政策网络与欧盟对外决策分析

欧洲一体化研究

政策网络与欧盟对外决策分析王宏禹

内容提要:欧盟多层治理体系下的对外决策具有独特性和局限性,需要发挥网

络组织的灵活机制和资源配置能力,帮助克服欧盟正规决策程序中的复杂性和等级

制,提高欧盟对外决策的利益协调能力和问题解决能力。政策网络理论在分析利益

协调、理解网络结构、推动合作过程以及发展决策体系内公、私行为体协调等方面具

有明显的理论优势。本文将欧盟对外政策研究与政策网络方法相结合,目的在于检

验政策网络方法在分析政策网络结构影响欧洲对外决策方面的作用。

关键词:欧盟对外政策 决策 政策网络 网络治理

欧盟对外政策的制定和执行过程中,不仅受其多支柱、多层次和多源性(multi location)的特征所影响, 还受到政策过程 多网络!特征的影响。除了第一支柱和第二支柱内正式的欧盟共同对外政策,一些利益相关主体还按照功能和任务区分组成非正式的网络形态组织,在欧盟内部和对外关系领域形成对外

∀政策网络进而影响决策制定。这些网络组织,可以用公共政策学中的政策网

络理论加以认识和解释。

本文首先对政治科学中的政策网络文献进行简要的理论梳理,指出其概念界定、理论特征和基本假定。其次,将欧盟对外决策研究与政策网络方法结合,目的在于检验政策网络分析方法的可行性,以及怎样应用于对网络结构在影响

SeeM.Knodt&S.Princeneds.,UnderstandingtheEuropeanUnion#sExternalRelations,London:Routledge,2003;S.Keukeleire&J.MacNaughtan,TheForeignPolicyoftheEuropeanUnion,Basingstoke:PalgraveMacmillan,2008;H.Wallace, AnInstitutionalAnatomyandFivePolicyModes!,inH.Wallaceeta.leds.,Policy MakingintheEuropeanUnion,Oxford:OxfordUniversityPress,2005,pp 49-90.

∀最显著的例子是法、英、德在与伊朗的谈判中和欧盟对外政策高级代表共同组成的协调组织,以及与意、美、俄联合组成的对巴尔干政策的联络组。除此之外,还有一些包括小国和欧盟机构代表的非正

政策网络与欧盟对外决策分析141欧盟对外决策方面的作用分析,并以案例加以说明。第三部分,分析政策网络在欧盟对外决策领域的现实功用。最后,指出后续研究的着力点、方法论挑战和需要克服的分析困境。

一 政治科学中的政策网络

根据现有研究文献,对政策网络概念的界定大致有以下四种倾向:第一,从政策主体或主体间关系的视角定义, 政策网络就是公私行动者之间的一种关系模式!;第二,从资源依赖的角度界定政策网络;第三,从国家自主性的角度来

界定政策网络;第四,从治理的视角来界定政策网络。综合上述标准,政策网

络可以被理解为拥有特定利益的一系列行为体,为解决特定政策问题而组成的

∀较为稳定的非正式集群,利用掌握的资源塑造和影响决策过程。无论是广义

的政策网络还是集中在欧盟决策领域,都可以总结出一些共有特征,即非正式性、非等级机制、灵活性、便捷性、技术性和较强的问题解决能力等。由于网络结构介于市场制和科层制之间,表现出动态与稳定、互倚与自主、排他与包容等相反共存的双重性:(1)动态性和稳定性。政策网络中的开放式互动是一个多重博弈过程,能够形成稳定的合作模式;(2)互倚性和自主性。资源依赖和交换是政策网络的本质特征,行动者在网络中自主行动,拥有独立的目标和偏好;(3)排他性与包容性。不同类型的政策网络拥有不同的网络边界,行为体互动过程中的地位和作用各不相同,政策网络努力维持成员之间的利益均衡。政策网络有两种意义上的应用:作为分析概念,政策网络认为任何特定政策都基于资源相互依赖进行的组织合作,行为体与资源之间的网络连接形态随着互动的紧密程度、规范程度、标准和频度具有不同特征;作为理论模型,政策网络在多元主义与统合主义的夹缝中成长,强调国家与社会之间互动网络的存在及其在政策制定

上述四种分类,可分别参见KatzensteinPeter,BetweenPowerandPlenty,Madison:UniversityofWisconsinPress,1977,p.892;R.Rhodes,UnderstandingGovernance:PolicyNetworks,Governance,Reflexivi tyandAccountability,Buckingham:OpenUniversityPress,1999;MichaelAtkinson&WilliamColeman, StrongStatesandWeakStates:SectoralPolicyNetworksinAdvanceCapitalistEconomies!,BritishJournalofPoliticalScience,1989,Vo1.19,No.1,pp.47-55;TanjaB rze,l OrganizationBabylon-OntheDifferentConceptionsofPolicyNetworks!,PublicAdministration,Vo.l76,Summer1998,p.254。

∀J.Peterson, PolicyNetworks!,inA.Wiener&T.Diezeds.,EuropeanIntegrationTheory,Oxford:OxfordUniversityPress,2004,pp.117-135;TanjaB rze,l OrganizingBabylon-OntheDifferentConcep tiof,..

142

中的作用。欧洲研究 2009年第1期

公共行政研究中的政策网络概念经常被用于描述和分析在特定政策领域多元主体之间的复杂互动关系,具有微观、中观及宏观等三种理论分析途径:(1)以美国学者为代表的微观层次政策网络研究注重不同机构之间的人际互动。韦尔斯(StephenWilks)与怀特(MauriceWright)运用GIR模型(Government Indus tryRelation)分析政府与产业界之间的网络关系;赫克勒(HughHeclo)认为美国某些政治领域由代表制度化利益的亚政府组成,整个政策网络系统是一个从铁三角到议题网络的谱系。穆克法兰认为议题网络是政策领域中广泛利益相关的团体或个人形成的持续、开放、多元的沟通网络;(2)以英国学者为代表的中观层次分析围绕政策网络作为利益中介的核心命题展开论述,其特征是公、私行为体之间建立在资源交换基础和目标导向之上的相互依赖与持续合作。罗斯(RawRhodes)是英国政策网络研究之集大成者,他将政策网络定义为组织间基于权威、资金、信息、人员、技术、设备等资源而结成的联盟或利益共同体;分析重点是中层政策部门,认为中央与地方政府之间的关系(Inter governmentalRela tions,简称IGR)呈现出多元竞争的复杂博弈形式,政府组织与非政府组织之间的联系也通过互惠的联结机制和复杂网络关系得以实现;(3)德国和荷兰学者代表的欧洲大陆学派在宏观层次上将政策网络视为一种治理结构,用以考察国家与公民社会之间的关系。相互依赖是网络组织的关键特征,公共问题的解决有赖于各种组织在互动中交换信息、目标和资源并实现制度化。博扎尔(TanjaB rzel)将以上三种分析模型归结为两个学派,即利益协调学派(InterestInterme

∀diationSchool)与治理学派(GovernanceSchool)。上述模型各有侧重,美国学者

集中在次级政府这一微观层次,英国学者分析中央与地方关系,欧陆学者则探讨公民社会与国家之间的合作与共治。这三种模式也有一些共享观点和假设:政策网络是一种分析政策参与过程中利益集团行为与利益关系的方法,反映政府机构与其他利益相关者之间建立的制度化互动模式;政策网络内的行动者因资源相互依赖结合成行动联盟或利益共同体。罗斯认为,利益中介的政策网络可以通过强调网络结构的作用将宏观与微观的网络分析联结起来。道博杰格(CarstenDaugbjerg)与马士(DavidMarsh)建构了一个整合的政策网络分析路

TanjaB rze,lPolicyNetworks:ANewParadigmforEuropeanGovernance?EuropeanUniversityInstitu te,RobertSchumanCentre,1997.-titonetw!,

径,即通过整合国家层次的国会与政策网络来解释利益团体与民主的问题,将宏观层次分析整合到中层的政策网络分析;运用有限理性选择(boundedrationali ty)概念将微观分析整合到中层网络分析中。

现代社会存在多元的权力中心,政策制定与执行包含公共与私人组织的复杂互动过程。政策网络是一个介于科层体系与市场之间的新型治理形态,允许政府动员并运用公共与私人资源,解决政府失灵与市场失灵问题。但是政策网络分析仍有许多问题需要解决: 首先,非正式决策仍须交由正式程序与决策体系去评估,政策网络如果排除正式结构则不能解决政府的实际治理困境;其次,网络途径的行动者焦点取向将增加政治系统的复杂性,模糊国家与社会的边界和自主功能;再次,国内政策网络与欧盟多层政策网络作为治理模式存在民主质量问题,政策网络的开放性、权力机制和责任制都受到置疑。但是这些批评主要针对现实存在的政策网络,许多学者相信可以通过发展和管理来避免政策网络在推进公共政策制定中表现出的弊端。

二 政策网络视角下的欧盟对外决策

对外决策!是国家行为体对其管辖范围之外的国家层面和国际层面的可

∀能议题做出的权威性政治抉择或合法化规制。欧盟对外政策是 欧盟及其成

员国处理国际关系的行为总和!,∃具有以下三个特征:对外决策主体的数量增长(multiplicity)、多样性及其相互依赖关系。两极格局解体后,欧洲对外政策的 国家属性!逐渐淡化,能够影响对外决策和政策结果的行为体数量持续增长。各国政府对口部门之间开展日常性直接对话,私人行为体由于跨国商业利益或其他有关环境保护和人权保护方面的国际因素而直接参与对外政策制定,跨国合并行为增加了参与国际事务的多国公司的数量,非政府组织成为具有提供信息和服务、弥补政府行为不足等诸多职能的重要国际行为体。欧盟对外决策主体的数量增长,导致主体多样化趋势明显。不仅要按公、私属性分类,而且要划分为不同的分析层次:国家层面、跨国层面和国际层面。主体多样性影响对外政

R.Rhodes,UnderstandingGovernance:PolicyNetworks,Governance,ReflexivityandAccountability,pp.53-56.

∀J.W.Kingdon,Agendas,AlternativesandPublicPolicies,NewYork:HarperCollins,1984.il,ltnE#,.

策制定,尤其是那些执行部分政府职能的私营机构,在贸易领域和安全领域的对

外决策中发挥越来越多的影响力。上述因素共同导致行为体间相互依赖程度

的增大,对外政策的制定和实行要求更多的行为体协作。私营部门中的相互依赖来自于专业分工和全球市场的一体化状况。在公共部门领域,政府乐于接受来自各个国家的政治经济合作以及公、私部门之间的伙伴关系以补充自身行动能力的不足。为了提升欧盟在全球经济竞争中的地位,欧盟需要建立有效的对外决策机制。但是欧盟内部治理结构可能会阻碍对外决策的协商一致和政策塑造、执行等一系列过程。成员国和欧盟机构对自身利益的追求,加上欧盟缺少相应的资源优势(技术和功能性知识、政治经验和支持、合法性和政策执行力),使对外政策的执行变得繁复冗杂。加之后冷战时代的秩序失调、邻国政治经济事件和软安全危机的影响,欧盟需要发展一种对外决策领域的 辅助力量!,支持国家主体与外部行为体的合作以提高问题解决能力。

欧盟对外决策在过去40年里发生了巨大变化,部门之间的直接跨国互动和各层级政府间合作越来越频繁,对外决策分析转向国家内部、跨国层面和国际层

∀面分析的理论融合。然而,欧洲对外决策是否已经或正在摆脱国家政体的束

缚?∃是否每个部门或每个领域都存在独立的对外政策网络?应当如何描述?这需要用新的理论视角去解读。欧洲对外决策的多层次研究需要满足以下条件:第一,能够分析欧洲对外决策主体的多样性和多层性;第二,充分考量国际组织通过多边谈判对成员国决策的影响;第三,新理论既能描述欧洲政体形态,还要对欧洲政策过程和结果进行解释和分析,提出解释多层主体之行为及其影响国内国际政策制定的可供验证的假设。政策网络理论为多层网络分析提供了合适的发展基础,可能是将国内、跨国和国际三个分析层面结合得最好的分析方法,被越来越多地用于分析欧洲跨国关系和国际关系。科赫在 欧盟东扩后的

南斯拉夫战争期间,私人机构曾经作为武器提供商或人道援助力量参与北约维和力量进行的对外决策。

∀参见C.HillandW.Willace, Introduction,ActorsandActions,inChristopherHill!,TheActorsinEurope#sForeignPolicy,Routledge,1996,pp.1-16;MullerHandT.Risse Kappen, FromtheOutsideinandfromtheInsideout.InternationalRelations,DomesticPoliticsandForeignPolicy!,inD.SkidmoreandV.M.Hudson,TheLimitsofStateAutonomy,SocietalGroupandForeignPolicyFormulation,WestviewPress,Boulder,Co.l,1993,p.47。

∃有些政策领域的决策环节的确出现了跨国层面的政策网络,如农业、工业和电信领域;经济政策领域的决策权力越来越多,欧盟按照委员会的部门分工形成议题网络结构。但是即便如此,这些政策的

治理网络!一文中论述了共同体领域中多元网络的体系特征。卡莱曼(Elke

Krahmann)的%欧盟对外决策的多层网络&将英国的政策网络理论与理性选择理论相结合,发展为多层网络理论。他强调成员国层面、欧盟层面和跨国层面的相融性,强调成员国和国际行为体对欧盟对外政策网络的影响,分析了欧盟对外政策制定和政策结果的相关问题,认为决策结果由偏好变化、外部压力及决策组内

∀部就某一特定政策最终实现的成功联合所决定。艾格斯特络姆(OleElgstrom)

和乔森(ChristerJonsson)在%欧盟谈判:过程、网络和制度&的第二章 网络中谈判!一文中,强调了网络的非正规性、非等级机制和有效性,及其网络对决策制定过程中的信息共享和增强决策可执行性方面作出的贡献。费尔坦伯格(M.S.Filtenborg)等人在%一种欧盟对外政策研究的理论视角:网络治理与北部动议的案例&中将网络方法引入到欧盟对外政策研究中,并对特定问题进行了理论

∃分析,使人们认识了网络合作、政策协调以及与第三方谈判的能力。

在欧盟多层治理的语境下探讨共同体决策时,政策网络理论一般被用来描述围绕特定议题展开谈判过程的多层次行为体互动及其在欧盟决策制定过程中形成的非正式网络与合作结构,它具有非正式的特征以及政策调和的功能。这种关系包括国内、跨国和国际三个层面,涵盖从等级制到多元主义的多种关系形态,适用于不同层面的决策制定分析。这一理论的核心假设是公私行为体之间的网络连接

∋关系可以影响或决定其行为能力并进而影响政策制定过程和结果。欧洲对外决

策的网络分析受到两个方面挑战:第一,很难把各种具备解释力的理论视角在网络模型中加以综合;第二,网络模型并没有很好地解释决策过程与政策产出之间的必

(然联系。网络更多被用来描述一种政策,而不是说明政策产出的原因。因此需

具体论述可参见:B.Kohler Koch, TheStrengthofWeakness:TheTransformationofGovernanceintheEU!,inS.Gustavsson&L.Lewineds.,TheFutureoftheNation State.EssaysonCulturalPluralismandPoliti calIntegration,London:Routledge,2005,p.188; NetworkGovernancewithinandbeyondanEnlargedEuropeanUnion!,inA.Verdun&O.Crocieds.,TheEuropeanUnionintheWakeofEasternEnlargement:InstitutionalandPolicy makingChallenges,Manchester:ManchesterUniversityPress,p.36。她进而将政策网络应用于对外政策领域的案例研究,即波斯尼亚和科索沃问题上的联系组织研究(ContactGroups)。

∀E.Krahmann,MultilevelNetworksinEuropeanForeignPolicy,Hampshire:Ashgate,2003.

∃M.S.Filtenborg,S.G nzle&E.Johansson, AnAlternativeTheoreticalApproachtoEUForeignPolicy:)NetworkGovernance#andtheCaseoftheNorthernDimensionInitiative!,CooperationandConflict,2002,pp.387-407.

∋F.vanWaarden, DimensionsandTypesofPolicyNetworks!,EuropeanJournalofPoliticalResearch,Vo.l21,1992,pp 29-52.

(M.Wright, PolicyCommunity,PolicyNetworksandComparativeIndustrialPolicies!,PoliticalStudies,I,,

要在以下方面做出改进:尝试对个别网络的细化分析,而不是仅仅把网络作为一个名词来使用;将网络分析与理性选择学说结合起来说明政策偏好的转换和综合;建立多层网络分析。理论进化的关键在于,政策网络是否能够以及如何应用到不同层次?要解决这个问题,首先要明晰各个层面决策机制的不同特征。对外决策受到国内、国际层面以及公私行为体之间的正式和非正式互动的共同影响,我们可以建构资源依赖和制度化权威基础之上的权力概念来认知这种复杂关系。将政策网络与理性选择结合,分析作为政策结构与政策结果的中间变量存在的决策过程, 说明有限理性行为体运用关系网络向彼此施压并实现网络内部的互动。如果在理性选择之外考虑资源相互依赖和制度化权威的背景条件,我们甚至可以得出类似新制度主义和行为主义的理论框架。

欧盟作为新型治理模式,其实质就是将利益相关主体聚集成网络形态并主导其互动合作,就像是一个依赖于非正式协商以促进政策产出的温室,利用非正式协商帮助复杂制度体系建立秩序并增加灵活性。按照彼得森的欧盟决策层次理论,欧洲理事会、成员国政府和欧洲法院致力于创造历史性的超体系决策;部长理事会及其常设代表更多进行体系层面的日常决策;而委员会及其下属委员会(Committees)和部长理事会中的工作组则在中观层次的决策塑造方面发挥关键作用,具有很强的实际操作能力和问题解决能力。这是因为欧盟的政策议程设置阶段相对公开,欧盟政策制定的中观层次较少受到政治控制,为非正式协商发挥作用提供了舞台,成为实现协商民主价值合法化和有效政策产出的关键环节。欧盟决策中,核心行为体虽然仍然发挥重要作用,但其体系权威正在逐步缩小;组织间网络的参与程度越来越大,在解决问题的水平、垂直协调方面发挥重要作用,尤其是在政策的执行阶段。社会经济组织希望通过游说活动影响欧盟

∀决策程序来实现利益,包括介入议程设定、政策规划、政策制定和执行等环节。

利益集团和商业组织可以利用欧盟决策体系的条块划分特征,通过信息提供和知识汇总等手段对决策施加影响。某些欧盟层面的委员会鼓励或保证这种介入和谘商以增加其问题解决能力和政策执行效用,使得这种利益协调活动成为政

K.Dowding TheCompatibilityofBehaviouralism,RationalChoiceand)NewInstitutionalism#!,Jour nalofTheoreticalPolitics,Vo.l6,1994,p.60.

∀SeeJ.Peterson, PolicyNetworks!,inA.Wiener&T.Diezeds.,EuropeanIntegrationTheory,Ox ford:OxfordUniversityPress,2004,pp.117-135;G.Falkner, PolicyNetworksinaMulti LevelSystem:ConvergenceTowardsModerateDiversity?!,WestEuropeanPolitics SpecialIssue,Vo.l23,No.4,2000,pp.94-

策施行的某种工具。由于篇幅所限,本文仅以纺织品出口政策为例简要分析欧盟对外决策中的政策网络形态及其对政策结果的影响。在这一领域,委员会一般以有效多数表决制定共同体规制,用以支持欧盟范围内的纺织工业增加出口和提高国际竞争力。委员会先提出决策动议,经过共同决策程序由理事会和议会分别审议通过。

图1 欧盟对外决策中的政策网络形态示意图

注:作者自制。

随着议会权力和影响的持续扩大,欧洲议会可以通过批准或增加共同体预算的方式支持纺织工业发展,预算的增加使各种行为体联系得更加紧密。随后,委员会需要制订执行预算的政策文件,用以支持代表纺织工业的联系组织或非政府组织运作、帮助建立与纺织工业利益相关的议会议团。委员会内部负责贸易事务的贸易总司有具体的工作人员与这些非政府组织定期联系。与此同时,这些利益相关的联系组织很大部分的经费来源于委员会,联系组织与委员会中的贸易总司和议会相关议团建立起稳定联系,定期邀请贸易总司官员和议团议员参加会议或进行访问,并提供专业的信息支持和智囊保障,以此推进稳定的、频繁的意见沟通和联结。加之政策塑造阶段和政策审议阶段中联系组织对委员会和理事会的深入游说,联系组织作为政策网络关键行为体的地位通过正规程序得以确认,并继续努力游说议会和成员国,保证后续政策议题顺利通过。由此可

委员会在其中起到了核心的中介作用。但是这种方法目前并没有被应用于欧盟对外政策网络的领域。参见H.Kassim, PolicyNetworks,NetworksandEuropeanUnionPolicyMaking:ASkepticalV,,.15。

见,由于联系组织的中介作用,资源依赖和利益相关的委员会、议会和联系组织之间形成了合法性网络关系,共同促成共同贸易政策的产出。如图1所示。

三 政策网络在欧盟对外政策领域的功用

(一)克服欧盟正规决策程序中的复杂性和等级制

欧盟的多层级、多支柱特征,以及部长理事会制度的固有缺陷, 形成了对外政策领域的复杂权力共享格局。第二支柱中比第一支柱存在更多的潜在阻碍

∀和决策失灵风险。第一支柱和第二支柱对于二者之间灰色区域的争夺,以及

共同体与成员国在对外决策领域的权力分享,使欧盟不再是单纯追求共同对外政策和寻求合作的国际组织。乔森(ChristerJ nsson)等人强调,欧盟的正式组织设置复杂且有失灵活,存在相互矛盾的竞争和责任,欧盟的运作离不开非正式网络的有益补充。首先是内部协调作用。欧盟的多层特征要求实现政策主体间水平(支柱间和部门间)和垂直(欧盟和成员国之间)向度的合作,以克服正式组织在决策过程中的固有缺陷。网络作为凝聚内部协调和缩小成员国间差异的小型非正式框架,通过网络成员在政策准备、政策成型、政策执行和政策反馈阶段的协调合作来克服决策困境,通过细化、落实、反馈等方式支持欧盟作出的动议和决定;其次是外部协调行为。某种意义上,欧盟只是成员国达成对外政策目标

∃的国际组织或论坛,是制定对外政策的众多场所之一。欧盟需要与其他国际

组织或第三方国家就对外政策进行有效沟通。正式的组织间协调机制并不能满足特定政策对深入、紧密的组织间协调的需求,欧盟的部门间协调程度更显薄弱。博扎尔指出,网络可以为组织间或跨组织决策提供非正式连接,这些组织间连接在交流和信任的基础上提供了更多互动和交流的可能性,帮助化解谈判体

∋系中结构困境。网络协调也可以发展组织与外部相关行为体之间的协作关系

和政治对话,地区组织和国际组织也可以更积极、灵活、紧密和有目的的参与到

理事会的机构设置和次体系结构限制了某些事务的协调与合作,例如理事会、COREPER、政治与安全委员会和一些特殊工作组中的事务。27个成员国代表很难协调立场,轮值主席、对外政策高级代表和理事会工作人员也很难帮助克服这些决策困境(Art.3and13(3)TEU)。

∀SeeR.Gomez&J.Peterson, TheEU#sImpossiblyBusyForeignMinisters:NoOneisinControl!,EuropeanForeignAffairsReview,Vo.l6,No.1,2001,pp.53-74;S.Keukeleire&J.MacNaughtan,TheFor eignPolicyoftheEuropeanUnion,pp.69-81.

∃还包括NATO、OSCE、UN、IMF、部长理事会、世界银行、地区合作论坛和众多双边关系等。 w!,

网络互动当中。

(二)提高欧盟的问题解决能力

提高特定政策领域问题解决能力的呼声代表了成员国的特定利益表达。

欧盟对外政策具有明显的主题性和地域优先性,欧盟与成员国在解决问题的 优先选择!方面存在差异,成员国之间在政策倾向和问题解决侧重方面也存在较大差别。只有在成员国政策倾向较为一致的政策领域,才比较容易产生欧盟共同外交政策。资源依赖是欧盟对外政策网络产生的诱因,∀用资源实现政策目标的能力与问题解决相辅相成。欧盟决策主体间存在高度的相互依赖关系,现有欧盟对外决策体系仅为少数利益相关主体提供了汇聚和运用政策资源的机制和结构框架,必然要求建立非正式的网络框架实现全面的资源联合。相互依赖程度也取决于网络成员之间的权力分配格局。网络成员之间的权力关系伴随主体运用物质和非物质资源的状况及其在网络中的地位而改变。欧盟的27个成员国当中,英、法、德等大国毫无疑问地既拥有众多利益相关领域,又拥有很多实现利益、解决问题的能力和手段。但是欧盟对外政策网络并不只包含大国行为体,这些大国也不会介入所有问题领域。科赫提出了一种被称为 实际的特定政策能力!,∃强调网络中还存在中小型成员,虽然只拥有有限资源,但是仍然需要实现自身利益,而且它们具有决策能力。

(三)增强欧盟决策的灵活性和非正规化

欧盟决策的灵活性和非正规化,是两个相互作用进而影响网络建构的重要因素,直接影响到组织内部和外部的问题解决。乔森和艾格斯特洛姆指出,网络相对于正式组织的优势在于:它们通过非正式的组织间协调,增进信任并交换信

∋息,避免等级制和代议制产生的问题。网络是一种公、私行为体之间水平向度

上自我协调的制度框架,为政策制定提供了足够丰富、动态和变化着的决策环境。过去五年来,欧盟已经在共同安全与经济政策和共同体工具框架下发展了

S.KeukeleireandJ.MacNaughtan,op.cit.,pp.130-141.

∀对外政策领域的资源可以被区分为物质性和非物质性两种。前者如预算权利(发展援助预算、维和费用、宏观经济调控等)、人力资源(功能齐全的外交公办条件、训练有素的外交人员和密集发达的外交网络)和军事资源(地区维和部队、驻军、军事智囊和军事运输条件)。后者主要有知识、特定对外政策地域、领域的专业化经验,影响力、威望以及高水平的沟通能力。

∃B.Kohler Koch, TheEvolutionandTransformationofEuropeanGovernance!,inB.Kohler Koch&R.Eisingeds.,TheTransformationofGovernanceintheEuropeanUnion,London:Routledge,1999,p.31.

∋C.J nsson&O.Elgstr m, Introduction!,inO.Elgstr m&C.J nssoneds.,EuropeanUnionNe s,s,:2005,

150欧洲研究 2009年第1期 新的军事力量和社会危机干预工具,增强了第二支柱的制度建设。欧盟对外决策的新发展也对网络的灵活性和非正规化产生新的要求。在针对外交政策议题的细节信息的深入了解和追踪掌握方面,小型非正式组织大有作为。小型非正规网络能够更灵活有效地达成决策,限制成员数量使信息交换更为便利,对外界变化做出反应更为敏捷,就复杂的技术议题更易达成妥协和一致。

四 未来研究的问题

大多数研究认为政策网络对决策制定和执行产生积极影响。后续研究需要进行的一系列论证包括:除了表征非正式关系之外,政策网络还有哪些其他含义?如果网络结构能够影响政策产出,这种影响是如何形成的?如何在欧盟和国际层面验证上述假设?对外政策网络形成的条件是什么?欧盟对外决策是否受到 多元网络!特征的影响?第一支柱和第二支柱范围内的欧盟决策,是否因为存在小型非正式网络组织而表现出分化的特征?此外,需要对政策网络的概念和分类进行理论梳理并实现可操作化。在政策网络分类的基础上,应该对欧盟对外政策网络进行科学分类。成员身份和网络边界的变化影响网络中的相互依赖关系和权力结构,也关涉网络的开放性和多样性。欧盟对外政策网络的功能、网络与其他行为体的关系,以及网络概念如何帮助理解欧盟对外政策中的非正式决策,都是需要研究的问题。

由于网络互动的正规化、制度化和可细察化程度都非常有限,网络是很难被观察和描述的。访谈的价值和参与者观察的作用都微乎其微。其中最大的问题是:如何搜集关于网络成员、结构和功能的相关研究资料并保证其有效性?无论使用何种方法,将政策网络理论应用于欧盟对外政策研究,仍会受到很多方法论和操作层面的挑战。

(作者简介:王宏禹,中国人民大学国际关系学院博士研究生;责任编辑:孙莹炜)

providesometypicalcasesofthecomplexrelationbetweenreligionanddiplomacy,butbeofgreatbenefitforustounderstandthetruepictureoftheEuropeandiplo macy,andevenoftheinternationalrelationshipsasawhole.

126 ReflectionsontheTransformationoftheRelationshipsbetweentheEu

ropeanCommissionandtheCivilSociety

ZHENGChunrongWiththerevelationofthedemocraticlegitmiacycrisisoftheEUGovernance,theEuropeanCommissionhasbeenengagedactivelyininvolvingthecivilsocietyintotheEUpoliticalprocess.ThroughasystematicanalysisoftheEuropeanCommis sion#sdocumentsconcerningthecivilsociety,thisarticlepointsoutthattherela tionsbetweentheEuropeanCommissionandthecivilsocietyhavechangedinre centyearsinatwofoldway.Ontheonehand,theEuropeanCommissionturnsfrompayingattentiononlytoconsultingthespecialinterestgroupstoemphasisingthein volvementofthewidelydefinedcivilsocietyandevenofallthe interestedpar ties!.Ontheotherhand,insteadofattachingmiportanceonlytothefunctionsofthecivilsocietytoprovideinformationandexpertknowledge,inotherwords,toitscontributiontotheoutputlegitmiacy,theEuropeanCommissionturnstoemphasiseitscontributiontoelmiinatingtheEU#sdemocraticdeficitandtopromotingthein putlegitmiacyoftheEUGovernance.ThisarticlefinallygivesacriticalassessmentoftheexistingproblemsintheEuropeanCommission#sinvolvingstrategy,suchastheauthenticityofparticipatorydemocracy,thewide rangedbutemptyconceptofcivilsocietyaswellasitsrepresentativity,andsoon.

140 ThePolicyNetworksTheoryandtheEuropeanForeignPolicymaking

WANGHongyu

TheEUforeignpolicymakingunderitsmultilevelgovernancesystemhasitsowncharacteristicsandlmiitationsinthatitneedstheflexibilityandresourceapplica tioncapacityofnetworkorganisationstoovercomethecomplexityandhierarchyoftheEU#sformaldecision makingprocessandtomiprovetheinterestmediationandproblem solvingabilityoftheEU#sforeignpolicy.Thepolicynetworkstheorypos sessesobvioustheoreticaladvantagesinanalysingandunderstandingissuesliketheinterestintermediation,networkstructure,cooperationpromotionandpublic privatecoordination.BylinkingthepolicynetworkstheorywiththeEU#sforeignpolicy making,thispaperintendstoexaminehowtheinformalactorclustersinfluencetheprocessofEuropeanforeignpolicymaking.

ACADEMICACTIVITIES

151 50YearsoftheEULaw:RetrospectandProspect!ia