资源税改革对石油资源型城市转型的影响

【摘要】 石油资源逐渐减少是不可逆转的趋势，由此，石油资源型城市的转型也是每一个石油城市面临的紧迫问题。本文从石油资源城市转型的必要性及转型面临的问题入手，理性分析了资源税改革对石油资源型城市转型的影响。

　　 【关键词】 石油资源型城市 经济转型 资源税改革

　　 一、石油资源型城市转型的理论依据

　　 我国学术界针对资源型城市转型的研究，是在20世纪90 年代以后逐步展开的。王青云在《资源型城市经济转型研究》一书中分析了我国资源型城市所面临的主要问题和转型的困难，提出了经济转型的基本思路与政策措施；齐建珍则把资源型城市转型作为一门学科提了出来，这是资源型城市转型研究的一个理论突破，在《资源型城市转型学》中，她阐述了资源型城市转型的必然性，分析了资源型城市转型的过程和本质，研究了资源型城市转型的规律和模式；李雨潼在《我国资源型城市经济转型问题研究》中，将研究重心放在资源尚未枯竭的城市，重点探讨了其未来如何实现城市的可持续发展；于立、姜春海、于左等在《资源枯竭型城市产业转型问题研究》中，集中研究了资源枯竭型城市产业转型的理论框架、“顺序渐转”模式和“转型机制”（即资源开发补偿机制、衰退产业援助机制和替代产业扶持机制）。

　　 二、石油资源型城市转型的必要性

　　 1、石油资源型城市的特点

　　 石油资源型城市是指以石油资源为建成基础或以石油资源为依托而发展的城市。在我国，有十几个较大的石油资源型城市，如山东东营市，黑龙江的大庆市，新疆的克拉玛依市、甘肃的玉门市等。石油资源型城市一般40%以上的劳动人口直接或间接从事石油资源的开发、生产和经营活动，50%以上的国民收入靠石油资源获得。

　　 （1）产业结构严重不合理。我国的石油产业发展虽然较晚，但发展较快，几个大油田都是国家集中人力、物力、财力，以“会战”的形式在短时间内建成的。这决定了其主导产业在地方经济发展中占据着主导地位，依托资源优势建立的资源型城市其主导产业占据主导地位有其必然性和合理性。

　　 （2）依托油田而建，空间结构分散。我国主要的石油资源型城市，多数依托油田而建，城市建设以为油田服务为宗旨，主要考虑油田生产的需要，导致城市结构分散、基础设施比较薄弱、城市承载能力较小。

　　 （3）城市建设过程中的二元结构。依托油田而建的石油资源型城市，最初都会呈现政企合一的社会形态。然而，油田企业与石油资源型城市发展的特殊性导致了在城市建设中的二元结构，出现一个地区存在两套公共服务体系的局面，比如教育、医疗、通讯、交通等都存在地方与油田各成体系的局面。

　　 2、石油资源型城市转型的必要性

　　 （1）石油资源供给的有限性要素。石油资源型城市依托油田而建，其产业结构和人们的生活与石油生产息息相关。然而，同其他任何一种矿产资源一样，石油资源的供给是有限的。在我国，近50年来随着石油大规模的开发，无论是地下的存储量还是油田的生产量都在逐渐地减少，石油资源的递减是石油城市实现可持续发展面临的严峻问题。石油城市经济对石油资源的过度依赖性、石油资源的不可再生性和石油产量减少的不可逆转性，将成为石油城市可持续发展中的最大问题。如果不能及时的发展石油替代产业，调整优化产业结构，那城市的发展必然将随着石油资源的枯竭而衰退甚至消亡。这就要求以石油资源为依托、以石油产业为主导的城市必须考虑城市的转型问题。

　　 （2）城市发展的内在需求因素。第一，其是城市提升发展竞争力的必然要求。所谓竞争力，是指竞争主体(国家、地区、城市、企业等)在市场竞争中表现出来的综合实力及其发展潜力的强弱程度。城市竞争力主要是指城市的经济竞争力和城市资源有效利用率，也可以说是城市的凝聚力和吸引力。城市竞争力的基础是主导产业的竞争力资源型城市在建立之初其主导产业必然是资源型产业，当城市所依赖的资源逐渐失去优势的时候，就需要城市培育新的经济增长点。

　　 美国的休斯敦是石油资源型城市转型的成功典范。1901年得克萨斯油田开发后，城市随之兴起和发展。在二十世纪二十年代末，美国各大石油公司总部迁移至此，形成了美国南部最重要的城市。在六十年代以后石油开采业开始整体下滑时，休斯敦进行产业链的延伸和拓展，加速了石油科研与开发，油气资源产业群也逐步形成并日趋完善，同时相应带动了为其服务的机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输和通讯等多种产业的发展。美国在休斯敦布点了宇航中心，带动了为它服务的1300多家高新技术企业，从而使休斯敦成为全美人口增长最快的城市，城市性质也发生了根本变化。休斯敦的模式是按照“发展主导产业―带动相关产业一完善基础产业”顺序展开的。

　　 第二，其是城市可持续发展的必然要求。在我国，由于历史原因，石油资源型城市在建设发展的初期，都存在着石油资源的高消耗、高投入和高污染，城市产业结构的形成以及城市的建设都是以资源的高消耗和环境生态的破坏为代价的，这与我国现代化建设起步晚，对资源发展的规律性和对城市建设缺乏理论指导有关。经过几十年的石油开发，石油供给的有限性逐渐被人们认识到，也真切的感觉到，以东营市为例，作为一个依托胜利油田建设、为胜利油田服务的城市，近几年屡屡遭遇气荒，连专门为出租车加气的气站也频频告急；与此同时，在石油的生产开发过程中造成的环境和生态的破坏也越来越多的暴露出来。石油资源型城市清楚的意识到只有进行城市的转型，合理配置资源，调整和优化创业结构，才能摆脱石油资源供给的有限性给自身带来的危机。石油资源城市的经济转型就是要转变经济增长方式，建立低消耗、低排放、低污染的新型经济增长模式，处理好资源开发利用和环境保护、生态建设的关系，实现经济社会的可持续发展。

　　 三、石油资源型城市转型面临的问题

　　 1、城市基础设施建设薄弱

　　 石油资源型城市转型所面临的问题就是基础设施薄弱，这也是我国石油资源型城市的通病，是由于石油资源型城市形成的特殊背景造成的。城市的转型和可持续发展，基础设施是首先必须解决的问题。

　　 2、人才缺乏

　　 石油资源型城市在其长期的发展过程中，受其主导产业的影响，在人力资源方面，也明显存在结构失调的问题，表现为石油及相关产业人才济济，而适应经济转型的新兴产业要求的专业技术人才和劳动力明显不足的现象。

　　 3、环境压力

　　 石油资源型城市面临的环境压力是其转型非常重要的问题，由于环境和生态的破坏，带来两方面的问题：一是环境治理的问题，改善由于石油的开发、生产以及相关产业的发展造成的环境状态，需要大量的资金投入，由此给地方财政带来相当大的压力；二是由于环境的破坏，使得城市发展缺乏对外来资本的吸引力，导致在城市转型时期调整产业结构和优化资源配置缺少资金来源，影响了转型的速度，增加了产业结构调整的难度。

　　 四、资源税改革对石油资源型城市转型的影响

　　 随着财政部、国家税务总局关于印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》（财税[2010]54号）的出台，我国开始了新一轮的资源税改革。2011年9月21日，国务院第173次常务会议通过《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》，决定于2011年11月1日起在全国范围内实施。此次改革最重要的在于改变了部分资源税的征收方式，将石油、天然气由原来的从量计征改为从价计征，以原油、天然气销售额为计税依据，按照一定的比例税率征收，同时还保留了浮动利率，浮动利率是调节级差收入的有效手段。征收方式的改变，将资源税的税收收入与价格的变动有机地联系起来，保证了国家与企业共同享有市场变化带来的效益。

　　 资源税的改革将是一个循序渐进的过程，是一项长期的系统工程，此次资源税改革对石油资源型城市的转型必将产生重大的影响。

　　 1、为资源型城市转型提供资金保障

　　 此次资源税改革，将资源税税收收入与资源价格相衔接，实行从价计征的征收机制，对于资源税税收收入带来的直接影响就是税收收入的增长。以新疆为例按照新疆2009年产原油 2518 万吨计算，从价计征后，石油资源税将高达62.95亿元，可以增收40亿元到50亿元。

　　 按照我国现在的税收分配体制，资源税税收收入归地方政府，显然，资源税的改革使得资源城市的财政收入明显增长，这就为城市的转型提供了有力的资金保障，资源城市可以将由于资源税改革所增加的收入有计划、有目的的用于城市转型上，比如可以安排相当的资金用于基础设施的建设，用于吸引短缺人才，用于调整产业结构，实现产业结构的升级。

　　 2、促进资源型城市的可持续发展

　　 此次资源税改革对于促进资源开采企业提供开采率也做出了相应的规定，财政部国家税务总局关于印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》（2010年6月1日财税[2010]54号）明确规定，三次采油资源税减征30%，从而鼓励企业深度开采，提供开采率，对于在资源的开采环节减少资源的浪费提供了政策支持。

　　 虽然石油资源逐渐减少的趋势不可逆转，我们能做的就是减缓资源耗竭的速度，最大限度的做到保护性开发，避免掠夺式开发，避免“丢瘦拣肥”的行为，从而为资源的可持续利用，城市的可持续发展提供支持。

　　

　　

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　　（责任编辑：胡冬梅）