[中国共产党巡视工作条例(试行)]解读

《中国共产党巡视工作条例（试行）》解读

大纲

一、《巡视条例》起草的背景及过程

1.《巡视条例》是完善党内监督制度体系的重要一环

2．《巡视条例》起草的过程

二、起草《巡视条例》的基本原则

1．发展党内民主和维护党的团结统一是起草《巡视条例》把握的基本原则

2．依纪依法是《巡视条例》必须坚持的原则

3．完善制度、健全机制是起草《巡视条例》的重要目的

4．监督制约与保护支持相结合是起草《巡视条例》的主线

三、《巡视条例》的基本结构与主要内容

1．《巡视条例》的基本结构

2．《巡视条例》的主要内容

四、深刻认识《巡视条例》的主要特点与重要作用

知识点汇总

原理

K01：《巡视条例》起草的背景及过程：《巡视条例》是完善党内监督制度体系的重要一环；1996年4月，中纪委开始派出巡视组，一直到2009年5月，中央政治局会议最终审议通过《中国共产党巡视工作条例（试行）》

K02：发扬党内民主和维护党的团结统一是起草《巡视条例》把握的基本原则；依纪依法是《巡视条例》必须坚持的原则；完善制度、健全机制是起草《巡视条例》的重要目的；监督制约与保护支持相结合是起草《巡视条例》的主线

K03：《巡视条例》共六章四十九条4890个字。分为总则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任、附则六章

K04：《巡视条例》的出台，是党内监督制度渐趋成熟的重要标志，它的颁布实施，对于完

善巡视制度，规范巡视工作，进一步加强党内监督，具有十分重要的意义

正文

2009年7月2日，中共中央颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》(以下简称《巡视条例》)。这一条例的颁布实施，被认为是贯彻落实党章的规定，同时也是进一步加强党内监督的重大举措。

一、《巡视条例》起草的背景及过程

建立和完善巡视制度，是党的十六大作出的一项重大决策，是在新的历史时期健全和完善党内监督的一项制度创新。

1．《巡视条例》是完善党内监督制度体系的重要一环

党内监督作为执政党建设是很重要的一个方面，中国共产党一刻也没有放松过。从制度建设的角度，也是在不断完善。

从现代政治发展角度以及中国共产党自身建设角度来看，党内监督要想得到真正的落实，第一，要有重点性的突破，即在哪些重要领域我们能够获得突破性的进展；第二，要有阶段性的强调，即在某一个阶段我们要做什么、解决什么问题等等。

党内监督，重在制度。现在党内制度是越来越多，但是制度落实的效果不佳，原因主要是制度本身的问题，即制度是否科学的问题，包括制度短板、制度脱节、制度博弈、制度空转这四个方面。

现代制度分析理论认为，完整意义上的制度，不仅包括规则条文，还包括落实这些条文的体制与机制，以及对这些条文理解认同方面的观念与意识。

党内监督这一制度安排，至少应该包括基本制度规范的设计、组织实施体制的配套和观念意识的培育等内容。

从当前来看，党内监督体制存在的主要问题，主要突出表现在以下几个方面：

（1）监督环节前后错位

党内监督主要是事后监督，事前和事中监督乏力。

（2）监督手段和标准存在问题

监督手段：强调党员个人自我教育、提高和自我约束，强调党员廉洁自律。主要是采取思想教育方式来提高觉悟，轻视和忽略了来自组织和群众的监督。

（3）监督主体与客体的关系颠倒

从领导体制上看，拥有监督权的各级监督机构，都同时受上级监督机构和同级党委或行政首长两方面的制约，形成了监督主体隶属于监督客体的格局。

党内监督体系运行中，现在存在的主要问题，我们可以把它概括为“四句话”、“八个字”：

1）“虚监”

监督部门缺乏与监督任务相适应的权威性，某些监督条款仅仅停留在口头上和文件中，“贴在墙上，挂在嘴上”，落不到行动上，监督质量偏低。

2）“弱监”

监督对象缺乏接受监督的自觉性，没有给监督主体创造良好的监督条件和环境，监督主体缺乏实施监督的责任感和积极性，名为监督却难以起到惩罚和威慑的作用。

3）“漏监”

一些党员领导干部地位高了，权力大了，头脑中的封建特权思想也就冒头了，认为自己觉悟高，水平高，不会犯错误，不需要监督，因而既不好好自律，也不愿意接受监督，甚至对监督有厌恶和反感情绪，千方百计抵制监督。

4）“难监”

党内民主不够，党内监督必然不力，难以监督到位，党委内部难以有效地开展批评与自我批评，监督部门难以充分发挥作用，监督手段缺乏有效性。

导致上述现象产生的主要原因主要有三点。第一是对党内监督重要性认识不够。从监督主体方面来看，一些党员的监督意识不强，认为监督是无权的管有权的，管不了。第二是用自我监督排斥异体监督。实践告诉我们，采用自我监督方式，并不能阻止权力的滥用。自我监督仅仅是一种自我修养和自我克制的道德行为，其效果与个人的思想修养息息相关，思想水平较差的人，是最需要监督的，因而仅仅依靠自我监督是远远不够的。所以，监督工作不能以被监督者自觉自愿为前提，不管被监督者是否自觉自愿都必须接受监督，违反了就要受到必要的纪律制裁，自律与他律要有机结合。第三则是党内监督体制还不够完善。

现行党内监督体制的倒置现象，必然带来两方面的问题：

第一是由于受行政地域管辖的影响，上级监督机构，实际上是无法及时全面的了解下级监督客体的具体情况，搞不清楚，也就很难对下级机构实行有效的监督。第二是监督机构由于受同级党委或行政首长的领导，也难以实施有效的监督。尽管党章赋予党员代表会议拥有监督权、罢免权等，但也只是流于形式。

完善我们党内监督体制，其中非常重要的一个制度设计，就是2003年讨论通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》。

应该说，这两个条例，被认为是加强党内监督，推进制度化、规范化的一个新起点。

另外一个重要的制度创新，就是《巡视条例》。

2．《巡视条例》 起草的过程

1996年4月，中纪委开始派出巡视组，一些省、自治区、直辖市也派出巡视组巡视，收效很大。

1999年，为保证“三讲”教育活动深入开展，中央组织专项工作巡视组到各地区、各部门开展巡视，取得明显效果，巡视工作进一步引起了全党的重视。在此基础上，中央决定由中纪委、中组部联合派出巡视组进行试点。

2002年，党的十六大报告明确提出“建立和完善巡视制度”。

2003年，中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视确定为党内监督的十项制度之一。

2004年中纪委、中组部联合发布《关于巡视工作的暂行规定》，对中纪委、中组部巡视组如何开展工作提出了指导性意见。

2007年党的十七大提出：“完善巡视制度。”大会通过修改的党章在第13条增写了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，把巡视制度以党内根本大法形式确定下来，并将其由党内监督层面提升到党的组织制度层面。

2007年9月，中纪委、中组部成立了联合起草组，起草工作正式开始。

2007年12月，在深入调查研究基础上，形成了《巡视条例》征求意见稿。

2007年12月中纪委在上海、2008年1月中组部在北京分别召开部分省市纪检和组织系统有关负责人座谈会，广泛征求大家对这个巡视条例的修改意见。

2008年6月，中纪委书记办公会议审议《巡视条例》。随后，报送中组部部务会议、中纪委常委会议、中央党建工作领导小组会议、中央政治局常委会议审议，最终经中央政治局会议审议。

2009年5月，中央政治局会议审议通过《中国共产党巡视工作条例（试行）》。

二、起草《巡视条例》的基本原则

在起草《巡视条例》工作当中，坚持了以下原则：

1.发扬党内民主和维护党的团结统一是起草《巡视条例》把握的基本原则

“党内民主是党的生命。”发展党内民主对于推进党内监督起着极为重要的作用。

怎样开展党内巡视工作？要坚持两点：第一，是充分发扬民主，第二，是充分依靠群众，这是开展巡视工作必须坚持的原则。

发扬民主，就是要充分听取各方面意见，包括信访人、举报人以及被巡视党组织领导班子成员和其他干部的意见，不能偏听偏信。

维护党的团结统一，体现在《巡视条例》中，主要是在监督内容上。搞党内巡视，首要任务，就是要对巡视对象是不是贯彻、执行了党的路线方针政策的情况进行巡视、监督。对于不符合中央要求的行为，坚决纠正。

2．依纪依法是《巡视条例》必须坚持的原则

依法治国，是治理国家的基本方略，对执政党来说，讲“依法治国”，首先要在宪法和法律的范围内活动。党内监督所涉及到的“法”，主要有两个方面：一个是党内法规。党内法规很多，包括党的章程、准则、条例、规定、细则等等。另外，就是国家法律层面。国家法律是国家立法机关，依照程序制定和颁布的。

中国共产党是掌握国家政权的执政党，党领导人民制定了宪法和法律，党也必须领导人民严格地遵守宪法和法律。党章在总纲当中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”同时，党章第三条也规定：“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规。”

在党内监督当中依纪依法，主要有两个方面含义：

一是党内监督活动的开展，要依纪依法，《巡视条例》第一条，开宗明义，这个条例，是根据《中国共产党章程》制定出来的，符合党章要求。

二是处理党内监督中发现的问题要依纪依法，在开展党内监督过程中，要做到每一个环节、每一个步骤，都要严格按照党内监督的程序办，任何一级党组织和党员个人都不得随意改变。《巡视条例》用了很大篇幅，详细规定了巡视工作的具体程序，使巡视工作在每一个环节、步骤和方式上，都有所遵循。

3．完善制度、健全机制是起草《巡视条例》的重要目的

党内监督主要是围绕谁来监督、监督谁、监督什么、怎么监督来展开，党内监督的要素也主要由这些方面构成。《巡视条例》比较突出的一点，是突出制度建设，通过制度建设，推进巡视工作的制度化、规范化、科学化，保证巡视工作健康有序、富有成效地开展。

4．监督制约与保护支持相结合是起草《巡视条例》的主线

党内巡视的目的，一个是监督制约，另外一个是保护支持，二者出发点是一致的。这个主线贯穿《巡视条例》始终。在制度设计中，既要注意拓展监督的内容，加大监督的力度，又要

注意强调巡视工作要依靠被巡视地区、单位的党组织开展，不干预被巡视地区、单位的正常工作。

三、《巡视条例》的基本结构与主要内容

1．《巡视条例》的基本结构

《巡视条例》共六章四十九条4890个字。分为总则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任、附则六章。

第一章“总则”，规定了立法目的和依据、巡视的范围、巡视工作的指导思想和基本原则等。

第二章“机构设置”，规定了巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室和巡视组的设置及其职责等，突出了巡视对象的范围和巡视监督的内容。

第三章“工作程序”，规定了巡视工作的准备程序、巡视期间的有关工作和事项的报告程序、巡视了解结束后的汇报程序、对发现问题的处理程序和反馈程序、巡视工作的方式和巡视成果的运用等。

第四章“人员管理”，规定了巡视工作人员应当具备的基本条件，巡视工作人员的选拔聘用方式，交流、回避制度，巡视工作人员的日常管理等。

第五章“纪律与责任”，规定了巡视工作人员违反巡视工作纪律行为的责任追究，被巡视地区、单位及其工作人员干扰巡视工作行为的责任追究等。

第六章“附则”，规定了实施细则和单项规定的制定以及解释机关和施行日期等。

2．《巡视条例》的主要内容

（1）关于巡视工作的主体

党的十七大修改后的党章规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，这表明巡视工作是中央和各省市区党委巡视主体的职责。《巡视条例》第七条明确：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组，承担巡视任务。”这表明只有中央和各省、自治区、直辖市党委可以开展巡视工作，省以下的党组织不能设立巡视机构，不能开展巡视工作。这一规定的原因有以下两点：一、这一规定增强了巡视工作的权威性；二、这一规定符合巡视工作的性质和特点。

（2）巡视机构的设置情况

巡视工作的机构在《巡视条例》出台前，在党内没有一个统一的说法，中纪委、中组部、各省市区都从各地的实际情况出发设立了一些差异比较大的机构。各地巡视机构由于设置不一致，影响到巡视工作的工作协调和工作对接问题。针对这种情况，《巡视条例》规定，要建立专门机构来掌管巡视工作。

专门机构包括：一是巡视工作领导小组。《巡视条例》总结了这些年来巡视工作实践，将领导机构统一规定为“巡视工作领导小组”，直接对中央和省市区党委负责，并报告工作。巡视工作领导小组下设办公室，作为日常办事机构，这个常设机构，设在同级纪委。二是巡视组，由中央和省、自治区、直辖市委员会设立，承担巡视任务，向“巡视工作领导小组”负责并报告工作。巡视组实行组长负责制，设组长、副组长、巡视专员和其他工作职位，副组长协助组长工作。

（3）巡视监督的职责

涉及到巡视工作的定位这一重要问题，需要处理好党内巡视机构和其他党内机关、职能部门的职责、权限问题，避免不同机关相互之间的职能交叉问题。在这方面，《巡视条例》明确规定：巡视组要坚持“两不”原则：第一，不查办案件；第二，不处理被巡视地区和单位的具体事务。

巡视组的职责主要有两部分。第一是了解被巡视对象的有关情况。第二是将了解的情况和问题向巡视工作领导小组汇报，提出处理建议。巡视工作领导小组根据巡视组的建议，提出处理意见。对派出巡视组的党组织决定的事项，由巡视工作领导小组办公室按规定移交有关机关和部门处理。这样的制度设计符合归口管理、各司其职的原则，同时也能充分发挥相关机构和部门的职能作用。

（4）巡视监督的对象

中国共产党是一个拥有8000多万党员的超大型政党，数量庞大，分布广泛，但是党内巡视的机构和人员是相对有限的。所以，党内巡视工作是从实际出发、从需要出发，合理确定巡视对象的范围。《巡视条例》，将巡视监督对象范围，界定为“下级党组织领导班子及其成员”，明确巡视监督的对象，主要是省、市、县党委和同级人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员。就中央巡视工作来说，重点应放在对省、自治区、直辖市党委和同级人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员的巡视上。按照《巡视条例》的要求，每届省（市）班子将会被巡视一到两次。同时规定，中央巡视组还可以对中央要求巡视的其他单位进行巡视，比如大型国有企业、中央金融机构、重点工程项目、高等学校等等。

与过去相比，《巡视条例》扩大了巡视对象的范围，将县级党委和同级的人大、政协、政府也纳入了省级巡视的范围。2011年8月15日，贺国强同志在全国部分省、自治区、直辖市巡视工作座谈会上说：“今后要把开展对县巡视工作作为地方巡视工作的一项重点„„。”强调对县级机关领导班子和干部的巡视的原因在于县级在我国整个的行政体系当中是非常重要的。县，是国家各项方针政策能够贯彻执行的一个链接点；县，从城乡角度来讲，是城市和乡村的一个交汇点；县，从工农角度来讲，是工农的结合部。在整个国家的运行体系当中，它起着承上启下的重要作用。

（5）巡视监督的主要任务

巡视工作的本质，是上级党组织通过派出巡视组的方式，集中一段时间了解和反映某一个下级党组织、下级单位领导班子和领导成员的具体工作情况，并提出针对性的处理建议。巡视

的本质属性决定了巡视的任务，巡视不是面面俱到，而是要突出重点、抓住关键，这样，巡视工作才会有针对性和时效性。

《巡视条例》规定了巡视组六大职能：“(一)贯彻执行党的路线方针政策和决议、决定的情况，特别是贯彻落实邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观的情况；(二)执行民主集中制的情况；(三)执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政的情况；(四)开展作风建设的情况；(五)选拔任用干部的情况；(六)派出巡视组的党组织要求了解的其他事项。”

从党的建设角度来看，这六项内容都是重要方面，关键所在，对保证党的大政方针贯彻落实至关重要。

（6）巡视工作的程序

要做好任何工作，都必须讲究步骤和方式方法。

巡视工作程序主要包括五个环节：

1）巡视准备程序

在开展巡视前，主要是了解相关情况，制定巡视工作方案；向同级纪检监察机关和组织、人事、审计、信访等部门了解被巡视地区有关情况。

2）巡视期间有关工作和事项报告程序

巡视期间，主要是向被巡视地区和单位通报有关情况，按照规定方式开展巡视工作，及时向巡视工作领导小组报告有关重大问题；

3）巡视了解结束后汇报程序

4）对发现问题的处理程序

5）巡视成果的运用及反馈程序

在巡视了解工作结束后，主要是向巡视工作领导小组和派出巡视组的党组织汇报，向被巡视地区和单位的党组织反馈巡视情况，督促整改落实，抓好巡视成果的运用。

《巡视条例》规定，巡视组可以通过十种方式开展巡视工作，为便于理解和记忆，可以概括为九个字：第一个是“听”，听取专题汇报；第二个是“坐”，巡视组可以列席有关的会议；第三个是“接”，接听群众的来电、来访、来信；第四个是“谈”，广泛召开各种座谈会，包括个别的谈话；第五个是“看”，调阅、复制有关的文件、资料、档案；第六个是“测”，通过民主测评、问卷调查的形式了解被巡视单位的相关情况；第七个是“访”，通过调研和走访的方式，到相关单位、部门了解情况；第八个是“请”，对一些专业性的问题或者特别重要特别关键的问题，邀请有关职能部门或者专业机构协助工作，综合运用各种力量；第九个是“摸”，对反映的重要问题进行深入的了解。

《巡视条例》规定：纪检机关和组织人事部门要把巡视结果作为组织处理干部考核、选拔任用、奖励惩处包括调整、免职、降职等等的重要依据。巡视结果如何运用，直接影响巡视工作的权威性，巡视结果最重要的运用就是在干部的选拔方面能够发挥作用。通过巡视，我们能够广泛听取民意，对群众反映好的、群众公认的干部提拔重用，对不满意的干部，通过巡视，我们能够及时地发现并调整。这样才能保证巡视工作的权威性和时效性。

（7）巡视干部队伍建设

巡视工作是一项政治性、政策性、专业性很强的工作。做好巡视工作，关键是要建设一支政治素质高、业务能力强、作风过得硬，适应时代要求的巡视干部队伍。《巡视条例》明确规定了巡视组在巡视工作范围内的很多重要问题，对干部队伍建设提出了一些要求。比如，对于应当了解而没有了解的、应当报告而没有报告的或者违反巡视工作纪律的，《巡视条例》明确提出，要按有关规定追究责任人的责任。

四、深刻认识《巡视条例》的主要特点与重要作用

《巡视条例》的出台，是党内监督制度渐趋成熟的重要标志，它的颁布实施，对于完善巡视制度，规范巡视工作，进一步加强党内监督，具有十分重要的意义。

第一，《巡视条例》的发布施行，是贯彻落实党章的规定，进一步加强党内监督、完善党内监督制度的重大举措。与《中国共产党党内监督条例》相比，《巡视条例》明确了巡视工作的领导体制，拓展了巡视监督的内容，完善了巡视监督的程序，是对《中国共产党党内监督条例》关于巡视制度的进一步细化和完善，是完善党内监督制度的又一重大成果。

第二，《巡视条例》的发布施行，是对多年巡视工作实践的科学总结。《巡视条例》正是在对各级、各地多年巡视工作实践进行科学总结的基础上，将实践证明行得通、有实效的做法上升为党内法规，作为制度固定下来，从而更好地指导和推动巡视工作的深入开展。

第三，《巡视条例》的发布施行，是巡视工作制度化、规范化的重要标志。加强巡视制度建设，是提高巡视工作质量和水平、推动巡视工作健康深入发展的重要保证。

《巡视条例》的出台，为进一步加强巡视工作提供了依据。作为巡视工作的一项基础性法规，《巡视条例》对中央巡视组和各省、自治区、直辖市党委巡视组开展巡视工作作了统一规范，是今后开展巡视工作的基本依据，是建立内容完备、科学有效的巡视制度的重要标志，提高了巡视工作的制度化、规范化水平。