会动荡”的人类抗震救灾史上的伟大奇迹，大地震、大救援、大重建再次向世界证明，中国共产党是中国人民的中

流砥柱，是与人民血肉相连的党。一年多来，人们看到的是一个以人为本、一心为民的党，从而使中国人民坚持党的领导的信念更加坚定。

在公共危机处理过程中，并不是单独应用某一

种策略，往往综合运用不同的危机处理策略，以达

到相辅相成的效果。在危机处理的不同阶段，以不同的处理策略为重点。一般而言，中止策略和隔离策略在危机处理的前期广泛被采用，消除策略和利用策略则在危机处理的后期使用较为普遍。

三、政府应对公共危机的方法

政府在公共危机处理过程中，必须采取有效的方法和措施，以免加大损失、陷入难以为继的困境。

（一）尽快确认危机

纵观公共危机的许多失败案例，原因大都在于

当危机发生以后，没有认识到问题的严重性甚至觉得没有发生危机，以致贻误处理危机的最佳时机，酿成不应有的损失。造成危机确认延误的原因：一是预警系统出现障碍，没有及时发出危机警报；二是组织结构不合理，造成信息传递迟缓，有关危机

信息迟迟未能到达高层管理者；三是一线人员害怕

承担责任，对危机信息隐瞒不报；四是高层管理者危机管理意识淡薄，缺乏必要的警惕性，对于收到

的有关危机信息不以为然，没有引起足够的重视。

因此，政府部门要想以最快的速度控制并解决危

机，首先必须在第一时问对已经发生的危机进行

确认。

（＝）确保冷静决策

面对突如其来的危机，要求政府部门不受公众激愤的情绪的影响，切不可乱了阵脚，而应镇定白若，保持清醒的头脑，沉着面对现实，迅速组织人员查清危机的真正缘由、性质、发展趋势及后果，从而

找到解决危机的有效办法。冷静而果敢的决策可

以确保政府部门从系统思维的角度出发解决问题，将危机处理与长远发展紧密结合在一起，而不是孤立地看待危机，简单地采取“头痛医头，脚痛医脚”

的处理方法。

万方数据

（三）迅速作出反应

久拖不决是公共危机处理的大忌。危机发生之后，伴随着大众媒体的介入，政府部门往往处于

公众的指责声中。必须认识到，只有诚恳的态度才

是挽救危机的有效途径，傲慢无礼或推诿责任只能招致公众的更大反感。由于公共危机发生后的反应时间和可用资源有限，如果采取“撒胡椒面”的策略平均使用力量，将不利于抓住危机中的主要矛盾，导致重大的损失。因此，在危机反应行动中应有主次之分，首先解决危害性较大、时间要求紧迫

的问题，再着手解决其他问题。一般而言，及时对

危机的受害者进行救治，切断危机蔓延的途径，尽快地澄清事实等是最紧迫的事情，要立即采取行

动。政府部门应就危机处理的相关事宜进行诚恳

的表态，调查、公布危机的真相，尽快给公众以满意的答复，这是政府的职责。

（四）高度关注信息

在公共危机情境中，危机信息中心要监控和记

录所有危机处理人员的最新位置和最新进展，以便

及时为他们提供可信、权威、有效、实用的信息。政

府部门还要随时监控危机管理中的成本、物资配置、人员匹配等具体情况，做到心中有数。在危机管理的各个环节，信息是首要因素。如果缺乏有效

的信息交流，危机管理团队乃至政府将陷入各种谣

言和不断升级的危机冲突、不断增加的危机损害之中，危机管理活动的绩效很难保证。

（五）明晰职责分工

在公共危机情境中，各级政府的权责和地位要

高度明晰。美国著名危机管理学者伦斯・巴顿曾

对１２０个危机案例做过统计，认为由于危机管理者

职责、权限不明，未经高层领导授权向外界就危机

事件发表看法、横加评论所造成的后果中，不符合

危机应对的控制标准和处理程序约占案例总数的

占２７％，采取了加剧危机升级、复杂化的错误行动约占２２％。只有权责明晰，才能不断改善危机管

（六）积极处理善后

在发生公共危机，特别是出现重大责任事故导１６页），

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４３％，出现各种错误的数据或者传递错误的信息约理团队的工作绩效。

致公众利益受损时，政府部门应该进行妥善的善后处理，赔偿受害者的物质和精神损失。首先，迅速改正错误，采取有力的方法纠正过失。如不惜代价迅速收回存在问题的产品，关闭造成污染或引发安全问题的生产场所，以表明解决危机的决心；其次，在第一时间在媒体上公开致歉（下转第１

现。在这一战略目标的引导之下，新左旗在推进经济现代化的进程中，一方面明确了牧区统筹兼顾的发展责任，既要实现经济、社会、人的全面发展，也要重视草原的生态功能。顾大局、看长远，面对落后的困境不盲目开发。面对“增长的诱惑”不动摇

会发展可持续，在社会主义新农村的建设中实现跨

越式发展。

【参考文献】

［Ｉ】施正一．民族经济学教程［Ｍ］．北京：中央民族大学出

版社．１９９７．

信念，始终把“建设生态屏障”的使命完成好。另

一方面明确了牧区全面协调的发展理念，在加速发展中始终把草原生态文明建设放在首位。始终把生

［２］李澜．西部民族地区城镇化［Ｍ］．北京：民族出版

社。２００５．

【３］李竹青．民族现代化探索——我国少数民族如何步入社会主义现代化［Ｍ］．北京：民族出版社，１９９２．［４］郭红东，郭占恒，等．农业产业化与农村现代化［Ｍ］．北

京：中国社会科学出版社，２００２．

［５］谢家智．我国农村现代化进程的珞径分析［Ｊ］．重庆社

会科学，２００５，（７）．

态保护和建设作为重要的任务，走资源节约型和环

境友好型的发展道路，在保护的前提下开发，在开发的过程中保护，实现资源开发与生态环境建设的良性循环，实现人与自然的和谐统一。

综上所述，内蒙古自治区呼伦贝尔市新巴尔虎左旗的牧区经济现代化建设实践证明，尽管目前牧区发展严重滞后，但潜力巨大、优势明显。在新的时代背景之下，以科学发展观为指导，重视牧区的特殊性，关注牧区经济现代化的独有价值，以畜牧

业产业化、新型工业化和城镇化“三化互动”推动经济现代化，以经济发展带动社会各项事业的发展，以牧区、牧业、牧民的协调发展形成良性互动，可以推动牧区加速赶超步伐。实现“美丽与发展双赢”的战略目标，达到生态可持续、经济可持续、社

［６］才让加．西部民族牧区现代化可持续发展的现实选择

一牧区城镇化建设［Ｊ］．西北民族大学学报，２００６，（６）．【７］蔚俊．关于甘肃牧区现代化问题讨论［Ｊ］．革地学报，

２００５。（６）．

［８］ｔ征海．和合加速论：当代民族经济发展战略研究

［Ｍ］．北京：民族出版社，２００５．

［９］内蒙古自治区统计局．内蒙古统计年鉴２００８［Ｍ］．北

京：中国统计出版社，２００８．

【责任编辑：舒生】

（上接第５３页）或直接登门拜访、安抚受害者及其家属，争取社会公众的谅解；再次，对受害者及其家属给予相应的物质补偿。

（七）重视权威作用

取得公众的信任。忽视外部专家的作用，往往会造

成能力、经验的不足，决策缓慢，沟通不畅，执行不力，产生较多的失误。

【参考文献］

一是政府自身权威。这是其他任何机构或个人所难以比拟的。在公共危机发生之后，公众往往希望了解事实真相，尤其是在公众怀有疑虑的时

候，政府部门公正的声音、权威的论断能够澄清事

［Ｉ］肖一军．公共危机管理导论［Ｍ］．北京：中国人民大学

出版社．２００６．

［２］董传仪．危机管理学［Ｍ］．北京：中国传媒大学出版

社，２００７．

实，使公众形成正确的认识。如果政府部门没有意识到自身的特殊作用，将会使危机处理十分被动。

二是外部权威专家。在公共危机处理的过程中，外

［３］丁恒龙．现代领导者公关艺术［Ｍ］．北京：中共中央党

校出版社。２００２．

［４］（芙）伦斯・巴顿，符彩霞译．组织危机管理［Ｍ］．北京：

清华大学出版社，２００２．

【责任编辑：周志华】

部权威专家在分析和处理问题往往更为客观冷静，其特殊的身份具有较强的权威性和公正性，更容易

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万方数据

政府应对公共危机的策略与方法

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

王延兵

中国人民武装警察部队学院部队管理系,河北廊坊,065000学术论坛

ACADEMIC FORUM2009,32(8)

参考文献(4条)

1. 肖鹏军 公共危机管理导论 20062. 董传仪 危机管理学 20073. 丁恒龙 现代领导者公关艺术 20024. 伦斯·巴顿;符彩霞 组织危机管理 2002

本文读者也读过(1条)

1. 邹东升 应对公共危机的政府理念重塑与管理创新[期刊论文]-重庆大学学报(社会科学版)2004,10(4)

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