中国古代监察制度镜鉴

第26卷 第1期 2013年1月

宁 波 大 学 学 报（人 文 科 学 版）

JOURNAL OF NINGBO UNIVERSITY（LIBERAL ARTS EDITION） Vol. 26 No.1 Jan. 2013

中国古代监察制度镜鉴

王爱琦

（宁波大学 科学技术学院，浙江 宁波 315211）

摘要：中国古代监察制度的雏形是在秦汉时期统一的中央集权国家建立以后才确立起来的。这一制度经历了魏晋的发展、隋唐的成熟、宋元明清的强化，得到了不断发展和完善。中国古代监察制度作为巩固封建皇权统治的重要手段，在加强中央对地方、政府对官员的控制和调整方面，起到了一定的作用。然而作为封建政治体制的有机组成部分，监察制度的运行及其作用的发挥总是受到各种因素的制约。 关键词：监察制度；中国古代；镜鉴 中图分类号：D691.49

文献标识码：A

文章编号：1001 - 5124（2013）01 - 0066 - 03

一

中国早在西周就有了关于腐败的记载。《尚书·吕刑》中所谓“五过之疵”中的“惟货”，即是指官员接受贿赂。在中国封建社会，各级官吏利用手中的权力谋取私利，表现形式尽管各有不同，但综合起来可以归结为两条：一是贪污，二是受贿。由于地方官吏任职一方，接近税源利地，天高皇帝远，贪污受贿起来更是为所欲为。加之地方行政权与司法权交织在一起，行政长官兼任司法长官，没有独立的司法权，使地方官员贪污受贿起来更是有恃无恐，“三年清知府，十万雪花银”就是最好的写照。由于官吏的腐败会严重损害国家利益，使政权的合法性受到质疑，因而历代封建王朝都不敢贸然放任腐败，都在利用一切手段遏制腐败，诚如古人所言：皇帝“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之”。由此建立了一套由皇帝直接控制的监察系统，以及与此相适应的监察制度。

中国古代监察制度的雏形是在秦汉时期统一的中央集权国家建立以后才确立起来的。这一制度经历了魏晋的发展、隋唐的成熟、宋元明清的强化，得到了不断发展和完善。秦始皇统一中国后，实行封建专制主义中央集权制，罢诸侯设郡县，各郡县设守、监、尉三官，在中央则设御史大夫一职，统领御史，负责监察，并出监诸郡，——————————————

收稿日期：2012 - 09 - 21

监察百官的御史制度开始形成。这时的御史大夫既是最高监察长官，同时又是副丞相，受丞相制

约，尚未衍化出独立于行政之外的监察实体。西汉末年，御史大夫改称司空，作为宰相之一，分管土木营造等事务，不再承担监察之职，原来作为御史大夫助手的御史中丞上升为监察长官，“外督部刺史，内领侍御史，纠察百司”。此时相对独立的专门监察机构——御史台才正式形成。随着御史制度的不断完善，御史衙门的不断扩充，御史的权力也在不断膨胀。唐代专门监察机构分台、谏两部分，谏官负责对皇帝提意见，议论政务得失；御史台则专门为皇帝监督官员。御史台下设三院：台院专门纠弹中央百官，殿院巡视宫禁京城，察院的监察御史，分道巡按州县。御史是皇帝的耳目，直接对皇帝负责，甚至可“代天子巡狩”。到了宋代，御史衙门已形成从中央到地方、从住所监察到巡视监察的监察体制。明清统称御史“三院”为都察院，长官都御史官居一品。御史尤其是分巡各地的巡按权力非常大，不仅可以直接受理投诉，而且可以越衙上告；可以独立办案，直接处置案件，包括抓捕、搜集罪证、审问、定罪、施刑，不受地方官员的干扰；监察范围很广，上至行政、军事、财政、司法，下及官员私生活都可以管，其中以接受上告、清查案件、平反冤狱，即官员的执法与枉法问题为要。

[1]

作者简介：王爱琦（1957-），女，江苏南京人，教授，主要研究方向：政治学。E-mail：[email protected]

第1期 王爱琦：中国古代监察制度镜鉴 67

二

古代监察官员通常遵循“以法理官”的监察原则，在行使监察权时，以法律为准绳依法监察。因此，与监察制度相适应，历代封建王朝在法律

[2]

一般官吏到宰相。这种设计可谓用心良苦。清人

赵翼的一句话道破了其中的奥秘，他说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”从当时的实践看，还是行之有效的。

监察官员是治官之官，为百官之率，监察官员的素质直接影响监察功能的发挥。历代统治者对监察官员的选拔，其标准均严于一般官吏。它大致包括三个方面：一是具有清正刚直、疾恶如仇的品质；二是具有一定的从政经验和工作能力；三是具有较高的文化素养。汉魏时一般通过察举的方式选用御史，至唐、宋、明、清，需进士出身方可担任御史。古代监察官员选任从德、才、识三方面严格要求，逐渐形成了一套比较严格的职业准入和选任制度，从而保证了监察官员的素质。

三

中国古代监察制度作为巩固封建皇权统治的重要手段，在加强中央对地方、政府对官员的控制和调整，起到了一定的作用。监察制度是否完备，直接关系到王朝的安危治乱，对此历代统治者都清楚地认识到了。然而作为封建政治体制的有机组成部分，监察制度的运行及其作用的发挥总是受到各种因素的制约。

其一，在影响监察制度运行的各种因素中，皇权的影响是最重要的。从封建王朝的政治体制看，它是由皇帝、各级官吏、各种机构和制度构成的，皇帝位于权力的顶端，居于礼法政刑之上，以下是各级官吏，底层是普通百姓。由于皇权至高无上，包括监察权在内的一切权力都依赖于皇权而存在；由于监察制度的运行是建立在君主、人治基础之上的，一旦遇到昏庸、专横的皇帝，这一制度的厄运也就来临了。因为它的根本目的在于维护皇权统治，当皇帝感到这一制度对自己有所妨碍并加以排斥时，它就失去了存在的理由。 其二，君主为防止大权旁落或权臣坐大，会赋予监察官员一定的行政权力，以便对行政官员构成制约，即监察职能和行政职能混同。这种做法起初曾产生一定的效果，但后来证明“明珠投雀”，在限制了行政权力的同时又出现了新的更大的弊端，往往陷入为了限权而扩权，而新的权力又成为下一个受限之权的恶性循环。汉代刺史初设时主监察，后来率领军队，最后无所不统，

[6]

[5]

制度上，都针对腐败现象作了种种具体的惩治规定，并且也的确惩办了一批贪官污吏。从《唐律》到《大明律》再到《大清律》，无不详细明列对贪污受贿行为的严厉处罚规定。如唐代法律对侵吞公物、受贿、勒索等，都有具体的量刑标准，其中对贪污受贿罪的惩罚往往比其他罪行的惩罚更为严厉，在许多情况下是不能赦免的。明朝之初，曾用严刑峻法惩治腐败，凡贪污钱财60两以上的官员，不仅要斩首示众，还要剥皮实草，并放在公座旁以警示后人。在朱元璋当政期间，每个府、州、县、卫衙门的左边，都建有一个剥人皮的场所，在官府公座两旁各悬挂一个填满稻草的人皮袋子，使为官者能够触目惊心，不敢贸然贪贿而落得剥皮实草的下场。

从法律上确保监察机关的独立监察权，是发挥监察效能的重要保障。从我国古代监察制度的演变来看，各朝代监察体制虽有变化，但监察机构都实行垂直、独立的管理体制，地方监察机构和监察官员直属中央领导。自魏晋起，中央监察机构与行政机构分离，组成独立的监察体系，直接对皇帝负责，不受其他行政部门的节制，地方监察官员如西汉的刺史、唐朝的巡按、宋朝的监司、元朝的行台等均由朝廷的御史台管理，明清的巡按御史均隶属于都察院，各级行政长官无权对其发号施令，从而使监察官员行使监察权有了

[3]

组织上的保证。监察官员的权威是对各级官员进行有效监察的重要条件，因此，自古以来封建统治者均赋予监察机关和监察官员很高的地位和权柄。作为“天子的耳目”，监察官员不仅有接受投诉、查处非法、弹劾官吏、处置案件等权力，明清时期甚至可以“风闻奏事”。

封建统治者对监察官员职级的配置十分微妙，普通监察官员职级不高，却可以监督和弹劾高级官员，即所谓以小制大、以轻制重。汉武帝派出的刺史，论职级只有六百石，只相当于一个县令的级别，却能监察职级二千石的郡守，官秩低而权力重。宋代的监察官员为从七品，明代的监察官员是正七品，而他们弹劾的对象却是从

[4]

68 宁波大学学报（人文科学版） 2013

结果成了新的割据势力。明朝置巡抚、总督督察各地，随之权力的扩大成为地方长官，又成为被监察的对象。监察权力过分膨胀，不仅干扰行政、司法、军事部门的正常运行，也影响了监察部门自身职能的发挥。

其三，中国封建社会的皇权是至高无上的，与此相关的一些特权是无法限制的，也是监察官员无力抵抗的。古代监察官员一旦遇到权贵违禁时，往往投鼠忌器，以致大事化小、小事化了。维护等级特权是封建法律制度的重要特征，然而这对监察制度来说却危害最大。当一个监察官员面对权贵不能护法时，那么信赏必罚就无可企望了。在一个法治国家，法律统一适用是前提，监察机关公正执法是必不可少的。为此，相关的保障和防范措施就需要跟进，除监察系统自成体系外，建立监察官员的职位和薪金保障制度，防止监察者受被监察者牵制应是势在必行，而在封建

[8]

社会，这只能是可望而不可及。

其四，缺乏配套严密的管理制度，使腐败问题往往查不胜查。为什么封建社会贪污之风盛行？为什么封建王朝一再严厉打击贪官，而贪污现象却屡禁不止？这里一个很重要的原因，就是公共开支用于何种项目、需要多少费用，并没有严格的会计、审计制度加以规范，全凭官员的一句话。这就给为官者贪污提供了机会。以清朝地方官私征耗羡为例，应当承认这笔钱确有部分用于衙门办公费用，但就整个私征的耗羡而言，则

[7]

既无花册报部题销，也无由单载明份数，完全是

一笔糊涂账。这中间有多少用于办公开支，多少入了个人腰包，全凭州县父母官们扪心自问。面对这样一个巨大的漏洞，监察制度只能是杯水车薪。 其五，在封建专制统治下，民众对于官吏形不成任何制约。在等级森严的政治体系中，一条基本的原则就是下对上的绝对服从，民众在国家政治生活中毫无权利，在执行国家意志的官吏面前永远处于被管理和被支配的地位。这就使各级官吏只要对上顺着主子的意愿行事，对下就可以放心大胆地为所欲为。由于门窗禁闭，缺乏公民社会的雨露阳光，一切自洁的措施都只能取得暂时的效果。每到王朝中后期，社会承平日久，腐败之风弥漫到官场各个角落，贪官污吏在举国上下结成大大小小、盘根错节的关系网。这时即使最高统治者下再大的决心，采取再严厉的措施，也不可能扭转官场的腐败趋势。

参考文献

［1］ 宁可. 中国古代吏治的得失与借鉴——以唐朝吏治为例：上

[J]. 秘书写作，2009（2）：42-45.

［2］ 唐海歌. 承袭与变异：中国古代监察制度述论[J]. 重庆科技

学院学报：社会科学版，2009（7）：145-146.

［3］ 修晓波. 中国古代监察制度的十个基本特点[J]. 中国党政干

部论坛，2007（1）：47-49.

［4］ 董伦德. 中国古代监察制度和当前强化行政监督的构想[J].

理论探索，1995（2）：28-30.

［5］ 张晓晓，焦晓莉. 中国古代监察制度今鉴[J]. 哈尔滨学院学

报，2006（7）：120-123.

A Reflection on Ancient Chinese Supervision System

WANG Ai-qi

（College of Science and Technology, Ningbo University, Ningbo 315211, China）

Abstract: Established initially in the Qin and Han dynasties when the united and centralized state was founded, the ancient

Chinese supervision system was continually improved through its development in the Wei and Jin dynasties, its mature application in the Sui and Tang dynasties, and its strengthening in the Song, the Yuan, the Ming and the Qing dynasties. As one of the most important means to consolidate feudal imperial rule, the system indeed played a certain positive role in enforcing the control of the central government upon local ones, and that of government upon officials, and in regulating the internal relations of the ruling class. However, as an organic part of the political feudalist system, the system was inevitably constrained by various factors during the process of its operation and fulfillment.

Keywords: supervision system; ancient China; reflection

（责任编辑 张文鸯）