267-"十三五"时期北京交通发展的特征与对策分析

“十三五”时期北京交通发展的特征与对策分析

刘雪杰 安志强 白同舟 王舒予

【摘要】“十三五”时期是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是北京落实首都城市战略定位、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流和谐宜居之都的关键时期，同时也是发挥交通先导作用、转变交通发展模式、深层次治理交通问题的战略机遇期。本文结合“十三五”北京交通发展面临的内外形势，分析了北京交通发展面临的新挑战、新特征，提出了“十三五”时期北京交通发展的主要思路与对策。

【关键词】十三五；京津冀协同；思路与对策

0 引言

“十三五”时期对于北京交通来说，注定是极不平凡的五年。从外部发展环境看，“十三五”时期是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是北京落实首都城市战略定位、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流和谐宜居之都的关键时期。交通系统如何贯彻落实国家战略部署、保障京津冀区域一体化的构建、如何发挥引导和支撑城市空间结构的调整和功能布局的优化，是“十三五”时期面临的重大问题和挑战。从内部发展环境看，经过“十五”、“十一五”、“十二五”重要发展阶段，北京交通发展取得了突破性进展，交通基础设施建设规模和速度空前，交通的可达性、便利性得到极大改善。目前，在交通需求总量不断增长、服务品质要求不断提高、节能减排任务不断加剧的前提下，交通发展已经从解决“能力建设”阶段，逐步过渡到系统能力整合、服务水平改善、级配结构优化的“能力提升”阶段。

“十三五”时期将是北京城市功能定位和布局进行重大调整的关键时期，也是交通系统优化提升、实现与城市同步协调发展的关键时期。此轮“十三五”规划难度空前、机遇空前，因此，明确“十三五”时期北京交通发展趋势、特征，提出发展对策，将为推进 “十三五”北京交通工作提供方向性和战略性指导。

1 发展基础

北京交通近十几年的发展大致可以分为三个阶段:第一阶段为“公交优先”发展阶段（2004年至2007年），在这期间北京相继出台了《北京交通发展纲要》、《关于优先发展公共交通的意见》，明确了公交优先发展的交通战略，公共交通开始步入快速发展阶段；第二

阶段为“需求管理”阶段（2008年至2010年），北京市在2008年奥运前后施行单双号、五日限行、错峰上下班等需求管理措施，并在奥运会后将五日限行、错峰上下班等措施常态化；

第三阶段为“综合治理”阶段（2011年至今），随着实施28条综合缓堵措施，各区成立缓堵工作小组，北京市交通工作进入综合、系统、全面治理阶段，规划、建设、管理、调控等多项措施齐抓共进，成效显著。

在刚刚过去的“十二五”，在北京GDP 增长1.5倍、常住人口增长191万人、机动车保有量增长76.6万辆的背景下，交通发展成就显著，交通指数较“十一五”末下降8%，交通拥堵加剧的势头得到一定程度遏制。交通供给和承载能力不断提高，交通运行状况总体平稳，有力支撑了首都经济社会发展。

加大了交通基础设施投资力度，积极应对经济下行压力。“十三五”时期全市交通行业固定资产投资累计达到4187亿元，占到同期GDP 的18%。公共交通投资占市级交通基础设施比重进一步加大，占到总投资的75.7%、高于“十一五”时期的60.5%。同时，探索优化投融资模式，针对轨道交通、高速公路、城市道路及普通公路开展融资工作，累计吸引社会资金400多亿元，有效减轻了政府当期资金投入压力。

稳步推进交通基础设施建设，交通系统承载能力不断提升。公路、高速公路、城市道路、快速路总里程分别达到21887公里、982公里、6435公里、383公里，同比增长3.7%、8.7%、

3.3%、6%，国省干线公路中二级及以上公路比例提高到93%，公路网密度每平方公里提高了

4.7个百分点。开工建设北京新机场，开通京沪高铁、京广客专，建成四惠、宋家庄综合客运枢纽，综合交通基础设施网络加快形成。同时，城乡交通基础设施建设一体化步伐加快，由轨道交通、高速公路、新城路网、浅山区路网构成的城乡交通网络体系已具规模。

继续实施公交优先发展战略，推进公交都市建设。轨道交通运营线路达到18条554公里，比“十一五”末新增218公里，最高日客运量突破1300万人次。优化调整地面公交线网，建成阜石路大容量快速公交线路，开创性地在京通快速路、京开高速施划公交专用道，开通定制班车等多元化地面公交服务线路。出行结构进一步优化，公共交通出行比例由“十一五”末的39.8%提高到50%。推进公共自行车系统建设，全市公共自行车规模达到5万辆

[1][1][1]，公共交通“最后一公里”出行问题得到有效改善。

智慧绿色交通实现新突破，交通精细化管理水平不断提升。构建了以交通运行协调指挥中心为核心，包括信息基础、行业监管等六个方面的“一个中心、六大平台”，完成TOCC 二期工程，完善路网和执法分中心，基本建成城六区分中心，实现了多种交通方式协调运转。、推动车型结构优化和新技术应用，节能减排初见成效。在公交、出租等行业率先推广新清能

源车辆，行业新清能源车辆规模达1.7万，货运绿色车队规模达到5万辆。

标本兼治，实施综合缓堵措施。实施了小客车数量调控、工作日高峰时段区域限行、错时上下班、差别化停车收费政策等多项需求管理措施，交通需求管理体系初步形成。机动车快速增长势头得到有效控制，年度小客车配置指标控制在15万个（包括9万个普通小客车指标和6万个新能源车指标），中心城交通拥堵得到有效缓解，2015年交通指数稳定在5.7，比2010年（6.14）有所降低。

总体来说，北京市综合交通运输体系建设初见成效，交通综合服务和治理能力明显提升。从过去北京交通发展的历程看，有以下经验值得借鉴并在今后的工作中继续坚持：北京交通抓住了奥运等重大历史机遇，实现了交通基础设施建设的大发展和各项交通政策的顺利实施；治标与治本相结合，综合运用多种手段治理交通问题且成效显著；着眼于城市和交通系统的长远发展，始终坚持公交优先的发展战略，交通可持续发展能力得到提升；注重多部门的齐心合作，推动交通的综合管理。

诚然，从满足社会经济发展需要以及人民群众日益增长的高品质交通需求看，北京交通的发展仍然存在一些突出的问题：城市与交通融合发展机制仍未完善，设施与用地衔接不紧密，职住分离问题依然突出；交通供给仍存在较大缺口，交通基础设施建设推动难度加大；交通服务品质有待提升，道路拥堵、绿色交通服务水平不高、停车无序等问题仍然突出；现代化交通综合管理体系尚未完全建立，交通精细化管理水平仍待提高等。 [1][1]

2 形势及阶段特征

2.1 面临形势

“十三五”是国家战略调整的重大机遇期，是建设小康社会的最后关键五年，是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀区域协同发展、实现国际一流和谐宜居之都发展目标的关键时期，同时也是发挥交通先导作用、转变交通发展模式、深层次治理交通问题的战略机遇期。

十八届五中全会提出要在“十三五”规划中深入贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，习近平总书记就北京工作做出明确指示，要求打造安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系，为首都交通发展指明了方向。治理交通拥堵被摆在全市工作的重中之重，各级领导、社会各界、广大市民对交通工作的密切关注和高度共识前所未有，举全市之力治理交通拥堵的信心和决心更是力度空前，为交通发展创造了难得政策和体制机制环境。北京“四个中心”首都战略定位和建设国际一流和谐宜居之都的发展目标，对交通设施质量和服务品质提出了更高的要求，交通系统将着眼于提供与城市定位和发展目标相匹配的

交通服务能力和水平。有序疏解北京非首都功能和推动京津冀协同发展，将使交通结构和运行方式发生明显变化，给首都交通发展提供了更大的空间。改革创新成为重要的动力，全面深化改革、依法治国、引领新常态推进供给侧结构性改革等重大决策，为交通领域加大改革力度、破除体制机制障碍提供政策依据。新一代信息技术广泛应用，“互联网+交通运输”深入实施，交通新模式新业态不断涌现，为行业加快转型升级、产业加快重组改造注入了强大动力。冬奥会、世园会等重大活动及新机场、环球影城等重点项目建设，需要加快构建相配套的综合交通体系，为推动北京市交通基础设施建设提供了机遇。

2.2 阶段特征

从国家大都市城市、交通发展阶段及交通采取的战略导向看，北京市目前正处于都市圈发展阶段，并开始逐步向全球城市发展阶段转变。这个阶段城市形态向多中心发展，在非首都功能疏解和京津冀协同发展的战略刺激下，人口、岗位在更广阔的空间范围内有序发展，同时，受市行政副中心的建立、北京新机场建设等重大功能布局的影响和带动，城市发展出现新的引擎和增长极。与城市的发展紧密关联，交通需求依然呈现快速增长的态势，通勤圈范围逐步扩大，城际交通需求增长迅速。因此，交通的发展应着重加强区域交通设施的建设以支撑城市空间结构的调整、适应交通需求的变化，加强多模式综合交通体系的建立，实施综合治理的交通战略。

结合国际上的经验以及北京交通面临的内外形势，可以说“十三五”时期是北京交通扩展服务范围、提升服务品质、转变发展模式的重要转折期。这一时期，交通的发展将呈现出以下五大明显的特征：一是交通服务的范围由市域向都市圈、城市群扩展，一体化运输效率和水平将加快提升；二是客运服务多样化和货物专业化需求凸显，客货运输结构、服务模式将发生明显变化；三是社会关注度、期望度、敏感度提高，交通系统内部亟需广泛达成共识、引导需求、提供选择、合理规范、共享成果，交通服务和管理模式由粗放向精细化转变，从“关注车辆的畅通”转向“关注人和物的畅通”转变；四是“互联网+”促使交通运输行业转型升级，交通运输新模式新业态不断涌现，成为交通运输产业重构的重要驱动；五是改革创新成为重要的发展动力，交通发展将更多依靠深化管理体制改革、加快推进法治和标准建设、完善交通运输市场体系等制度创新。

表1 国际大都市城市发展及交通战略发展沿革[2] 发展阶段

大都市发展

阶段：20世

纪初‐60年代

末，城市集中

蔓延和小客

车快速普及  城市发展特征 1、社会经济快速发展阶段，人口过度膨胀，部分工业产业向外转移  2、绿带和卫星城，无法抑制都市区无序蔓延，形成以内城为核心的都市

区模式

1、社会经济快速发展阶

段，城市形态由单中心向

多中心发展，人口、岗位

在更大范围内有序发展 交通特征 1、交通需求快速增长，主体集聚在中心城区 2、小客车开始逐步进入家庭，二战后进入爆发式发展阶段，60年代已经达到100辆/千人，引发交通拥堵  1、交通需求依然呈现快速增长态势，通勤圈范围扩大到50‐70公里

2、伴随着城市郊区化

进程，新城人口大增，

促使汽车在更大的范

围内得到疏散和增长，

小客车保有量达到

300‐400辆/千人的高

峰水平

1、交通需求总体平稳

增长，城际、洲际交往

进一步频繁

2、小客车保有率总体

稳定，部分都市出现下

降  交通战略导向 1、重视道路网络和城市轨道网络等骨干交通设施的拓展和延伸  2、开始重视车辆拥有管理  都市圈发展阶段：20世纪60‐90年代，空间分散拓展和多模式交通体系构筑  1、加强区域交通设施建设支撑城市空间结构调整（巴黎的RER 、日本的新干线）  2、加强多模式交通体系建设，小汽车使用管理得到重视（巴黎的有轨电车、公交专用道、日本铁路和轨道网络整合、信息化路车系统）  1、对区域交通设施提出更高要求  2、城市交通战略侧重提高公共交通服务水平，加强交通需求管理，保障慢行交通  全球城市发展阶段：20世纪90年代至今，功能提升和稳步发展

1、社会经济稳步发展阶段，城市形态进入全球城市的网络化发展阶段，人口岗位缓慢增长  2、积极培育新的增长极

3 发展对策

基于“十三五”时期北京交通发展的特征，围绕构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系，本文结合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，提出了推动京津冀交通协同发展、为“四个中心”提供交通服务保障、推进交通基本公共服务均等化、提升综合运输服务品质和构建现代综合交通治理体系五大战略任务。

（1） 推动京津冀交通协同发展

“开放”是京津冀协同发展的核心。推动京津冀协同发展，对于协调推进“四个全面”战略布局，具有重大现实意义和深远历史意义，此举有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，走出一条中国特色解决“大城市病”的路子，有利于为全国协调发展体制机制

创新提供经验，有利于完善城市群形态，打造具有较强竞争力的世界级城市群，有利于引领经济发展型常态，全面对接“一带一路”等重大国家战略，为全国转型发展和全方位对外开放作出贡献[3]。

交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统和先行领域。因此，要着眼于京津冀城市群整体空间布局，适应疏解北京非首都功能和产业升级转移需要，按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，提升交通运输组织和服务现代化水平，建立统一开放的区域运输市场格局。“十三五”应重点在打造“轨道上的京津冀”、借新机场建设契机打造国际一流航空运输体系、实现京津冀区域公路互联互通、推进京津冀区域交通运输服务一体化进程等方面取得突破。

（2） 为“四个中心”提供交通服务保障

“绿色”是为“四个中心”提供交通服务保障的目标。首都城市战略定位 “政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，坚持和强化了首都核心功能，调整和弱化了不适宜首都发展的功能。“四个中心”定位与北京建设国际一流和谐宜居之都的城市发展目标相辅相成，都需要调整城市发展功能，形成高端引领、创新驱动、绿色低碳的发展模式。

“十三五”时期交通发展应立足首都城市战略定位，着眼建设国际一流和谐宜居之都发展目标，以发展绿色可持续交通为核心，以解决“大城市病”、“交通病”为首要任务，全面提升交通服务能力，缓解交通拥堵。“十三五”时期应重点在推进公交都市建设、提升自行车步行系统、提高路网承载能力和运行水平、完善交通需求管理特别是采取综合措施治理停车问题等方面取得突破。

（3） 推进交通基本公共服务均等化

“共享”是推进交通基本公共服务均等化的目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三五五年规划的建议》中明确提出“十三五”时期要全面建成小康社会，要普遍提高人民生活水平和质量，稳步提高基本公共服务均等化水平。

一方面是全面建成小康社会的诉求，另一方面，也应该看到，随着老龄化社会的到来，交通作为一项基本的公共服务，必须扩大和提升服务、注重全社会共享改革成果，让每个出行者都能得到尊重。“十三五”时期应重点围绕全面建成小康社会的战略目标，一方面统筹城乡交通发展，提供均等化交通服务，另一方面关注弱势群体出行，优先保障其通行的权利，让城市、交通真正为人民服务。

（4） 提升综合运输服务品质

“协调”是提升综合运输服务品质的重要途径，要加强不同运输方式、不同运输主体之

[3]

间的协调，各取所长、优势互补，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

“十三五”时期应充分利用政府、社会各自的优势，释放需求，积极利用“互联网+”推动运输组织模式、服务方式的创新和转型升级，推动交通系统新技术、新产业、新业态的发展，加快实现发展的动力转换，提升综合运输服务品质，实现统筹发展。

（5） 构建现代化综合交通治理体系

“创新”是构建现代化综合交通治理的灵魂，是引领发展的第一动力。交通系统经过前一阶段的快速发展，已经进入了外延扩充与内涵改造双重发展的关键时期，必须激发社会、企业、大众创新的活力，全面深化交通行业重点领域和关键环节改革。

“十三五”时期应紧紧围绕“交通病”治理，注重行业体制机制创新，推进智能化管理体系建设，加快改善硬环境，着力提升软实力，在交通规划、投资、建设、管理等各个环节全面破解发展的瓶颈、提高交通治理能力，更好地支撑现代化综合交通运输体系的建立。 4 结语

未来北京交通形势依然严峻。受到疏解北京非首都功能和京津冀协同发展的影响，未来交通出行需求将更为复杂多样并具有一定的不可预见性，因此交通发展要着眼长远、适度超前，在发展中兼顾刚性和弹性，既要考虑到土地资源、环境承载力等约束，又要适应城市快速发展的形势和要求，给未来的发展留有一定的余地。

【参考文献】

[1] 北京交通发展研究中心.2015年北京市交通运行分析报告[R]. 北京，2015.

[2] 上海市政府. 上海市交通发展白皮书[R].上海，2013.

[3] 京津冀协同发展规划纲要[Z].北京，2015.

[4] 2016交通工作报告[Z] 北京，2015.

[5] 北京交通发展研究中心.2015年北京交通发展年报[R]. 北京，2015.

【作者简介】

刘雪杰，女，硕士研究生，北京交通发展研究中心，高级工程师。电子信箱：[email protected]

安志强，硕士研究生，北京市交通委员会。电子信箱：[email protected]

白同舟，硕士研究生，北京交通发展研究中心。电子信箱：[email protected]

王舒予，硕士研究生，北京交通发展研究中心。电子信箱：[email protected]