论行政强制执行的主体及其监控机制

摘要：通过分析和比较国内外已有的行政强制相关理论，为我国立法中行政强制执行主体的创设提供了现实立法模式和未来发展模式，进而为行政强制执行主体有效、合法地先例行政强制执行权，设计了一系列监控机制，包括授权控制、程序控制、监督控制等。

关键词：行政强制执行，主体模式，监控机制

行政强制执行，一般是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或采取一定措施达到与履行义务相同状态的活动。由于受宪政体制、法治进程等因素的影响，我国至今缺乏一部操作层面上的系统完整的行政强制法，仅靠一些零散的单行法律法规的相关规定，已远远不能满足现实的需要。“依法治国”方略的确定，加快了依法行政的进程。继行政处罚法、行政复议法等标志性法律的出台，行政强制执行立法必然提上议事日程。行政强制执行是建立在国家暴力基础上的，其实施必将对行政相对人的财产权和人身权产生重大影响，有的学者甚至称其为“行政机关拥有的最重要也是最危险的权利”1.行政强制执行是行政机关穷尽其他方式而最后采取的最严厉手段。它应由哪个机关实施更符合社会要求？如何对其进行有效监控？这些问题都是立法前理论界应该关注和探讨的问题。本文就这两方面问题加以阐述，以期对我国的行政强制立法提出参考性建议。

一、关于行政强制执行主体的理论

（一）国外行政强制执行主体的模式

综观世界各国行政强制的理论和实践，主要存在英美模式和德日模式。分析比较这两种模式产生发展的基础、相关的执行体制及优益缺漏，概括它们的一般规律和总体特征，对我国行政法学理论研究和立法实践都将产生有益的影响。

（1）英美模式。此模式是将行政强制执行作为司法权的一部分，由行政机关向法院提起民事诉讼，申请法院颁发令状，以执行罚的形式来实施行政强制执行。它有利于防止专横独裁，保护公民的合法权益。但将行政强制执行都转化为民事诉讼，这不仅增加了诉讼量，费时费力，降低行政效率，且有司法“渗入”行政之嫌。

（2）德日模式。此模式是将行政强制执行权作为行政权的一部分，由行政机关自行实施行政强制执行，行政机关行使该权利几乎不受控制。此模式确实能提高行政效率，增强行政执法的权威性，保证行政权力的完整性，但却无法有效控制行政“粗暴”，保护公民的合法权益。

近些年来，两大法系呈现“溶合渗透”现象，并相互借鉴，扬长避短。美国立法中也列举四种例外情况由行政机关自行执行2.现代日德相关立法也摒弃了行政强制执行权归属于行政机关的绝对性和自然性，在其权力设定上作了严格的法律授权控制，特别是日本1948年的相关立法中按照行政强制执行的种类分别列举了各类执法机关。国际上互相渗透、溶合的现象和规律，为我国立法博采众家之长，借鉴有益经验提供了参考。

（二）我国行政法学界关于行政强制执行主体的争论

我国行政法学界研究行政强制执行理论的时间不长，争议的问题颇多，对有关行政强制执行的主体问题也产生了两种相互对立的观点，即“一元说”和“二元说”这两种在价值取向上完全不同的观点。

“一元说”主张，行政强制执行主体就是行政机关。其理论基础是行政强制执行是具体行政行为，而行政行为有公定力和执行力，行政权力理所当然包括行政执行权；强制执行权是执行权的自然延伸和必然内容，行政机关只有实施自己作出的行政强制执行决定，才能使行政行为连贯、一致、有效，使行政权得到完整、独立、充分、有效的行使，从而使行政效率大大提高，更好地适应现代市场经济“快节奏”的特点。有学者反驳“行政强制执行是行政权力的自然组成部分”的观点，认为行政处分权与行政执行权是分离的，法治化要求各项行政权力都必须有法律授权，否则便是滥用职权。其理论基础是：行政权力源于公民权利，公民通过国家授予行政机关某些权力，未授予的权利归公民所有或由法律保留（Prizip.DesCreset-Zesvorbahace）4，行政机关自行强制执行必须有法律的特别授权5.

“二元说”观点存在两种解释，一种认为应以人民法院强制执行为主，以行政机关强制执行为辅；另一种认为应以行政机关执行为主，以人民法院执行为辅。笔者分析认为，前者应是一种现实立法的模式，后者应确立为未来发展的模式。纵观世界各国的行政强制执行体制，二元论两种观点都有其存在的理由和依据，没有一个国家将行政强制执行权完全赋予某个机关，而是形成了法院和行政机关“两分天下”的局面。由于各国历史传统、法治程度的不同，在行政强制执于的权力配置、执行手段和执行对象上也各有所侧重。鉴于此，笔者认为行政强制执行权不可能仅仅归属于某一个国家机关，而必须在法院和行政机关之间进行合理分配。随着近年来两大法系“溶合”速度的加快，对行政强制执行权的性质到底是行政权还是司法权，行政强制行为是行政行为还是司法行为的争论已无多大意义。也就是说，我们可以不再过多地去关注行政权是否必然包含行政强制执行权，而应该将更多精力用于思考法律怎样分配和设定行政强制执行权才更为科学，即如何在充分保障公民权利（“控权论”）与提高行政效率（“保权论”）之间找到一个科学合理的契合点。

分析借鉴上述国内外相关经验，笔者对我国行政强制执行立法提出以下两种立法模式：

1.现实立法模式，即采用我国现在实践中的做法，“以申请人民法院执行为主，以行政机关自行执行为辅”。这种格局在我国的形成有其历史原因。80年代中期，我国的行政诉讼制度还未独立建立，当时的行政案件是依照民事诉讼程序受理的。后来，随着行政法制的迅猛发展，特别是1989年行政诉讼法出台后，法院开始专设行政庭审理行政案件。行政机关对非诉的行政强制执行案件执行时，其执行决定如同法院生效的判决书一样，是由法院执行庭强制执行的，法院对行政强制执行决定的合法性并不享有调查权。由此可知，此种非诉案件的执行体制源于早期的民事执行制度，是法院统一行使执行权传统观念的产物，它既不是出于保护公民的权益免受行政执行权侵害的初衷，也不是基于对行政权加以控制的考虑。我国的现实立法选择了这一体制，是与我国的历史渊源、国情现状以及行政法学的理论研究相适应的。在现实和今后短期内采用此种体制也有必要与依据，因为我国行政机关管理职能尚未形成完善的监控机制，执法人员业务水平和业务素质仍然低下，如再扩大其行政权力，容易形成行政膨胀和腐败。而我国司法强制体制有一定的优势，以其暴力权威和惩罚威慑手段，一方面可以监督行政机关作出的强制执行决定的合法性，实现“权力制衡”目的，另一方面可以对相对人快速履行行政机关处理决定所设定的义务提供司法保障。因此在立法中采用并

确认该执行体制，明确“人民法院为主”的倾向性，有现实的必要性和可行性。

2.未来发展模式，即以行政机关执行为主，以人民法院执行为辅。笔者基于对法理的“监督制衡”理论和“行政法治”原则的分析，认为随着我国行政法治的大发展和执法人员素质水平的不断提高，适时采用“行政机关执行为主，法院执行为辅”的体制更为合理。理由如下：首先，行政强制执行权需要法律授权才能享有，没有法律的授权便没有行政强制执行权，这源于“行政权力源于公民权利”的原理。但问题的关键是，行政强制执行权该不该授予行政机关？何时授予行政机关？追溯任何一种行政权力的始端，都并非天然归属于行政机关，而是先在实践中适应行政需要产生，随后再由法律予以确认。行政强制执行权也是在实践中产生并需要法律授予的权力。既然行政需要立法权和一定的司法权法律都可以授权，行政强制执行权又为何不可？其次，行政机关如果对自己作出的诸多行政强制执行决定都无权执行，行政执法还谈何权威和力度？行政决定缺乏必要的有效的强制手段，执行松弛疲软，必然严重影响和降低行政效率。再次，有学者用近年来强调的裁执分离原理来反对行政机关行使强制执行权，而实际上无论是人民法院执行行政机关作出的强制执行决定，还是行政系统内部的决定权与执行权分离，都与分权原则并不相悖，这并不能成为反对行政机关执行的根据。虽然司法监督要比行政机关内部本机关“善意救济”和上级机关“层级救济”6更有力，但仅仅因为行政强制执行权有国家强制性；易于侵犯公民的权利，就将其“移”权给司法机关也是讲不通的，至少理由是不充分的。司法权也同样可能涉及暴力专横，难道也依此将司法权“移”给权力机关吗？同时，对行政的监督方式有多种多样，既有授权控制、程序控制，又有监督控制（其中包括司法监督〉，并非只有司法监督就能完全保证行政廉洁和公正。要避免行政执法权力滥用，关键是其相关内外监督机制的完善配套和行政执法人员执法水平和素质的普遍提高。正是基于上述原因和理由，笔者认为，随着我国法治进程的加快和依法行政水平的提高以及执法环境的改善，将来的立法主体模式应采用“以行政机关执行为主”的基本体制。

当然，无论是现实立法模式还是未来发展模式，都需要一套较完整的监控机制，以保证执法行为的合法性，提高行政执法质量，保护公民的合法权益。

二、关于行政强制执行的监控机制

行政强制执行决定作出后并非都需要强制执行，只有具备义务人既不履行义务又不起诉且诉讼期限届满三个条件时才能强制实施。无论行政机关申请人民法院强制执行还是自行执行，都必须有严格的授权控制、程序控制、监督控制。

（一）授权控制

授权首先应解决授权来源问题，即由谁授权，是法律授权，还是法规规章授权？由于实施行政强制执行会对人身权和财产权产生重大影响，因此其权力只能由法律授予，排除法规和规章。另外，授权还要解决好授予权力的分配标准、授权限度等问题。对此学者们做过如下归纳：以案件的执行标的为标准7；以案件的法律后果严重程度为标准8；以案件影响大小为标准9；以对相对人权益的影响为标准；以案件执行的难度为标准10；以案件的专业技术性为标准11等等。上述观点虽然都有合理成分，但也存在明显不足，实践中错综复杂的因素又很难仅由这几个标准加以解决，因此在方法上也很难予以采纳。例如，执行标的标准规定人身强制和重大财产强制由法院实施，但所有的人身强制都如此似有不妥。如公安机关

的强制拘留、强制遣返原地等如何解释？再如，何谓重大财产强制、严重法律后果、案件影响大、对相对人权益影响大、对案件执行难？以何为标准？如果对每项行政强制执行都按上述六项标准加以衡量，标准之内再设标准，岂不繁琐且划分混乱？

笔者认为既然无法以“概括式”明示，则应采用“列举式”立法为好。理由是：（1）行政强制执行是最后的行政手段，涉及暴力并可能影响公民权益，与其勉强概括，不如明确具体列举，对每一种强制执行都应采取立法形式，以杜绝隐患；（2）行政强制执行的非诉案件毕竟为数不多，尚可列尽；（3）借鉴各国立法经验，德日奥都是按种类分别列举的。虽然列举工作甚为浩大，但既然行政强制执行的种类都可以一一列举，那么，相应的执行主体也可以一一列清。笔者对此粗略归纳如下：（1）公安机关因其双重性质而特别享有强制传唤、强制拘留、强制遣送出境、强制遣回原地、强制隔离治疗等权力；（2）工商、税务、物价、审计、海关等专门机关有强制划拨、强制扣缴、强制变价抵缴、强制拍卖等权力；（3）专利机关有强制许可权；（4）计量部门有强制检定权；（5）人民政府有强制履行兵役权；（6）土地管理部门享有强制退还、强制拆除权，等等。另外，除公安机关专属的人身强制外，其他涉及对人身权强制执行的和涉及土地使用权、建筑物拆迁等重大财产强制执行的，还应有行政机关申请人民法院强制执行。同时，行政强制执行立法应单独列举行政机关可以自行执行的事项，并由“兜底性”条款规定，以保证法律的弹性和避免法律的滞后性。

（二）程序控制

行政强制执行的程序分为决定程序和实施程序，而实施程序又分为行政机关的实施程序和人民法院的实施程序。这里着重分析一下实施程序。

（1）行政机关自行执行的实施程序。有的学者将其分成三个阶段，即作出决定、告诫和执行12；也有学者将其分成五阶段，即调查、作出决定、告诫、准备执行和实施强制执行13.笔者认为仅有程序阶段的规定还不能完全保证程序公正，必须对每个程序阶段的环节和步骤作出进一步的规定，至少对调查阶段要有以下两个方面的补充：第一，调查制度中规定要对事实和法律进行全面性调查，但对调查人员本身还缺乏限制。依据裁执分离原则，为保证执行的公正，要求执行中调查组要另行组成，原作出决定的行政人员要“回避”。第二，调查阶段只规定了一般性调查，并未引入听证程序。立法中应明确规定，在行政机关作出限制人身自由、重大财产处置的行政强制执行决定之前，应告知相对人有要求举行听证的权利，由调查组主持，义务人和作出行政强制执行决定的行政人员各自陈述意见和理由，互相辩论，以求程序公正，做出的决定合理合法。（2）法院依申请执行的实施程序。这一程序一般包括：行政机关向法院提出申请并提交相对人证明材料；法院组成合议庭对该行政强制执行决定的合法性进行审查，据此作出司法强制执行决定；告诫义务人；执行庭实施强制执行等。笔者认为，法院实施程序也有两个细节需要改进：一是根据行政诉讼法司法解释的有关规定，法院目前对行政强制执行案件只能进行合法性审查，而不能进行全面审查13.笔者认为这一规定不符合法治精神。行政处罚因涉及人身权和重大的财产权而接受法院全面审查，行政强制执行也应由法院进行全面审查，包括合理性审查，否则法院依申请作出的强制执行决定就会流于形式。当然法院不能过分干预，立法规定要把握好这个限度。二是原来由法院执行庭强制执行行政决定的做法也值得商榷。因为行政强制执行产生之初，法院原本仅有“决定”权，而无执行权；德国行政法院没有设置执行机构，而借助于其他机关的执行机构或地方法院来执行14；即便是司法本位主义的美国，其法院中也无“执行庭”，而是由行政机关依照法院的指示执行15.总之，要保障行政强制执行公正合法，必须有严格的法定程序，这是至关重

要的。程序性控制将越来越受到重视，我国之所以紧锣密鼓加快行政程序立法正是适应这一法律的需求。

（三）监督控制

行政强制执行的主体，既有法院又有行政机关，对其监督也可分为两部分：即法院执行应接受检察院的专门监督；行政机关则需要接受来自多方面的监督，包括权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关自身的监督等。（1）权力机关监督可以通过检查、调查、受理申诉、控告和检举等多种方式进行。（2）司法机关的监督包括检察监督和法院监督。对公安机关、国家安全机关、监所的检察监督，法律已有明文规定。对行政机关执行不当而由法院采取的监督补救途径有：相对人对行政机关实施行政强制执行的行为不服，认为其侵犯自己的合法权益，可以向法院提出行政诉讼；对造成损害的可以向法院提起行政赔偿诉讼；人民法院可以向主管上级行政机关提出行政建议等。（3）行政机关自身监督包括一般监督和专门监督。前者主要是层级监督，即通过审批程序对下级行政机关的行政强制执行进行约束和控制；后者专门性监督可采取行政监察、审计监察、行政复议等途径，对行政机关自行强制执行的决定进行监督。行政强制执行立法不仅需要设置上述监督控制的规定，而且需要对相关负责人的行政责任和刑事责任做出规定。

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杨晓玲