关于_三条红线_指标体系的几点思考_孙宇飞

水利发展研究 2010 8

关于 三条红线 指标体系的几点思考

孙宇飞, 王建平, 王晓娟

(水利部发展研究中心法制研究处, 北京 100038)

关键词:水资源管理制度; 开发利用; 用水效率; 水功能区限制纳污; 指标体系; 中图分类号:TV213 文献标识码:A 文章编号:

1671-1408(2010) 08-0062-05

三条红线

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源, 是生态与环境的控制性要素。当前严峻的水资源问题已经成为我国实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈, 成为可持续发展的主要制约因素, 面对日益严峻的形势与危机, 加强水资源管理时不我待。实行最严格的水资源管理制度是以水资源配置、节约和保护三个核心环节为重点, 以严格执行水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污 三条红线 的控制管理为抓手, 强化水资源管理的约束力, 促进水资源优化配置, 提高用水效率。实施最严格的水资源管理制度, 落实水资源管理的 三条红线 , 是深入贯彻落实国务院新时期治水思路的重大转变和战略部署, 是实现由供水管理向需水管理转变的重要手段, 是加强节水型社会建设的根本途径, 是以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的根本性保障措施。

切实落实水资源管理的 三条红线 , 要求对 三条红线 的内涵及其关系、实现手段等关键内容有充分的认识。本文结合在部分流域机构和典型地区水资源管理部门调研中遇到的问题与困惑, 围绕红线考核指标的确定和指标的标准、监测、考核等重点问题, 提出以下思考。

线, 坚决遏制用水浪费。 三条红线 是从全国水资源统一管理的高度, 着眼于水资源的可持续利用和经济社会与资源环境的协调发展, 统筹考虑全国各地水资源管理的差异, 从转变用水管理模式、推动节水型社会建设、改善水生态环境等不同视角而提出的。

目前关于 三条红线 的内在关系存在一些争论。有观点认为, 水资源开发利用红线是 三条红线 的核心, 通过对水资源总量实行严格控制, 促使地方政府利用各种渠道和手段来解决水资源短缺的问题,

即能够实现地方政府主动

提高用水效率和加强水环境保护的目的。因此从某种程度上讲, 开发利用红线可以代替另外两条红线。

实际上,

三条红线 是从水资源管理的三个

核心领域共同保障最严格水资源管理制度的有效实施。 三条红线 各司其责, 互为补充, 缺一不可。

首先, 水资源作为一种特殊的产品, 具有量和质两方面的特性。水资源开发利用红线即是对水资源总量这一产品特性的控制,

在供、用、

耗、排的用水环节管理中具有源头性, 必然会对水资源保护和用水效率提高提供有力支撑。根据 中国水资源公报 ,

2008年全国统计用水量为

3

1 关于 三条红线 间的关系

三条红线 是指围绕水资源的配置、节约和保护三个核心领域, 明确水资源开发利用红线, 严格实行用水总量控制; 明确水功能区限制纳污红线, 严格控制入河排污总量; 明确用水效率控制红

5910亿m , 2003~2008年, 全国用水总量年均

增长1 88%, 按这一增长速度计算, 到2025年,

收稿日期:2010-06-21

作者简介:孙宇飞, 男, 辽宁朝阳人, 工程师, 博士。

水利部发展研究中心成立10周年专辑

全国用水量将超过我国水资源消耗的极限控制性指标8000亿m , 这意味着届时将面临无水可用的局面。严峻的形势迫使我们必须通过限定不同阶段的水资源开发利用红线, 从源头上严格控制水资源的开发利用总量。

其次, 水功能区纳污红线是对水资源另一产品特性 水质的约束, 是对可利用水量的有效保障。近年来我国污水排放总量不断上升, 大部分河流湖库的入河污染物总量超过水功能区的纳污能力, 江河水和地下水污染加剧, 造成可利用水量的减少, 形成水质型缺水的局面。保障河湖水质, 要求我们必须严格控制入河污染物总量。通过制定水功能区纳污红线, 加强水资源保护力度, 改善水生态环境, 为保障水资源开发利用红线的实现提供支撑。

再次, 用水效率红线是加强用水环节管理的重要途径, 是实现水资源需求管理的重要手段。水资源开发利用红线和水功能区纳污红线为宏观的总量约束指标, 强调管制和目标导向, 用水效率红线则为实现前两条红线目标提供了具体的、可操作的控制和实现手段。目前, 我国在水资源利用效率方面大有潜力可挖。与国际先进水平比较,

2000年日本的万元工业增加值用水量仅为

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严格水资源管理制度的贯彻落实。目前将用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数和水功能区达标率四项指标作为水资源管理 三条红线 的考核指标。

对于考核指标的确定, 同样存在着一些疑虑和困惑。有观点认为, 利用这四项指标对行政区域进行全面考核, 目前监测手段和监测水平还无法满足考核要求, 且用水总量、农业灌溉水有效利用系数等指标存在难以精准测量的问题, 不适宜作为考核指标。而应将这四项指标分解成可监测、可获得的具体指标, 这样才能有效支撑红线指标体系的考核。

事实上, 考核指标是在综合权衡多种影响因素的基础上确定的。对于水资源管理红线考核指标的选取, 应重点考虑以下几个方面:

一是考核指标反映的应是水资源管理的关键领域。以用水效率红线为例, 在工业、农业和生活用水节水中, 农业和工业是用水的主要领域, 也是节水潜力较大的领域, 因此必须把对农业和工业节水的评价指标作为考核指标。再如水资源保护红线, 由于水功能区是目前水利部门开展水资源保护的有力抓手, 因此, 必须将水功能区的主要评价指标作为考核指标。

二是指标要具有代表性, 即能够充分反映 三条红线 的执行情况。以农业用水效率评价为例, 反映农业用水效率的指标还有农田亩均灌溉用水量, 但显然农业灌溉水有效利用系数更能够反映农业节水的动态过程, 更具代表性。

三是指标要具有通用性, 能够实现在不同地区间的比较。由于我国地域广袤, 不同地区的水资源情况差异较大, 因此指标选取应充分考虑地区差异, 选取具有通用性的指标。如用水总量, 这是在全国范围内通用的重点考核指标。

除此之外, 还要考虑指标数据的可获得性、易监测性和是否具有实现手段等众多因素。

但总体来说, 前三点是确定水资源管理红线考核指标的重点考虑条件, 即使在目前监测方式和实现手段不完善的情况下, 仍要将符合前三点的指标作为主要监督指标。比如从目前的监测水平来看, 对于农业灌溉水有效利用系数还不能实现精准测量, 但由于农业用水占用水总量的60%~70%, 同时农业节水潜力巨大, 而农业灌溉水

17m 3, 而我国2008年全国万元工业增加值用水量高达108m ;

2000年以色列农业灌溉水有效利

用系数为0 7~0 8, 而我国2008年全国农业灌溉水有效利用系数仅0 48。可见, 我国在工业和农业节水方面与国际先进水平的差距较大, 迫切需要加强用水效率管理。通过制定用水效率红线, 加强存量管理(现状水资源供给能力) , 提高水资源利用效率, 最大程度地满足经济社会发展用水需求, 进而缓解新增水资源供给( 增量 ) 的压力, 为实现水资源开发利用红线和水功能区纳污红线目标提供保障。

综上分析,

三条红线 分别从水资源的配置、

三条红线 相互支撑,

节约和保护等不同角度强调了实现最严格水资源管理制度的路径和实现方式, 互为补充, 缺一不可。

2 关于红线考核指标的确定

建立水资源管理红线考核指标体系, 指标的确定关系到考核的可行性和有效性, 更直接关系到最

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有效利用系数恰好能够充分反映农业的节水情况, 且指标在不同地区和不同作物间具有通用性, 因此即使在目前监测手段并不完善的情况下, 也必须将其作为主要的考核指标。同时通过信息技术和监测手段的不断完善, 来逐步实现该指标的精准测量。

综上分析, 考核指标的确定是综合权衡多种因素的结果, 目前确定的四项指标能够充分代表 三条红线 的重点领域和内容, 是其他指标所不能替代的。但这四项指标的确存在监测和计量困难的问题, 因此要不断加强信息手段和配套制度的建设, 加大投入力度, 进一步保障考核指标的可行性和有效性。

省,

十五 规划确定的水功能区达标率标准为

十一五 规划将

85%, 但实际达标率不足20%;

达标率标准降低为65%, 但目前实际达标率仅达到30%。水功能区达标率难以实现的原因一方面是由于现状水平和标准的距离过大, 另一方面是从水利部门职能来讲, 缺乏实现水功能区达标的有效手段。

三是用水效率控制指标的确定存在不足。同用水总量控制指标的确定相似, 用水效率控制指标的确定也是自上而下的。以农业灌溉水有效利用系数为例, 目前的指标标准为:到2015年提高幅度不低于0 03;

2010年农业灌达到或超过

溉水有效利用系数未达到0 52的省(区、市) , 0 52的省(区、市) , 到2015年提高幅度不低于

3 关于指标的考核标准

考核标准的确定是对 三条红线 管理目标的具体量化, 是落实管理责任、加强行业监督的基础。指标标准一方面要切实体现红线原则, 从严制定; 另一方面又要符合水资源管理和经济发展实际, 保证红线控制指标能够全面实现。

目前已经确定了全国 三条红线 控制指标和年度评估指标, 并已分解到各省级行政区、各流域。但调研了解到, 考核标准的实现还存在着一些问题。

一是用水总量控制指标的确定存在不足。目前用水总量标准的确定方法是自上而下的, 即在参考各地多年平均用水总量的基础上, 进行统一的分配调节。这种方法的优点在于中央按照历史数据统筹考虑, 统一分配, 简单易行。不足之处在于对各地实际情况重视掌握不够, 尤其是对地方经济发展的速度、产业结构调整的步伐、水资源丰富程度、现状用水合理性等重要水资源分配影响因素考虑不够, 造成考核标准与地方实际的脱节, 加大了地方实现开发利用红线控制的难度, 不利于调动地方的积极性。并且从全局来看, 也不利于总量控制目标的实现。

二是水功能区达标率标准的确定存在不足。根据有关要求, 到2015年主要江河湖泊水功能区达标率要提高到60%以上。从目前的实际情况来看, 实现这一目标难度不小。例如, 目前海河流域水功能区达标率只有26%,

5年内实现水功能区达标率

的大幅提高难度很大。再如水资源条件较好的江苏

0 02。根据边际递减的原理, 提高相同的幅度, 对于目前利用率高的省份来说, 难度更大。可见, 在指标确定上存在标准不一致的问题, 且不太合理。

综上分析, 指标标准首先要体现不可触及的红线原则, 即充分反映最严格水资源制度从严要求的原则, 但同时又不能为了严格而忽视了标准的可行性。为此, 一是在标准制定过程中, 要切实了解各地的实际情况, 并充分协商, 进而达成符合地方实际、得到地方认可并能体现红线约束要求的考核标准。如对各级行政区域用水总量控制标准的制定, 应以水量分配方案为基本依据进行确定, 在未完成水量分配方案前, 首先应准确掌握各地现状用水, 充分考虑地方的产业经济结构和未来发展趋势, 扣除不合理用水因素并有适当预留的基础上, 确定合理的用水总量控制指标标准。再如农业灌溉水有效利用系数,

目前更

各地的农业节水水平参差不齐, 因此在指标制定的过程中, 要考虑实际节水水平的同时, 重要的应强调标准的公平性, 强调节水定额标准的一致性, 以增强红线考核指标的权威性。二是标准的制定还要因地制宜, 如水功能区达标率的标准,

应根据水功能区的不同类型而划

定不同的标准等。如保护区、保留区、缓冲区饮用水源区等, 不同类型的水功能区达标率标准要有所区别。

4 关于指标的监测

考核指标的监测是实施水资源管理 三条红

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线 管理的关键, 也是最严格水资源管理制度能否落实的根本保障。只有实现对指标的精准计量, 衡量指标是否达到标准, 才能够切实作为考核的依据, 才能够真正发挥 三条红线 的作用, 进而保障最严格水资源管理制度的落实。

然而, 基于目前水资源监测能力和水平, 对 三条红线 指标的监测存在着不同程度的困难和问题。

一是农业用水总量计量难。比较农业用水、工业用水和居民生活用水, 目前农业用水计量难度最大,

除通过水利工程设施供水的便于计量

外, 大多数农业用水存在计量设施不完善、计量准确性不高等问题, 使得准确计量农业用水量非常困难。目前我国农业用水量的统计多是根据种植面积和作物品种估算出来, 这种数据有助于我们从宏观上了解农业用水的现状, 但作为水资源开发利用红线的考核指标, 这种方式得出的结论显然缺乏信服力, 更难以作为考核地方政府的依据。

二是水功能区限制纳污红线监测难。目前, 水质监测体系, 尤其是跨界断面水质监测体系, 有待进一步的完善。以海河流域为例, 目前全流域面积为100k m 以上的跨省河流有100多条, 其省界控制站只有36个, 缺乏在重要省界控制断面的监测, 难以实现对流域的全程准确监控。

三是农业节水灌溉监测难。农业灌溉用水有效利用系数指在一次灌水期间被农作物利用的净水量与水源渠首处总引进水量的比值。显然, 较农业用水总量监测, 农业灌溉水有效利用系数监测更加困难, 因田间管理层面的用水量无论从监测点完善程度, 还是监测手段可行性看, 都面临很大困难。

另外, 从考核权威性来看, 对省级行政区域的考核应由流域机构负责, 对下一级行政区域的考核应由上一级水行政主管部门负责。目前看, 实现这一目标还有很大差距。以对省级行政区域的考核为例, 流域机构还不能实现对跨界断面的完全监控, 而实现用水总量、水功能区达标率和用水效率的全面考核, 更缺乏宏观的监控手段, 需要依赖地方的监测数据。

综上分析, 建立与最严格水资源管理制度相配套的监测体系, 要求加强投入和体制两方面的

2

保障措施。一是要求加大资金投入力度, 加快水资源监测体系的建设, 促进水利现代化。只有加大信息建设的资金投入力度, 用先进的科学技术完善水利监测基础设施建设, 才能真正满足最严格水资源管理制度的要求。二是要求建立相对独立的监测机构, 提高监测数据的公信力和权威性。

5 关于指标的考核

实施最严格的水资源管理制度, 要求具有最严格的红线指标考核监督体系。通过考核, 有助于形成强有力的水资源管理奖惩机制, 促进各级地方政府采取有力措施, 贯彻落实最严格水资源管理制度, 实现水资源合理开发、高效利用和有效保护。

红线指标考核体系成功的关键在于两个方面, 一是考核对地方政府的约束力, 二是考核本身的公信力。

从考核对地方政府的约束力来看, 水资源的分级管理, 实质上是与地方政府建立一种信托代理责任, 如果没有严格的激励约束体系, 地方政府将缺乏实现信托责任的意愿。建立以 三条红线 考核指标为核心的监督考核体系, 必须切实提高对地方政府的约束力, 改变目前唯GDP 论的现状, 使地方政府从自觉到自发地认识到水资源保护的重要性, 激励地方政府主动加强水资源管理, 真正落实最严格的水资源管理制度。

从考核的公信力来看, 主要体现在考核的公正与公平上。一是要有公正公平的考核机制。考核主体、考核程序、考核方法、考核数据采用等都应有完善的制度规范, 从制度上保证考核的公平公正和权威性。二是要公正公平的责权利对等原则。对于未达标地区的行政领导, 实行首长问责制, 并且责任追究到人, 给予相应的处罚; 而对于完成或超额完成预期指标的行政领导, 要给予相应的奖励, 并且同样表彰奖励到人。三是要有公正公平的监督体系。由于 三条红线 监督指标的考核, 与地方政府领导班子和领导个人的考核息息相关, 加强考核监督、日常水资源管理监督、监测监督等尤为必要。

为此, 做好水资源管理的红线指标考核, 应加

(下转第72页)

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割管理的各类水务资金统一运用。另一方面, 界定好投资者、使用者、管理者和受益者的责权关系, 创造条件促使民间资本和海外资本进入城乡水务行业, 加快城市水务设施建设。自2002年水务市场化改革以来,

2010年5月颁发 国务院关于鼓励和

处理和反馈公众意见和建议, 真正做到既使公众知情, 也使公众参与。

第三, 健全公众参与和社会监督的保障体系。针对以上公众参与和监督的手段, 需要从制度(完善并落实公共监督办法) 、组织(完善政府受理公众投诉和处理的机构, 建立健全从事水务监督的社会团体) 、技术(改进水务信息系统) 和资金(为公众参与和社会监督的制度落实、组织建立、技术支撑等提供充足资金) 四个方面提供保障。

引导民间投资健康发展的若干意见 (国发 2010 13号), 明确支持民间资本进入城市供水、污水处理等水务领域。但如果不能建立水价市场化形成机制, 完善水价成本监审和公开, 就难以引入民资, 水价市场化能有利于提高水质和服务。5月31日, 国务院明确要求发改委、住建部、水利部和财政部四部委联合推进水价改革。水价改革应以建立 水价与成本联动机制 为根本目标, 从引进市场机制入手, 抓好成本监审这个必要前提和法制保障, 尽快出台 城市供水定价成本监审办法 。同时, 建立水务产业投资基金, 探索股权投资模式, 以权益融资为主避免负债率过高。

3 6 建立健全公众和利益相关者参与机制

公众和利益相关者的广泛参与能促进水务决策的科学化、民主化、制度化。

首先, 全面拓展公众参与和社会监督的内容。公众参与和社会监督的对象应涉及城市水务的各个方面, 而不仅仅是水价调整听证, 还包括水务基础设施的规划和建设的合理性、供排水服务质量、水质监督、水污染防治效果等。

其次, 丰富公众参与和监督的手段, 提高公众参与能力。应针对水务市场、水价、服务等方面的监督内容, 制定一些公众监督办法, 并使之制度化、常态化。鼓励建立专门的城市水务消费者组织, 使之成为公众参与和监督城市水务发展的重要社会团体力量。为保证公众的知情权, 应建立多维且覆盖全社会的水务信息系统, 在此基础上建立起具有针对性和可操作性的水务投诉处理机制, 及时

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(责任编辑 韩丽宇)

(上接第65页) 公平性, 完善考核的细化标准和程序, 建立奖惩分明的考核制度, 同时建立完善的、权威的监督体制, 防止考核中出现舞弊现象。

三是要根据各地不同特点, 选取具有代表性的地区进行试点工作, 由于水资源管理红线指标体系较为复杂, 且我国地域差异较大, 因此应当根据试点的情况进一步完善考核体系。

(责任编辑 陈海燕)

强以下三方面工作:

一是要求把水资源管理红线考核的结果作为领导班子和领导干部个人考核的重要依据, 提高在业绩考核中所占的权重, 强化红线指标体系对地方政府的约束力, 促使其充分认识到最严格水资源管理制度的重要性。

二是要提高指标考核自身的独立性、公正性和