中美教育行政执法主体的比较
《中共福建省委党校学报》2010年第4期
中美教育行政执法主体的比较
姚来燕
(中央广播电视大学,北京
摘100031)要:教育行政执法主体是教育行政执法活动的承担者,具体包括两类:一类是国家教育行政机关;另一类是法律、法规特别授权的组织。中美两国都是教育大国,美国又是世界教育强国,文章比较了两国教育执法主体设置的相同点和不同点,并分析原因,从而提出可借鉴的经验。
关键词:教育;行政执法;行政执法主体;比较
中图分类号:D52文献标识码:A文章编号:1008-4088(2010)04-0047-06
教育行政执法权由教育执法部门行使,教育执法部门即教育行政部门,它表达了一个国家的教育行政工作主要围绕教育法律的精神而展开活动,是依据立法机关制定的教育法并有效执行教育法,是行政执法的一部分。教育“管理”向“执法”的转变是教育行政法治逐步确立的过程。关于教育行政执法的概念,一般认为是指各级政府及其教育行政部门和其他相关行政部门以及法律法规授权的组织,依照法定职权和程序,针对特定对象适用教育法律规范和其他法律规范,并影响其权利和义务的具体行政行为。简言之,教育行政执法就是有关行政主体执行教育法律法规规范的行政行为。
教育行政执法的主体是教育行政执法活动的承担者,即能以自己的名义行使教育行政执法权力,并能对行为后果承担责任的组织。合法的教育行政执法主体必须具备以下四个条件:一是教育执法的主体必须是组织而不是自然人。尽管具体的行政执法行为是由执法人员来实施的,但他们是以组织的名义而不是以个人的名义实施的。二是教育行政执法主体的成立必须有合法的依据。行政执法是行使行政执法权的行为,承担行政执法任务的组织不能任意成立,其成立必须有法律上的依据。三是教育行政执法主体必须有具体明确的职责范围。所有执法主体只能在法定的范围内活动,任何程度的越权都将导致该行为的无效。四是教育行政执法主体必须能以自己的名义做出行政行为并承担相应的法律责任。以上四个条件相互依存,缺一不可,每一个组织能成为教育行政执法的主体都必须具备以上条件。教育行政执法主体具体包括以下两类:一类是国家教育行政机关,即教育行政主管部门。必须按照宪法和有关组织法,经法定的批准程序设立,在法定范围内行使有关行政执法权。另一类是法律、法规特别授权的组织。有关组织必须经过法律、法规的授权,才能成为教育行政执法主体。
中美两国都是教育大国,美国又堪称是世界教育强国。本文从中美两国教育执法主体的角度进行比较,对两国教育执法主体归类并比较,找出两国教育执法主体设置的相同点和不同点,收稿日期:2010-01-13
作者简介:姚来燕,女,中央广播电视大学文法学院副教授,研究方向为行政法学。
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《中共福建省委党校学报》2010年第4期
分析主体设置对本国教育执法和教育发展的影响,从而提出可资借鉴的经验。
一、中国教育行政执法主体
我国教育行政执法主体依据立法和法律法规的授权设立或者拥有了教育执法权力。
(一)依据立法规定
根据“分级管理、分工负责”的基本原则,中央和地方之间,以及省、地(市)、县、乡四级行政机关都有明确的教育职责。
——国务院1、中央的教育执法机关—
依据我国《宪法》,国务院是最高国家权力机关的执行机关。关于国务院能否成为执法的主体,是有争论的。有的观点认为国务院不是行政执法主体。①诚然,国务院主要是行使行政立法权、行政监督权,对于行政执法权中的处罚权、强制权、命令权等并没有具体的实施。但笔者认为依据宪法、国务院组织法,国务院应该拥有行政执法权,只不过这项权力国务院没有具体行使。宪法规定国务院领导和管理全国的教育、科学、文化、体育和卫生工作。
——教育部2、中央教育执法的具体机关—
根据《教育法》第15条的规定,国务院教育行政部门主管全国教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业。根据《国务院组织法》的规定,教育部部长领导本部门的工作,召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示。
——教育厅(委员会)3、省级地方教育执法的具体机关—
——市(地、州)教育局4、市级地方教育执法的具体机关—
——县(市、区)教育局(委员会)5、县级地方教育执法的具体机关—
6、乡(镇)教育办公室
在这些教育机构中,除乡(镇)教育办公室不具有教育行政执法主体资格外,其余五级都具有相应的教育执法主体资格,能够以自己的名义从事教育行政活动,能够独立承担教育行政责任。由于在我国乡(镇)人民政府是最基层的人民政府,领导和管理所辖行政区域内的行政事务,内部只设办事机构,比如,教育办公室,在乡(镇),只有乡(镇)人民政府一个行政主体,乡(镇)教育办公室在对外活动中,以乡(镇)人民政府的名义作出行政行为。除乡(镇)教育办公室以外,一般都设有与上级部门相对应的处、科、股等职能部门,负责本地区某一方面的教育工作。各级地方教育部门的具体设置模式见图1:
图1我国各级地方教育部门的具体设置模式
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(二)依据教育法律授权
法律法规授权的组织主要是指学校及其他教育机构。《教育法》第28条规定,学校及其他教育机构组织实施教育教学活动、对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分、对受教育者颁发相应的学业证书等。第21条规定,经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定,颁发学历证书或者其他学业证书。《学位条例》第8条规定:学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。《教育法》、《学位条例》授予学校对学生管理、奖惩和颁发学业证书的权力。《学位条例》虽然以“条例”命名。但由全国人大常委会制定和发布,在我国,有些只规定某一方面的法律称为“条例”。
二、美国教育行政执法主体
——白宫1、联邦教育执法机关—
白宫这一行政机关从法治的角度讲,代表了联邦执法机关;而从执法人员的角度来看,总统代表了执法主体的核心人员。总统有关教育发展的立法意图、想法,通过拨款议案来完成。
——联邦教育部2、联邦教育执法的具体机构—
白宫的组织结构之一就是联邦教育部(DepartmentofEducation,简称“ED”)。美国联邦宪法修正案第十条规定“凡本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限,分别保留给各州人民”。由于宪法中未提及教育,因此,教育行政和法律责任在各州。联邦政府没有直接领导和管理教育的权力,不能主导全国教育政策与方针,而只有拨款资助、指导职能,起服务性质的作用。
美国建国以来,对联邦一级是否需要设立教育行政机构及其权限问题一直有争议。比如,1867年,联邦设教育部,部长不属于内阁成员。1869年,教育部降为联邦内务部的教育总署,只负责调查统计,1870年改称教育局,1929年恢复教育总署。1958年《国防教育法》颁布以后,教育因与国家安全密切相关而日益受到美国朝野的重视。同时,不属于各州直接管理的教育事务也与日俱增。1979年10月,国会通过《教育部组织法》,联邦教育部作为美国联邦政府的第13个内阁级部正式成立,教育部长具有内阁成员身份。根据《教育部组织法》,教育部下设若干部门,分别负责初等和中等教育、高等教育、教育研究,以及特殊教育、职业与成人教育、法规、公民权、双语教育与少数民族语言等。除了承担原教育总署的全部业务外,教育部还将以前分散在联邦其它各部(内务部、农业部等)的联邦教育事务统管起来。[1](P54-56)教育部的主要职务包括协调联邦对教育活动的参与,确认具有全国重要性的教育需求,针对这些需求提出对策,提供州与地方教育机关在技术及财政上的援助。虽然联邦教育部没有直接领导和管理各州教育的权力,目前唯一由联邦政府提供全部经费并直接管理的中小学是驻海外军事人员的家属中小学。[2](P24)但通过管理联邦立法所规定的巨额的联邦教育资助经费,以及在带有全国影响的教育问题上进行指导,教育部实现了间接管理并最低限度统一美国50个州教育的目的。例如,2003年,美国花在各级教育的经费一年约5000亿美元,8%来自联邦,约占联邦总预算的2%。联邦教育投资资助约50%的学生完成高等教育以及80%社会经济地位不佳的中小学生的补救教学,约每2个大学生就有一个接受补助,将近5000万名公私立中小学学生接受补助。[3](P4)
——州教育委员会(stateboardofeducation)3、州教育执法机构之一—
美国的教育立法权和行政管理权主要在各州。美国各州教育行政体制与组织由于各州的法律和传统的不同而不完全相同。但各州教育行政机构的组织主要由两大部分组成:一是州教育委员会;另一个是教育厅长及其所属人员构成的行政组织州教育厅。
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州教育委员会是州教育的决策机构,它既不是州议会的下属委员会,也不直接向州政府负责,具有相对的独立性。州教育委员会制定详尽的办法来落实法律规定。州教育委员会成员的产生,有的州由人民直接选举,有的州由州长指派,有的州是由其他官员兼任等。州教育委员会虽不是州议会的委员会,但在教育管理层面上直接隶属于州议会,通常通过预算的控制,强迫地方学区遵守其命令。
——州政府设立的教育厅(statedepartmentofeducation)4、州教育执法机构之二—
教育厅长及其所属人员组成的教育行政组织教育厅,是美国州教育执法机构之一。教育厅的成员为教育方面的专家,利用专业知识向州教育委员会、教育厅长和地方学区提供建议。教育厅确保州议会制定的教育法律和州教育委员会的政策被执行。教育厅也从事教育研究来改善教育的质量。教育厅长是州的首席教育行政官员,主要由州长任命和民众选举两种方式产生,其职责在于了解本州的教育需求、提倡并实施各种教育方案、解决地方学校系统的争执、分配州和联邦的教育经费、评鉴教师、协调州内的教育事务、指派教育行政官员等。
——地方学区5、地方教育执法机构—
地方学区是美国最基本的教育行政单位,属于准法人团体,学区是州对地方教育直接管理的责任人。早在17世纪,随着市镇人口的增加,州议会就让权给市镇,让他们有权划分学区,由于人口和居住环境的不同,地方学区主要有三种模式:(1)都市学区型:在较大的城市或都市,学区的界限与市一样,例如纽约、芝加哥和洛杉矶等。较大都市学区的教育委员会由民众选举或者州长指派;(2)郊区学区型:许多郊区拥有自己的学区,具有自治政府的功能;(3)乡村学区型。学区一般由州的法律确定,州有权建立、更改、取消学区。在同一个地区可能只有一个学区,也可能有小学学区、中学学区、初级学院学区等,学区是州的下属机构,完成执行州教育的职责,一般不受市或县的控制。学区或者单独划分(夏威夷州只有一个学区),或者以州、市、郡、乡镇为单位划分。
美国地方学区的组织,主要是以地方教育委员会和教育局长为主体。组织架构主要采用直线式,上层人员对下层人员有组织监督的权力。每一个地方学区都设有自己的教育委员会,一般由5-7人组成,成员或由上级任命,或由学区公民选举产生。学区教育委员会的主要职权有任命教育局长、核定教育局长所建议的学校计划,任用教育局长所推荐的校长、教师及所属行政人员、审核教育预算、维持学校与社区的良好公共关系等。教育局长是具有教育专业背景的地方教育官员,对学区的教育事业发展最具发言权。
为了便于比较,我们将美国州及地方教育执法部门的具体设置模式简化如图2:[3](P5)
注:实线表示直接领导,虚线表示间接影响。
图2美国州及地方教育执法部门的设置模式简化图②
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中美教育行政执法主体的比较
三、中美教育行政执法主体比较的启示
中美两国教育执法主体设置的区别,最主要就是中央集权制和地方分权制的区别。
从教育管理体制上看,美国实行三级教育行政管理体制。依据美国联邦宪法,美国严格执行分权制,中央与地方教育行政部门之间不是领导与被领导的关系。在中央与州两级管理中,以州为主。它把教育事业确认为是地方和公众的事业,教育事业应该由地方公共团体独立自主地经营和管理,地方的自主权居于统治地位。中央除立法和拨款外,不干涉地方的教育行政事务。简单地说,美国教育行政权力主要在各州,多数州又将权力授予学区,故可以说实权在学区。此种分权制度,恰恰又是对历史形成的教育自治传统的尊重。[5]联邦政府处于援助、指导的地位,间接地调整和统一全国各州的教育。美国政府采取宏观方式管理整个庞大的教育事业,权利逐级下放,表面上看杂乱无章,实际上是形散而神不散,教育呈现个性化和多样性。
我国现行的教育行政管理体制,分为中央、省(自治区、直辖市)、市(州)、县(区)和乡(镇)五个层次,从高层到中层再到基层,实现从宏观到微观的管理,形成教育行政管理的纵向系统。由于我国教育行政组织机构隶属于政府行政组织系统,故教育行政组织的层级往往同国家行政组织的层级一致,即教育行政组织的层级与国家行政组织的层级是对应关系。当前,我国政府行政组织的纵向层级是中央政府、地方政府和基层政府三级,而地方政府包括了省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(县级市、区)三级,因此,我国政府行政组织的层级实际是:中央、省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(县级市、区)、乡(镇)五级。与之相应,教育行政组织便有了国家教育部、省级教育厅(委员会)、市教育局、县教育局(委员会)和乡镇教育办公室等五级。
与美国地方分权的教育行政制度不同,中国政府实行集权的教育行政管理制度,中央集权式的教育行政组织,其权力分配为从上而下的垂直控制,中央具有绝对的主导权,地方居于从属地位。教育部直接干预教育事业,教育事业是国家事业,一切教育方针政策、教育发展规划、教育内容甚至教育方法都要由中央统一规定。
从教育行政与一般行政的关系方面看,美国的教育行政管理体制是独立型的。美国的各州教育委员会是州教育的决策机关,它既不是州议会的下属委员会,也不直接向州政府负责,具有相对的独立性。州教育厅是州教育委员会的办事机构,向州教育委员会负责。地方教育行政的情况与州类似,但独立性更大。基层学区由州议会依法设置,负责办理及维持公立学校。基层学区与市政合作实体不同,市政合作实体是指一个市或镇,目的是实施地方政府统治,而基层学区则含有一个地区,由基层学区的行政组织掌管这一地区的教育事务。[6]而我国,教育部门就是一般行政部门的一部分,不具有独立性。在我国,中央对教育事业实行统一领导,教育经费主要由国家预算支付,实行中央集中领导下分级管理的原则。这种做法的显著特点是统一性、权威性强,缺点是压制地方积极性,致使各地各类学校办学模式的单一化。
教育集权制和教育分权制在适应当今世界经济建设和社会发展对教育发展的要求方面,在适应教育关系作为一种法律关系的权责要求方面,都面临着挑战。
美国自20世纪50年代开始,联邦政府大量介入地方教育事务,制定了《退伍军人法》、《国防教育法》、《职业教育法》、《民权法》等等法律。20世纪70年代以来,有所减弱。上世纪90年代以来,联邦政府又通过多项法律,试图确立国家教育目标与标准。美国已发现过度的地方分权,会阻碍全国各地的教育均衡发展,阻碍国家教育政策的推行,因而有加强联邦教育行政权力的趋势,使联邦政府与地方在教育权力方面不断较量。·51·
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我国长期以来,教育行政管理过于集中统一,造成地方政府的教育参与意识不强,不愿为教育多投入,学校日常教育教学工作也过于僵硬划一,缺少活力。中央教育部门包揽教育上的一切,由于地方特点不同,也常常力不从心。推行的改革一方面强调权力的下放,另一方面也重视中央在教育上的宏观调控作用,强调教育上的大政方针要由中央来定。
改革权力行使机制,以适应发展需要的必要性是共同的。因此,无论是教育集权制国家出现的权力下放或分权现象,还是教育分权制国家出现的教育集权趋势,其目的都是为了通过优化国家教育权的配置,避免因过度集权或者过度分权造成的弊端,达到取长补短、改善权力调控机制、优化国家教育权力行使的目的。两种相反方向的权力调整,所要达到的目的是相同的,都在探寻权责系统结构最优化调节形式和调节方法,以充分发挥中央和地方、政府和办学实体多方的积极性,使集权与分权的功能和目标协调一致,使中央集权统筹兼顾、效益明显的优点和地方分权在功能上多样化的选择机会结合起来,创造一种真正符合现代社会和现代教育管理的运作体制。[1](P61-62)这种改革趋势,同单一制和联邦制国家发展趋势是一致的,尽量发挥中央集权与地方分权两方面的优点,避免其缺点,使集权与分权相互结合、相互补充。
借鉴美国教育行政机构的职责与功能,目前,我国中央政府、国家教育行政管理部门应当下放权力,通过拨款等宏观调控方式,充分发挥地方政府和学校的主动性、创造性,尤其是省级政府及其教育主管部门统筹区域内教育改革与发展的作用。进一步把教育行政管理权、教育财政权下放给地方,以增强地方的办学积极性和教育适应性,其中将全部中小学教育、职业技术教育、成人教育和大部分普通高等教育下放给地方,而只保留极少数高层次的高等学府,由国家统一管理。向美国州教育委员会、学区委员会学习,多通过选举决定人选,让校内外人士广泛参与决策,以调动他们的积极性,化解组织内冲突,建立一个开放的教育体系。
本文只比较了直接的教育主管部门,除此之外,教育行政执法的主体还有劳动和社会保障部门、发展与改革、财政、编制、物价、规划、组织等部门。比如,《义务教育法》规定,从事教育管理执法的主体就有教育主管部门、计委、建委、各乡镇、街道办事处、财政局、公安局、司法局、人事局、工商局、文化局、税务局等。学校校长由党委组织部门任命;学校经费划拨权在财政部门;学校教师的进入由编制部门核准等等。仅学校安全管理,就涉及到教育、公安、司法、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等多个行政部门。这些行政机关都从事与教育有关的执法管理活动,但不是本部门的主要职权,本文就没有比较论述。
注释:
①观点见吉林省行政执法岗位培训考核的指定教材《行政执法必读》。
②图2是本人为了与中国省级以下教育执法机构的结构关系比较而简化的美国州及地方学区之间的结构和关系图,这是一个极其简化的图表,实际上,美国的州以下教育执法机构很因各州而有很大的不同。参考文献:
[1]徐兴旺.教育行政权行使有效性研究[Z].西南大学2008届博士学位论文.
[2]姚云.美国教育法治的制度与精神[M].教育科学出版社,2007.
[3]秦梦群.美国教育法与判例[M].北京大学出版社,2006.
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[5]李帅军.美国教育行政管理体制的考察与分析[J].外国中小学教育,2003(6).
[责任编辑
·52·吴燕霞]