行政诉讼法的修改对税务行政诉讼的影响

行政诉讼法的修改对税务行政诉讼的影响

华税律师事务所

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，这是行政诉讼法实施24年来的第一次修改。此次修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善。那么，作为行政诉讼案件重要组成部分的涉税行政诉讼会因此次修改面临多少影响呢？笔者结合多年税务法律服务的经验，认为此次新政诉讼法的修改对税务行政诉讼的影响主要体现在一下几个方面：

第一，涉税行政诉讼立案成功率增加

新修改的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）第五十一条规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。„„。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”第五十二条规定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”新法第五十一条和第五十二条明确指出，人民法院在行政案件立案过程中，即使不立案，也应当出具不予立案的裁定，而原告可以据此向上一级法院上诉。该项条款的增加无疑是增大了涉税行政诉讼案件立案的成功率，从根本上解决了涉税行政诉讼立案难得问题。

第二，确保了涉税行政诉讼案件审理的独立性

新法第三条第二款规定，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”虽然这是一个宣示性的条款，但把这个要求写进来，体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障。在10月23日发布的十八届四中全会公报中就有提到：“全面推进依法治国的重大任务，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力„„。”由此可以预见，我国在接下来的司法体制改革中，对司法公正性、独立性的强化。因此，涉税争议解决中，司法的独立

性得到了有效的保障，这更加有利于对行政相对人的保护。有效解决我国司法独立性最大的障碍——行政权力的干预。新法充分考虑到行政主体的强势地位，着重强调了相对人权利和司法独立审判的权威，有效保证了涉税行政诉讼案件审理的独立性。

第三，涉税案件争议焦点将发生改变

新法第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭依法应诉。”目前，涉税争议产生的焦点集中于：行政处罚程序不当、行政决定证据不足等等，如果在接下来的行政诉讼中，要求行政机关的负责人出庭应诉，那么毫无疑问，行政机关的负责人会加大对具体行政行为的规范性和合法性的监督力度，使具体行政行为的做出更加符合法律依据，那么传统的涉税诉讼争议焦点将发生改变。笔者预测，税务案件类型将从针对行政程序合法性审查转移到更为实质的纠纷解决，例如纳税人的认定、纳税数额的计算、偷逃税款的界定等等。

第四，涉税诉讼的解决将更加有利于纳税人保护

新法第十八条第二款规定，“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改在很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。该条规定后，涉及金额较大的涉税案件，尤其是其金额大到足以影响地方司法中立性的案件，可以申请跨区管辖，纳税人权利，将得到充分的保护。

第五，涉税行政复议将大幅度改变原行政决定

第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”也就是说，无论行政复议机关对涉税行政复议案件是否做出改变，只要该案涉及到诉讼，行政复议机关都要作为被告，共同应诉。因行政机关行政行为的做出直接影响着地方政绩的考核，那么出于行政成本以及政绩的考虑，行政复议过程中，行政复议机关必然会加大对复议案件的审查力度，提高行政效率。因此，为了减少应诉，行政复议机关维持原具体行政行为的情形将会减少。那么，纳税人在对行政机关作出的行政决定不服时，申请行政复议，以改变原行政决定的可能性必然会加大。

第六，涉税案件数量将大幅度增加

新法四十六条第一款规定，“直接向法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都做了比较明确的规定。由此，将给原告更多的时间来提起诉讼。加之，预计将在明年修改完成的《税收征管法》关于交税前置程序的删除，都将增加涉税行政案件的数量。

第七，涉税行政诉讼可诉前调解

新法第六十条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、和行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”新法在此加入一个但书，对于涉税行政诉讼来见影响是非常大的，征管法及其实施条例中明确规定了核定征收以及行政罚款金额倍数的问题。关于以上几个问题，行政机关都有较大的自由裁量权，也是行政争议引发的焦点。因此，日后关于纳税数额核定征收、行政罚款金额的争议可适用于诉前调解程序。

第八，保障纳税人胜诉后权益的实现

新法第九十六条第二款规定，“行政机关在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款。”将原有对行政机关按日罚款，改为对行政机关负责人按日罚款，实际上是增加了对行政机关负责人工作的监督力度。该条款明确了行政首脑负责制的原则，使得行政机关负责人可以有效发挥其监督、领导的职责，确保涉税案件争议解决后，纳税人权益的实现。

思考：

新修改的行政诉讼法，对于税务机关而言将会面临巨大的挑战，主要表现在：一，行政首脑负责制原则将凸显税务机关负责人问责制；二，行政执法进一步受到法律的规制，新法相关条款对行政机关应诉过程中违法行为的法律责任和惩处予以了强化；针对行政机关向行政诉讼原告施加压力，迫使其撤诉的行为规定了相应法律责任；对于行政机关不到庭应诉，或者中途随意退庭等不尊重司法的情形，规定了法院提出处分的司法建议权。三，行政机关的权力受到法律的限制，突出表现在，新法对司法独立性地位的保障，以减少行政权力对司法审判的干涉。笔者认为，为保证行政执法的合法性与合理性，减少行政争议的发生，尤其是涉税诉讼的发生，行政机关应主要从以下几个方面做出完善：

第一， 税务机关应强化法治思维，增强税法意识。党的十八大明确提出要“落实税收法治原则”，结合新行政诉讼法的规定，税务机关应强化法律意识，

严格依法办事，维护社会公平正义。

第二，税务执法需严格按照法律程序，规范、公正执法。推进简政放权，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，提高权力运行的透明度和公信力是十八大以来针对行政权力改革的重点。因此，税务执法机关应公正执法，严格按照法律程序办事。

长期以来，我国对纳税人权益保护原则性规定多，具体措施少，新法从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面加强了对行政相对人的保护，对于税务争议中相对弱势地位的纳税人而言，无疑可以大大提高纳税人在税务诉讼中话语权，更好的维护自身权益，同时，这也是推动税收法治化进程的重要力量。在此背景下，笔者建议：

第一，强化公民意识，监督税法执行。税收是现代社会中纳税人和政府之间的桥梁，是联系纳税人权利和政府义务的纽带，马克思曾经指出：“税收是喂养政府的奶娘”。纳税人应强化自己的公民意识，了解学习国家税收法律政策，在依法纳税的同时，监督行政机关的行政行为。

第二，利用司法途径保护自身合法税收权益。新法的通过以及未来切实的落实将为解决纳税人诉讼难、执行难等问题带来根本的改变，纳税人应充分利用法律赋予的权利，有理有据有节维护自身合法权益。

小结

十八届四中全会公报提到：“深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。”再结合本次行政诉讼法的修改，规范行政机关执法行为、赋予司法机关独立的司法地位已成为接下来改革的重点。本次行政诉讼法的修改，对于税务争议的处理而言，从纳税人权益的保护、行政复议的规范、行政诉讼的司法独立性、纳税人胜诉权益实现等多方面产生了影响。可以预测，待新行政诉讼法生效以后，涉税行政复议、行政诉讼案件的数量将空前加大。因此，司法从业者、行政执法者以及税务律师都有必要进一步提升职业技能以迎接新的挑战！

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