县级财政困难的原因

县财政困难映射出现行财政体制存在内在缺陷

如果说县财政普遍困难是“果”，那么，财政体制的缺陷则是“因”。反思现行财政体制，至少有以下缺陷：

一是财政体制的要素组合处于不确定性状态，尤其是省以下。

财政体制涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权、财权、财力，各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。所谓事权，简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力（要注意的是，这是指单一制下的财权，与联邦制下的财权有质的不同），包括税权和费权，形成自筹的财力。在我国分税制财政体制下，财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。一般而言，事权、财权、财力三要素达到匹配，才能使一级政府运转正常。但在不同的情况下，其匹配方式是不同的。相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。但这两个手段之间无必然的连带关系，是彼此独立的，财权与财力之间无匹配关系。

一般地讲，只要财力、或者财权与事权相匹配即可，不要求三要素一一匹配。

但在现行体制中，事权、财权与财力这体制三要素对于各级政府来说，具有双重不确定性：其一是各个体制要素不确定，即有什么样的事权、多大财权和多少财力都不确定；其二是体制三要素在各级政府如何组合不确定。表面看来，各级政府都有一定的事权、财权和财力，但在时间维度上是不断变化的，无法预期。而无论是哪一个体制要素变化，最终的结果都会体现在减收和增支两个方面。例如调整工资，全国性的政策一出台，哪怕是迈出一小步，但对县财政来说都是沉重的负担。全国约有４０００万财政供养人口，而其中约有７４％是由县一级来负担的。对已经纳入城市体系的县级市和区来说，其负担能力相对较强，而对尚处于农村状态的县而言，几乎无负担能力。加上各个部门经常出台各种各样的“达标”任务，使事权总是处于不断扩增的状态，使县财政的支出压力也随之不断增长。尽管有些政策的出

台配套了相应的转移支付措施，如工资性转移支付、农村税费改革转移支付等等，但并非足额，县财政总是要承担一定的比例。这使县财政受到减收和增支的双重挤压而陷入困境。 照理说，事权变化，财权或财力要相应调整。或者相反，财权和财力变化了，事权应相应调整。可在现实生活中，事权多掌握在各个部门，财权和财力主要在财政部门，在部门林立，且其权力运作约束不严的情况下，事权、财权和财力三个体制要素在改革中要实现动态的匹配是非常困难的，现实的情况是经常处于不匹配的状态。由于各个体制要素及其组合极其不确定，纵向财政不平衡就成为一种常态。

而且这种不确定性程度，随着政府层级的降低而递增，在县级的不确定性程度要远远大于省一级。这就是说，层级越低，事权、财权与财力及其组合的不确定性程度就越大，到了基层，也就达到了最大。如县财政，既要受中央政策和改革措施的制约，也要受市一级、省一级的政策和改革措施的影响，多重影响叠加到县财政，其不确定性也就达到了顶峰。俗话说，“上面千根线，下面一根针”，无论上面那一根“线”稍微动一动，那下面就是“大动”，事权、财权或财力都会受到大影响，增支或者减收。在这种情况下，以农业为财源基础的县财政也就变得十分脆弱，上级部门的一根稻草也可以使之压得趴下。

二是在省以下实行了扭曲的分税制。

应该说，１９９４年推行分税制改革是一大进步，改变了地方财政包干制带来的区域封锁和市场分割，有利于全国统一市场体系的发育和形成。这主要是改变了按照企业行政隶属关系来划分各级财政收支范围，从而有助于全国经济的一体化。但我们却误读了西方国家的分税制，把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则，并套到每一个政府层级。这是强调各级财政自治的一种理念，从而扭曲了分税制，实质上仍回到了过去的“自求平衡”，各级政府各过各的日子。其实，即使在西方国家，省以下各级政府都没有做到“自求平衡”，都离不开转移支付。由于理论上的误导，在１９９４年开始的分税制改革过程中，强调省以

下层层要“财权与事权相匹配”，要求每一级政府都有自己的财源、财权，认为只有这样分税制才是完整的。后来县财政的普遍困难，与此有极大的关系。

其道理十分简单。因为“财权与事权相匹配”的原则与中国区域发展条件存在巨大差异和差距的现实相悖。对于那些以农业为财源基础的县来说，即使赋予其一定的财权，那不过是“画饼充饥”，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。尤其是对那些发展条件不好，或者不具备发展条件的地方，更是如此。在这种原则下，只能是两种结局：要么造成许多县有财权而无财力，当地财政无法正常运转，甚至发不出工资；要么是为了财力而进行掠夺性开发和破坏性发展，导致生态、环境不断恶化。在现实中，这两种结局同时都出现了。 现在全国都在学“浙江经验”，推行省直管县。其实，浙江的真正经验不是省直管县，而是打一开始，就从本省实际出发，省以下财政体制没有照搬分税制。现在，不少省份已经开始意识到了这个问题，改变了以前机械地套用分税制的做法，而是采用了更适合本地实际的省以下体制。现实，修正了理论，准确地说，是修正了误导实践的理论。但在实践中要全面矫正扭曲的分税制带来的后果，则还需时日。

进一步考虑到主体功能区建设规划，国土空间开发分为四类：优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，不言而喻，省以下财政体制改革需要加快推进。这就要尽快改变“财权与事权相匹配”的观念，按照“财力与事权相匹配”的原则来推进省以下体制改革。 三是辖区财政责任的缺失。

这与前一个问题有密切的关联。按照“财权与事权相匹配”的思维逻辑，每一级政府都应该是各过各的日子，自求平衡，追求各级财政自治这样一种理想状态。如此一来，每一级政府就都要有自己的财源、税源、财权，以与其事权相匹配。这使每一级政府都把焦点对准了本级财政，而不是辖区财政，导致各级政府的辖区财政责任缺失，尤其是省级政府。 这种重视本级财政，而轻视辖区财政的格局，使较低层级的政府财政处于十分不利的地位。在现行政治框架下，上级控制下级，下级服从上级。延伸到财权划分上，层级高的政府

占有优势，而层级低的政府处于劣势。上级政府出于本级财政利益的考虑，自然会把较大税种、有增长潜力的税种划归本级政府，而把小税种或增长潜力不大的税种划归下一级政府。这样一来，基层政府剩下的就只有“骨头”了。“省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政没爹没娘”。这首广为流传的民谣形象地反映了这种状况。 财权上移，这本身不是错，尤其是区域发展差距较为悬殊的情况下，更是有必要，也只有这样才能平衡各地的公共服务水平。但有一个前提条件：上级政府重视辖区财政，也就是一级政府必须对所辖区域的财政负有纵向平衡和横向平衡的责任。例如，省级政府，对于省、市、县、乡之间的纵向财政平衡和各个地市州之间的横向财政平衡负有明确的责任；到市一级也应是如此。只有在这个前提条件下，财权上移的同时，财力才会下移，基层财政才不会“哭爹喊娘”。可问题恰恰就出在这里，省市的辖区财政责任缺失。

县乡财政困难，许多县、乡陷入困境，甚至一度有上千个县发不出工资。这种情况不是突然产生的，省市政府不知情吗？不大可能。完全没有财政能力吗？似乎也不是。那为什么直到社会关注、总理多次批示、中央政府三令五申，并给予财政激励的时候，各省市才动真格的呢？在中国的公共治理中，有一种奇特的现象：一些问题早已存在且相当严重，明明是政府的辖区责任，但往往要等到总书记、总理作了批示，地方政府才会去重视、并着手解决。这只能是说明，省以下体制缺乏明晰的辖区责任，尤其是财政责任。

照理说，一级政府应当是既强调本级财政，又重视辖区财政，也就是既要本级财政平衡，也要实现辖区内的纵向和横向财政平衡，二者不可偏废。尤其是在当上下级财政利益出现矛盾而又缺乏第三者来当裁判的情况下，这种“双重财政平衡”责任就更加重要。但我们的分税制理论却对此视而不见，而是用传统的“分灶吃饭”思维生吞了西方市场经济国家的分税制，结果变成了一个扭曲的而不是中国化了的分税制。当问题变得相当严重的时候，我们没有反思分税制推行中的误区，而是把目光再次投向了西方，通过减少政府层级来解决问题。可以这样说，如果省市政府的辖区财政责任依旧缺失，政府层级无论扁平到什么程度，都将是无效的。只要是依旧只看重本级财政，以本级财政为中心，哪怕是简化到只有两级政府，

基层政府的财政困难将是“涛声依旧”。即使在中央政府的督促下，一时得以缓解，在辖区财政责任机制没有建立起来以前，也会再次反弹成为社会关注的公共性问题。

在中国这样一个发展中大国，仅仅依靠中央政府来行使纵向和横向财政平衡的责任是远远不够的。由中央政府直接去解决县乡财政困难，这表明我国的省以下体制出现了严重的功能性障碍，长期这样下去，其后果不只是行政效率的低下，而是会导致进一步的集权和公共治理的复归。作为大国，省一级的重要性是不言而喻的。我国的一个省相当于国际社会中一个国家的规模（人口、面积），应当在法律上赋予其明晰的辖区财政平衡责任。对于这一条，至少应当写入《预算法》，以改变省级政府仅强调本级财政平衡的传统观念和认识。