生态城市指标体系对比研究

生态城市指标体系对比研究

文/夏春海

1背景

1971 年，联合国教科文组织“关于人类聚居地的生态综合研究”(MAB 第11 项计划) 中首次提出“生态城市”的概念，这一概念很快被人们所接受，并展开了大量的理论研究和建设实践。近年来，随着全球气候变暖日益受到重视，在城市规划建设领域充分体现可持续发展理念的生态城市的研究和实践得到了进一步的发展。我国正处于城镇化进程的高速发展阶段，生态城市成为众多城市发展的首选模式。1986 年，江西宜春市提出建设生态城市发展目标，是我国生态城市建设的第一次具体时间。近几年重要的建设实践包括唐山曹妃甸生态城、深圳光明新区、中新天津生态城、长沙大河西先导区、无锡太湖新城等多个城市。截止到2008 年年底，通过国家环境保护总局获批的国家级生态示范区共387 个、国家级生态示范县( 区) 共11 个。

2 指标体系概述

生态城市是一个涉及经济、社会、环境的复合系统，建设周期长，技术难题多，而指标体系则是对生态城市内涵的详细描述，同时也是生态城市建设效果的重要评定工具，更是指导生态城市规划建设的总纲领。除了国家有关部门制订了通用的生态城市指标体系外，尝试进行生态城市建设的城市基本都制订了自己的指标体系，本文选取了两个国家有关部门制订的指标体系和两个生态城市建设单位制订的指标体系作为分析对象。

2. 1 生态市指标体系

国家环境保护总局于2007 年发布了《生态县、生态市、生态省建设指标( 修订稿)》，指标评定对象包括生态县、生态市和生态省，要求满足基本条件和各项建设指标。生态市建设需满足5 个基本条件，其中包括制订《生态市建设规划》、设置独立环保机构、完成节能减排任务、生态环境质量评价指数名列前茅、全市80% 的县( 含县级市) 达到国家生态县建设指标并获命名等。生态市建设指标共计19 个，其中经济发展类指标5 个，生态环境保护类指标11 个，社会进步类指标3 个。指标分为约束性指标和参考性指标两类，其中约束性指标15 个，参考性指标4 个。由于与污染物、水利用、垃圾相关的指标项均内含两个具体指标，实际指标总数为22个，比如“主要污染物排放强度”就含“化学需氧量(COD)”和“二氧化硫( SO2)”两个指标。指标体系供国家环保总局用于对全国生态市建设工作的考核，考核方式采用百分制分两次打分，第一次为基础分，第二次为创建分。基础分以同级人大批准规划实施上一年度数据为依据打分；创建分考核创建工作的进展程度，即以考核年度数据为依据打分。通过考察基础分与创建分的差距，判断创建工作的进步幅度并评定先进。 截止2008 年8 月，国家环保总局授予的国家生态市有江苏省张家港市、常熟市、昆山市、江阴市、太仓市和山东省荣成市。

2. 2 国家生态园林城市指标体系

2004 年，建设部在创建国家园林城市的基础上提出了创建国家生态园林城市的目标，并印发了《关于创建“国家生态园林城市”实施意见的通知》，就创建“国家生态园林城市”活动提出了创建指导原则、评估办法和标准( 暂行)。《国家生态园林城市标准( 暂行)》包含一般性要求和基本指标要求。一般性要求共七条，包括编制城市绿地系统规划、保护生态敏感区、人文景观与自然景观融合、各项基础设施完善、有良好的城市生活环境、提倡政策和措施的公共参与等。基本指标包括三个方面，共19 个指标，分别是城市生态环境类指标7 个、城市生活环境类指标5 个和城市基础设施类指标7 个。

国家首批国家生态园林城市试点城市包括青岛、扬州、南京、杭州、威海、苏州、绍兴、桂林、常熟、昆山、晋城和张家港。

2. 3 中新天津生态城指标体系

2007 年11 月18 日，中国和新加坡共同签署了《中华人民共和国政府与新加坡共和国政府关于在中华人民共和国建设一个生态城的框架协议》，随后，两国政府开始共同建设中新天

津生态城。生态城位于天津滨海新区，距离天津中心城区45 公里，距离北京150 公里，规划面积30 平方公里，总人口35 万人。中新天津生态城评价指标体系经过两次在中新联委会上专题讨论后，于2008 年3 月30 日获得通过，同年9 月22 日获得国家住房和城乡建设部正式批复。

指标体系共包含四个部分，共计26 个指标，其中控制性指标22 个，引导性指标4 个。四个部分分别为生态环境健康、社会和谐进步、经济蓬勃高效、区域协调融合，每个部分包含指标层、二级指标、指标值和时限。生态环境健康的指标层包括自然环境良好和人工环境协调，分别有6 个和3 个指标；社会和谐进步的指标层包括生活模式健康、基础设施完善和管理机制健全，分别有3 个、5 个和1 个指标；经济蓬勃高效的指标层包括经济持续发展、科技创新活跃和就业综合平衡，分别有2 个、1 个和1个指标；区域协调发展的指标层包括自然生态协调、区域政策协调、社会文化协调和区域经济协调，各自有1 个指标。区域协调发展的指标均为引导性指标，其他部分的指标均为控制性指标。

2. 4 曹妃甸国际生态城指标体系

曹妃甸位于河北省唐山市南部沿海，毗邻京津冀城市群，北距唐山市80 公里，距北京市220 公里，西距天津120 公里，东距秦皇岛170 公里。近期规划用地80 平方公里，远期规划用地可达到150 平方公里。曹妃甸国际生态城指标体系由瑞典SWECO公司制定，包括城市功能、建筑与建筑业、交通和运输、能源、废物( 城市生活垃圾)、水、景观和公共空间7 个子系统，共141 项具体指标。

城市功能系统的指标分为住宅、公共空间和设施的可达性、公共场所多元化和混合使用、建设在高度危险区内的住宅、工作区多样化和混合使用、通用性灵活性和城市结构中的坚固性、行人和自行车友好的环境、城市环境质量8 类，共34 个指标；建筑与建筑业系统的指标分为建筑设计、化学成分、室内环境、生态循环系统、建筑和结构、可持续发展房屋6 类，共23 个指标；交通和运输系统的指标分为可达性、效率和环境交通系统、安全和环境健康3类，共15 个指标；能源系统的指标分为能源需求和能源供应2 类，共11 个指标；废物( 城市生活垃圾)系统的指标分为废物产生和收集及处理、废物产生者到垃圾丢弃点的可达性、从垃圾收集点的废物运输可达性、资源效率4 类，共16 个指标；水系统的指标分为水的供应和需求、卫生和废水产生的废物、水环境、海防、资源效率5 类，共30 个指标；景观和公共空间的指标分为自然环境和城市质量、公园和公共空间的可达性2 类，共12 个指标。 3 指标体系对比研究

3. 1 制订单位和制定目的

指标体系制订单位和制订目的对指标体系的架构、指标项、使用方式等影响较大。生态市指标体系由环保总局制订，因此在基本条件中要求有专门的环保机构，同时要求该市80% 的县为国家生态县；国家生态园林城市指标体系由住建部在国家园林城市的基础上制订，因此要求编制绿地系统规划，并要求首先获得国家园林城市的称号； 中新天津生态城和曹妃甸国际生态城指标体系由地方机构制订，制订指标体系时就已经确定了创建生态城市的要求，因此不需要设置基本条件，但结合总体规划提出了指标时限的要求。

表1

生态市指标体系和国家生态园林城市均用于对生态城市创建工作进行评估，因此更关注生态城市创建的结果，没有再对指标体系进行详细的分解；中新天津生态城和曹妃甸国际生态城指标体系。除了用于评价创建工作外，还用于指导生态城市的规划建设和管理工作，因此更关注生态城市创建的过程，对指标体系进行了分解。

3. 2 指标架构

城市是一个涵盖经济、社会、环境的复合系统，城市的建设和运行还会消耗大量的资源。生态城市的内涵对指标体系的架构影响较大，而目前学术界和工程界对生态城市的定义和内涵并没有达成一致的意见，指标体系的用途又各不一样，这就使得生态城市指标体系架构既有共性，又有较大的差异。

从层级结构上来看，生态市和国家生态园林城市指标体系为两级结构，而中新天津生态城和

曹妃甸国际生态城指标体系为三级结构。四个指标体系均在第一级明确生态城市建设的几个大方向，该级可以理解为“目标层”。四个指标体系的最后一级均为指标，对生态城市建设的具体工作进行了规定，该级可以理解为“指标层”。中新天津生态城和曹妃甸国际生态城指标体系在第二级对目标层又进行了细化，该级可以理解为“路径层”。比如，中新天津生态城指标体系将生态环境细分为自然环境和人工环境两方面；曹妃甸国际生态城指标体系将城市功能细分为住宅、公共空间和设施、公共场所、建设在高度危险区内的住宅、工作区、城市主要性能、行人和自行车、城市环境质量。

指标体系的目标层将生态城市建设内容分为几个方面，并提出每个方面的建设总目标。以上四个指标体系在目标层的分类方式差异较大，反映了对生态城市内涵理解的不同。生态市和中新天津生态城指标体系主要由经济、社会和环境构成，中新天津生态城还增加了“区域协调融合”。国家生态园林城市指标体系的目标层分为生态环境、生活环境和基础设施三个方面，其中生态环境和生活环境的指标与生态市的环境类指标类似，部分基础设施指标与生态市的社会类指标类似。曹妃甸国际生态城指标体系的目标层分为7 个方面，但主要与环境和资源相关。

生态市和中新天津生态城指标体系的目标层虽然都包含经济、社会和环境，但是每个目标所包含的指标却有一定的差异。比如，生态市指标体系中的“单位GDP 能耗”和中新天津生态城指标体系中的“单位GDP 碳排放强度”均与能耗和经济密切相关，但前者属于“经济发展”，后者属于“生态环境健康”；生态市指标体系中的“城镇生活垃圾无害化处理率”和中新天津生态城指标体系中的“危废与生活垃圾( 无害化) 处理率”均与垃圾相关，但前者属于“生态环境保护”，后者属于“社会和谐进步”。

3. 3 指标项构成

3. 3. 1 生态市、国家生态园林城市和中新天津生态城指标体系

鉴于指标体系的指标归类方式有所差异，按照能源利用、水资源利用、垃圾和固废、水环境质量、空气质量、景观环境、声环境、交通环境、热环境、城市服务水平、产业和经济、绿色建筑对所有的指标进行重新分类( 表1)。对于“单位GDP 能耗”这种既涉及能源消耗又涉及经济的指标，暂时划分为能源利用类指标。同理，“单位工业增加值新鲜水耗”划分为水资源利用类指标。由于碳排放主要受能源消耗的影响，“单位GDP 碳排放强度”也划分为能源利用类指标。由于曹妃甸国际生态城指标体系的指标数目较多，指标项和指标分类方式与其他三个指标体系差异最大，指标项对比分析时暂不考虑曹妃甸国际生态城指标。 将所有的指标按照资源( 包含能源利用、水资源利用、垃圾和固废)、环境( 水环境质量、空气质量、景观环境、声环境、交通环境、热环境)、社会、经济和绿色建筑进行分类，可得到指标项的构成情况。

3. 3. 2 曹妃甸国际生态城指标体系

曹妃甸国际生态城指标体系包含的指标项较多，分为管理和规划两大类指标，规划类指标又分为系统、街区和地块三级指标。指标构成比例如下图所示，其中管理类指标占比23%。 与其他三个指标体系相比，曹妃甸国际生态城的指标项构成有以下特点:

(1) 其他三个指标体系的指标主要关注城市的整体效果，但曹妃甸国际生态城指标体系有较大部分指标项关注城市甚至建筑的局部效果。比如SOHO( 住宅区内的家庭办公) 所占比例、热水供水温度、室内温度、建筑耗热指标等。

(2) 与建筑设计风格、美学和感官效果相关的定性指标数量较大，占总指标数的13. 5%。

(3) 同类指标数量较多。比如，回收废物、填埋废物和焚烧废物三个指标均与废物的处理方式有关；根据供水来源的不同，设置了地表/ 河流、地下水、可回收废水、回收的雨水、淡化海水四个指标。

3. 4 指标赋值

指标的赋值反映了生态城市建设的水平，赋值的高低也决定了生态城市建设工作的难度，赋值太高缺少可操作性，赋值太低则缺少前瞻性。表2 统计了在四个指标体系中有重复的主要指标项，分析可得如下结论:

(1) 中新天津生态城和曹妃甸国际生态城的指标值基本高于生态市和国家生态园林城市的指标值。生态市和国家生态园林指标体系主要面向全国各地的城市，指标赋值需要考虑全国平均水平，而中新天津生态城和曹妃甸国际生态城均为新城，受现状条件的约束少，可以根

据各自情况适当提高部分指标的赋值。

(2) 中新天津生态城非传统水源利用率的赋值较高(≥50% )，曹妃甸国际生态城的人均公共绿地面积(≥20 平方米/ 人) 和可再生能源使用率(≥55% )赋值较高，这可能与两个新城各自拥有的资源优势有关。比如曹妃甸国际生态城有丰富的近海风力资源，要求风力发电达到总能源量的47% ，而其他可再生能源利用率仅为8%。

(3) 能耗指标差异较大。能源消耗是当前生态城市建设尤其关注的内容，国家生态园林城市缺少能源类指标，生态市和中新天津生态城的指标与GDP 关联，而曹妃甸国际生态城则选择了人均能耗指标。其中，生态市和中新天津生态城的指标赋值差异较大，前者为0. 9 吨标煤/ 万元，后者为0. 31 吨标煤/ 万元。根据《2009 年各省、自治区、直辖市单位国内生产总值(GDP)能耗等指标公报》，2009 年全国单位GDP 能耗为1. 077 吨标准煤/ 万元，而生态市能耗指标仅比2009 年的平均数据低8. 3%。2009 年天津市的单位GDP 能耗为0. 836 吨标煤/ 万元，按照每年减少4% ，则到2020 年天津市的单位GDP 能耗应该为0. 533 吨标煤/ 万元。而中新天津生态城要求从指标体系发布即日起单位GDP 能耗低于0. 31 吨标煤/ 万元，即比2020 年天津市预计的单位GDP 能耗还要低41. 8% ，该指标实现难度很大。

4 总结

由于指标体系制订单位和制订目的不同，指标体系的架构、指标项构成、指标赋值各有特点，国家部委制订的指标体系更关注对结果的评估，而地方政府制订的指标体系更关注指标实施的过程，各个指标体系都有值得借鉴的地方，主要表现在以下方面:

(1) 基本要求:生态市指标体系的基本条件中要求编制《生态市建设规划》，并通过市人大审议、颁布实施。国家生态园林城市指标体系要求将城市绿地系统规划纳入城市总体规划，制定完整的城市生态发展战略、措施和行动计划。这两项要求都有助于加强生态市建设的执行力度，确保生态市建设的顺利开展。

(2) 指标类型:生态市指标体系将指标分为约束性指标和参考性指标，中新天津生态城指标体系将指标分为控制性指标和引导性指标。根据指标的实现难度对指标进行分类，有助于明晰生态城市建设基本要求和提升要求，做到有的放矢。曹妃甸国际生态城指标体系将指标分为管理类指标和规划类指标，规划类指标又分为系统、街区和地块三个层级，根据指标实施阶段和实施途径进行分类，有助于提高指标体系的可操作性。

(3) 指标项选取:在控制能耗方面，生态市指标体系提出的“第三产业占GDP 比例≥40% ”不仅有助于城市经济发展模式转型，而且有利于通过调整产业结构降低城市工业能耗，中新天津生态城指标提出的“绿色出行比例(2020 年≥90% )”指标有助于降低交通能耗； 在降低城市热岛效应方面，国家生态园林城市指标体系提出了“城市热岛效应程度(≤2. 5℃)”和“建成区道路广场用地中透水面积的比重(≥50% )”两个指标；建筑是生态城市的基本组成单元之一，但生态市和生态园林城市均忽视了对建筑的要求，而中新天津生态城和曹妃甸国际生态城则要求生态城市内的建筑均为绿色建筑；在产业经济方面，生态市指标体系提出的“农民年人均纯收入”、“环境保护投资占GDP 的比重”和“第三产业占GDP 比例”三个指标值得参考。

(4) 其他特色:生态市指标体系要求全市80%的县( 含县级市) 达到国家生态县建设指标并获命名，该方法适用于在市域范围内建设生态城市的情况；中新天津生态城和曹妃甸国际生态城对每个指标明确了时限要求，有助于指导分阶段建设生态城市，关注了建设过程；曹妃甸国际生态城尽管指标较为繁杂，指标层级不一，不易突出重点，但是某些指标的操作性较强，对于指标体系的实施和分解有一定的借鉴作用。

此外，通过对四个生态城市指标体系的对比分析，发现当前的指标体系存在以下主要问题:

(1) 指标体系的架构类似，但是指标体系包含的内容差异较大，在能源利用、交通环境、热环境、产业和经济、绿色建筑方面均有指标体系存在缺项的问题。

(2) 同类建设目标选取的指标项差异较大，共同拥有的指标数量少，生态市、国家生态园林城市和中新天津生态城指标体系共同拥有的指标仅为23. 8% ；

(3) 指标分类不统一，同类指标在不同的指标体系中所属目标层存在差异。

(4) 生态市、国家生态园林城市和中新天津生态城的部分指标均与资源利用( 能源、水资源、材料资源等) 相关，分别占比为27. 3%、15. 8% 和31. 8% ，但是目标层缺少与资源利用

相关的目标。

综上所述，我国在生态城市指标体系方面已经取得了部分成效，但依然存在很多不足。通过本文对四个指标体系的对比分析，笔者认为指标体系的研究工作首先要确定指标体系的实施机构、使用方式和应用对象，然后再确定指标架构和指标项，指标项既不能过于宏观而缺乏操作性，也不能过于微观而缺乏系统性，最后再根据现状基础、技术发展、发展预测、建设时序确定指标的赋值。相信随着研究的深入开展，指标体系必将在生态城市的建设实践中发挥重要的作用！

(作者单位：深圳市建筑科学研究院有限公司，广东深圳，518049)