香港基本法
香港领养子女居港权案件
自1997年香港回归中国后,有香港人在内地领养子女声称根据《基本法》第24条第(3)项,他们具有香港特区永久性居民身份,享有香港特区居留权。但是,香港政府入境处其后作出内地领养子女在港没有居留权的决定。该等香港人在内地领养的子女处于1998年向高等法院原讼法庭透过司法覆核,向入境处处长作出上述关于内地领养子女在港没有居留权的决定提出异议。这件事件引起了社会上广泛的讨论及关注。有关的司法覆核案件(以下统称“谢晓怡案”)资料如下:(1)原讼法庭案件编号HCAL 13/98 法官:祈彦辉,申请人:谢晓怡(译音),与讼人:入境处处长。(2)原诉法庭案件编号HCAL 14/98 法官:祈彦辉 申请人:(1)谭雅彦(2)吕耀良(3)陈伟华(译音),与诉人:入境处处长
根据香港基本法第24条规定,香港特区居民,包括永久性居民和非永久性居民两类。永久性居民在香港特区享有居留权和有资格依照香港特区法律取得载明其居留权的永久性居民身份证。非永久性居民有资格依照香港特区法律取得香港特区居民身份证,但并不享有香港特区居留权。只有香港特区永久性居民方可享有香港特区居留权。基本法第24条(1)至(6)项规定了成为香港永久性居民的条件如下:
(1)在香港特区成立以前或以后在香港出生的中国公民;在香港出生的中国公民;
(2)在香港特区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民;
(3)第(1)、(2)两项所列居在香港以外所生的中国籍子女;
(4)在香港特区成立以前或以后持有效旅行证件进入香港,在香港通常居住连续七年以上并以香港为永久居住地的非中国籍的人;
(5)在香港特区成立以前或以后第(4)项所列居民在香港所生的未满二十一周岁的子女;
(6)第(1)至(5) 项所列居民以外在香港特区成立以前只在香港有居留权的人。 基本法第24条(3)项的解释在香港引起争议, 包括非婚生子女、继子女及领养子女的适用,及出生时父母必须是永久性居民的要求。本案涉及到领养子女的居港权的问题。
谢晓怡是香港永久性居民在中国内地循正式合法途径领养的子女。谢晓怡于1997年8月来到香港。香港入境处于1997年11月拒绝谢晓怡有关取得载明其居留权的永久性居民身份证的申请,入境处所持的理由是谢晓怡的领养关系是在中国内地达成,但根据《入境条例》的规定,父母与子女的领养关系必须根据内地达成,但根据《入境条例》的规定,父母与子女的领养关系必须根据香港法院根据香港《领养条例》作出的命令方为有效,故此就有关《领养条例》的申请而言,包括谢晓怡的关取得载明其居留权的永久性居民身份证的申请,并非有效。
谭雅彦是香港永久性居民于1987年在中国内地循正式合法途径领养的子女。谭雅彦于1996年2月持双程证来到香港,并于逗留期满后,在香港逾期居留。香港入境处于1997年8月认定谭雅彦并无合法居港权,作出遣返令。
陈伟华于1997年2月在中国内地出生,于1997年4月之前来到香港,陈伟华的领养手续是香港永久性居民于于1997年4月在中国内地循正式合法途径完成。香港入境处于1997年6月认定陈伟华并无合法居港权,作出遣返令,并于香港回归后再次确认有关遣返令。
上述人等于1998年向高等法院原讼法庭申请司法覆核,挑战入境处处长上述作出关于内地领养子女在港没有居留权的决定。
原讼法庭祈彦辉法官在1999年6月25日作出裁决,按照《基本法》第24条第(3)项,《入境条例》及《领养条例》,在内地的领养子女与在香港的领养子女具同等效力,因而领养与亲生子女享同等法律地位,故意判决港人在内地领养的子女是香港永久性居民,并享有居留权。裁定三位与讼人谭雅彦、吕耀良、陈伟华有香港永久性居民身份。一审法院的判决基于以下理由:(1)《基本法》第24条第(3)项确认在香港以外所生的中国籍人士的香港居留权。 此条款不应狭义地理解为只适用于由父母亲生的子女,原文[在香港以外所生]的原意是著重于
[香港以外], 而重点并非以予[所生]一个狭义的解释。(2)《基本法》第24条第(3)项应广
义地诠释,应考虑其立法原意。家庭为组成社会的基本单元,《基本法》的原意应为维持社会稳定,[拆散家庭]不会是《基本法》的立法原意。(3)《领养条例》的目的是确认子女与其领养父母新的法律关系,所以无论子女是根据内地或香港法律获领养,其法律效果都是一样。领养父母依法领养后,便知亲生父母一样,对领养子女有照顾,养育,教育的义务。 领养子女与领养父母间的关系,与亲生子女父母的法律关系义务,并无分别。(4)《入境条例》附件1第1(2)(C)段只容许在香港按《领养条例》领养的子女,才可以根据《基本法》第24条获得香港永久性居民身份;但《基本法》第24条并无限制领养子女的原意,故该项规定是违反《基本法》。
然而,事情并非就此告一段落。香港政府不服高等法院原讼法庭的裁决,向高等法院上诉法庭提出上诉。
本案实际上涉及到对基本法条文如何解释的问题。终审法院首席法官李国能在本案之前的另一宗上诉案件,即终院民事上诉1998年第14号“吴嘉玲等”诉“入境处处长”案(下称“吴嘉玲案”),述明有关解释《基本法》的处理方法。其中要点概述如下:《基本法》是为贯彻“一国两制”原则而制定的宪法性文件,其语言一般是涵义广泛和概括性。解释《基本法》时,应采用考虑立法目的这种取向。在解决有关不详尽及含糊不清之处的疑难时,法院必须《基本法》本身及其以外的其他资料确定其所宣示的原则及目的。有关文本所使用的字句,法院必须避免采用只从字面上的意义,或从技术层面,或狭义的角度,或以生搬硬套的处理方法诠释文意。法院必须考虑文本的背景。《基本法》某项条款的文意可从《基本法》本身及包括《联合声明》在内的其他关外来资料中找到。然而,法院在解释有关界定香港居民定义的条款,特别是关于永久性居民类别时,则只应参照任何可确定的目的及背景来考虑这些条款的字句。背景包括《基本法》的其他条款。适用于香港并根据《基本法》第39条继续有效的《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)的有关条文,以及任何从该公约归纳出来的有关原则,尤其有助于解释这些条款的字句。特区法院是不能质疑人大常委会根据《基本法》第158条所具有解释《基本法》的权力。如果人大常委会对《基本法》作出解释时,特区法院是不能质质疑的。
在二审中,代表谢晓怡等的资深大律师所持法律观点,其中包括如下:(1)采纳终审法
院首席法官李国能在吴嘉玲案有关解释《基本法》的处理方法。(2)法院在本案有关解释《基本法》第24条第(3)项的处理方法应先从其周围的情况,包括对《公民及政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》及《联合国儿童权利公约》的承诺,来考虑该条款的整体文本。 (3)认为上述公约的有关条款知用于本案。(4)法院必须在考虑过以上所有因素后,才考虑这些条款的字句的意思。(5)法院解释《基本法》第24条第(3项),不应单从表面的文字去理解,应要全面了解此条文的立法原意,以及考虑现实的环境因素。只要全面顾及以上的两方面,才能据此演译这条文的根本意思。从这样的思考方法,得出的结论便是《基本法》第24条第
(3)项,只是为了突显父母亲的关系对其子女居留权的影响,故此条文应适用于领养子女。
(6)《领养条例》第13条的规定清楚地指出,领养令一经颁布后,有关子女的所有权利、责任和义务即从亲生父母转移到领养父母。(7)《入境条例》附表1第1(2)(C)段的条款只承认法院根据香港《领养条例》所作出的领养令的领养关系是违反《基本法》。(8)认同原审法官本案的判决为正确。
代表入境处处长的资深大律师所持法律观点,其中包括如下:
(1)采纳终审法院首席法官李国能在吴嘉玲有关解释《基本法》的处理方法。
(2)法院在本案有关解释《基本法》第24条第
(3)项的处理方法应先考虑有关本所使用的字句,是因为有不详尽及含糊不表之处而导致这些其意思不清楚。(3)只有在条文有不明确时, 才应考虑立法原意与现实环境因素。
(4)无论如何,法院理解《基本法》条文不应舍本逐未,本来的条文已经清晰的话,便不应加入其他因素,只按条文文字表述的理解便可。举例,在《基本法》第24条第(3)项的问题上,文字本身已表述得非常清晰, 法院不能无视《基本法》该条款“居民……所生”的字句,该字句的字面意思是清楚的。
(5)认同“吕尚君等”诉“入境处处长”案[1998]1HKLRD 265(下称“吕沿君案”)有关解释《基本法》第24条第(3)项的处理方法,以出生为主旨。
(6)原审法官便是忽视了《基本法》清晰的原本文字,而导致本案不当的判决。 上诉法庭的三位法官分别对与案以下的有关因素和论点加以考虑及作出批评:
(一)《基本法》的文字表述
上诉法庭法官梅贤玉认同入境处代表律师的看法,认为《基本法》第24条的字句并无含糊不清之处,意思清楚,而原审法院却忽视了和24条第3项的字句清楚订明永久性居民必须是由第24条第1或2项所新生。
法官梅贤玉认同高等法院首席法官陈兆恺在吕尚君案述明有关解释《基本法》第24条第3项的处理方法。陈兆恺法官认为不应把该条款分开成为不同部分来作出解释,第24条第3项是有关第24条第1或2项的子女,该条款的著重点是这些人士的“所生”子女而非这些人士“香港以外”的子女,而“所生”是指这些人士而言,而《基本法》第24条第3项的意思是颇为清楚的。故此,领养子女未能达到《基本法》有关永久性居民的要求。
法官梅贤玉认为本上诉案关键在于《基本法》是很清楚地没有赋予领养子女居港权。
上诉法庭法官梁绍中一方面承认终审法院首席法官李国能在吴嘉玲案有关文本所使用的字句,法院必须避免采用只从字面上的意义,或从技术层面,或狭义的角度,或以生搬硬套的处理方法诠释文意。法院必须考虑文本的背景,而同时亦指出解释《基本法》不应忽视条款的文意。他认同高等法院首席法官陈兆恺在吕尚君案述明有关解释《基本法》第24条第3项的处理方法,亦指出《基本法》第24条第(3)项写法是[香港居民在香港以外所生子女]有居留权,当中[所生]一词清晰地指新生血缘关系,并无他意,他并且引用“陈锦雅”诉“入境处处长”案[1999]2HKCFAR82的判例,亦指出《基本法》第24条第(3)项的重点是出生,而非任藉领养或继亲达至的父母的亲关系。
代表谢晓怡等的资深大律师认为《基本法》第24条第(3)项应解释为[在香港以外所生的中国籍子女的父母亲是第24条第(1)或(2)项所列居民],因此应包括领养达成的父母亲关系。此说罗杰志法官并不认同,因为这试图解释加插入《基本法》的字句,即“父母亲”一
词, 而非解释《基本法》原来的字句。罗杰志法官认为第24条第(3)项的文字清晰,他不认为有其他理由, 可以不按原文的文字去理解。所以《基本法》第24条第(3)项,并不适用于领养子女。
(二)《领养条例》的规定
上诉法庭法官梅贤玉并不认同谢晓怡等代表律师的看法,认为《领养条例》第13条的规定虽然述明了很多权利和义务,并未将有关子女的所有权利、责任和义务即从亲生父母转移到领养父母,亦未有将子女视为领养父母的新生子女。
上诉法庭法官梁绍中认为香港有关领养的法例对本案的领养子女并无帮助, 《领养条例》第13条没有将子女变化成为其领养父母的亲生子女。在[其出生时]不能演译为[在其获领养时],故《基本法》第24条第(3)项明确地表述了子女的居港权与其亲生父母当时的身份关系,并不涉及领养子女的问题,故领养子女并不适用此条文。
而另一位上诉法庭法官罗杰志亦持相同的见解,他认为《领养条例》第13条的规定述明了很多权利和义务,却并非是全部,而更甚的是《领养条例》第13条的规定只是给予领养这后的时间而并无追溯效力及于领养之前的时间。
(三)国际公约的规定
三位上诉法院法官梅贤玉、梁绍中及罗杰志不约而同就申请人的代表律师引用《公民及政治权利国际公约》,《欧洲人权公约》及《联合国儿童权利公约》指出如果内地领养子女在港没有居留权,等于拆散家庭团聚,违反国际公约,分别作出回应。
梅贤玉法官并未明示上述公约是否可以适用于本案,但他指出即使容许考虑上述公约的条文,亦不会对申请人有所帮助。因为受领养子女必须先获准在香港居住后才可得到家庭团聚,而入境处处长并无违反上述公约的任何条文,因为其职责并不是为了促成家庭团聚而批准那些儿童逗留在香港。
梁绍中法官则认为《基本法》第24条的原意就是要控制大量的移民涌入香港,因此有需要限制及规定那类人可以有资格得到永久性居民身份。鉴于《基本法》第24条第(3)项从文字表述上已经清晰地说明了有关[所生]子女的定义,而国际公约所得保障的家庭团聚权利,并不引伸至根本无居留权的内地领养子女以团聚为理由而取得永久性居民的居留权,政府亦没有责任去保障无权留港者在香港与家人团聚的权利, 因为他们的家庭关系早已受损。因此,有关的国际公约的条款并不适用于香港。梁绍中法官并进一步指出《欧洲人权公约》根本并不适用于香港。
罗杰志法官则指出,各国对领养的手续均有不同限制,香港居民返回内地领养子女是自愿行为,养父母办手续时除了要考虑个人感受外,亦应该清楚明白自己是否可以直接照顾领养的子女。对此,有关的国际公约并不是无限制地加以保障,相反还有一定的规限。
总括来说,上诉法院认为若《基本法》第24条第(3) 项经已清晰地反映立法者的原意,则国际公约并不能对领养子女为家庭团聚而要求在香港有居留权这方面作出任何保障。因为即使容许法庭考虑国际公约这个因素的存在,亦对以家庭团聚为理由而要求居港权的内地领养子女没有帮助。
无疑,国际公约在某些方面是有一定的影响力,可以作为法庭考虑裁决的一项依据。但国际公约的条文并不是绝对的,假若《基本法》已经就有关条文作出明确的文字表述,并且充分反映立法者的示意,合乎社会情况,则法庭并不需要受到有关国际公约的约束,以免影响《基本法》的效力。基本法规定香港永久性居民包括:
(1)在香港特别行政区成立以前或以后的香港出生的中国公民;
(2)在香港特另行政区成立以前或以后在香港通常件居住连续七年以上的中国公民;
(3)第(1)(2)两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女,等等。
在人大解释的内容中,最重要是指出第(3)项是指中国籍子女在其出生时,其父母双方均已符合第(1)或(2)项的条件,子女本人才可享有居港权。
梁始中法官认为人大解释已经非常清楚,有关被领养子女的出生时的子女必定是指他们的亲生父母,故此领养子女不能纳入《基本法》第24条第(3)项中。
罗杰志法官指出把决定任何人士居留权的时间置于其出生时之后均是与人大释法有所违背的。
上诉法庭最后作出裁决:上诉法庭指出《基本法》第24条第(3)项中[所生]一词,明显地应解释为[亲生],领养子女并非香港永久性居民的亲生子女,故没有居留权。上诉法庭的三位法官最后一致裁定入境处处长上诉得直,推翻一审(原论法庭)的裁决,并判决港人在内地领养的子女并不享有在港的居留权。
从香港特区高等法院上诉法庭一致判决推翻原讼法庭有关上述谢晓怡案领养子女居港权的裁决的理据中,我们可以认为上诉法庭在本案有关解释《基本法》第24条第(3)项的处理方法是适当的,首先考虑有关文本所使用的字句,是否因为有不详尽及含糊不清之处而导致这些其意思不清楚。上诉法庭同意第24条第(3)项的条文已经清晰表明,[所生]一词,明显地应解释为[亲生],故此不应加入其他因素,只按条文文字表述的理解便可。上诉法庭并且进一步引用人大释法述明决定任何人士居留权的时间置于其出生时,而非其他时间。我们认为上诉法庭引用人大释法的重要之处乃是在于其肯定如果人大常委会对《基本法》作出解释时,特区法院是不能质疑的这一个原则。至于在缺乏有关的人大释法为鉴的时候,我们同意特区法院必须从《基本法》本身及其以外的其他资料确定其所宣示的原则及目的。法院必须考虑文本的背景。 至于香港其他的成文法律包括所提及的《入境条例》和《领养条例》的成文法律条款,必须作出适当的更改。在谢晓怡案中,《基本法》第24条第(3)项的立法原意是第24条第(1)、(2)两项所列居民在香港以外其所亲生的中国籍子女方可享有香港特区居留权,面临特区法院上诉法庭经裁定现时《基本法》第24条第(3)项的文字表述“第(1)、
(2)两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女”是清晰的。如果特区法院的解释还是被质疑的话,则只有祈待人大常委会的最终解释。有关社会人士认为,若从人道方面来看领养子女在香港的居留问题,谢晓怡案的判决对于那些确实没有孩子的父母并不太公平, 因为在港人士领养内地子女,一般都希望能够与领养子女共同生活,家庭团聚,到自己年老时又可
以有领养子女在身旁照顾起居,甚或反哺养育父母。这样,一方面可以减轻老人对社会福利的依赖,另一方面亦可以满足那些膝下无儿无女的人做父母的心愿。不过,若从法律角度来看,《基本法》第24条第(3)项既然已经清晰地表示[所生]子女并不包括领养子女, 我们认为除非终审法院或人大常委会将来对有关条文作进一步的另类解释,否则,我们必须接受上诉法庭上述的判决,避免造成大量内地新移民以领养子女的身份进入香港,对香港社会构成沉重负担。
《基本法》第24条第(3)项,其条文内容明确,绝不含糊,[所生],一词清晰地指[新生的血缘关系]。三位上诉法庭法官也清楚表达了接受文字表述的字面意思,并同时引用了人大释法及终审法院首席法官李国能在前述另案的法律观点,以支持他们的判决
1998年,有一千多名港人在内地所生的子女,因没有香港特区政府颁发的居留权证书,特区政府欲将其遣返内地,要求他们在办理申请批准手续后,按照先后顺序合法来港居住。在被遣送的无证儿童中有四名“刁民”对此不服,遂以香港特区政府剥夺他们依法应该享有的权利为由,诉诸法院讨要“说法”。这便是吴嘉玲、吴丹丹诉入境事务处处长案和陈锦雅案等相关案件。[7]诉讼几经周折之后上诉到特区的最高法院,即案件的终审法院。终审法院经过审理,于1999年1月29日作出终审判决。判决香港政府败诉,同时指出:香港终审法院享有宪法性管辖权。如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触,香港法院有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。