党国英:如何改变农民的弱势地位

摘要：转型期间，中国农民为何成为最大的弱势群体？聪明的政治，不怕农民强，最怕农民弱。从根本上改变农民的弱势地位，需要一个历史过程：有的事情可以做快一些，有的事情还不能太急。需要警惕的是，以公正名义出现的革命浪漫主义和政治激进主义。凡是村民自治工作搞得好的地方，农民的利益就容易得到保护，现实给出了积极的路径。

一、成为弱势阶层的三种可能

要讨论弱势阶层，就要先搞明白，什么是弱势阶层。弱势阶层显然是一个边缘性的社会集团，由那些愿意进入主流社会，但缺乏进入手段的人构成——这是我给出的一般性定义。与边缘相对应的主流社会集团，有两个显着特征：一是拥有稳定的、在社会平均水平以上的收入；二是在政治上可以对国家政策产生直接的影响。相比而言，处在边缘地位的社会弱势阶层只能获得较低的、不稳定的收入；在政治上，对国家政策也缺乏有力的影响。

造成弱势阶层的广泛存在，原因大概有三：一是个人无法抗拒的自然原因。在任何社会，先天性因素和自然灾变因素总会导致一些人丧失全部或部分劳动能力，成为社会的弱势阶层。据有关资料，中国残疾人口占总人口的比例在5%左右，这是一个十分庞大的数量。他们中的绝大部分无法进入主流社会。

二是经济发展的原因。在任何社会，即使在完全竞争状态下，一部分人口也会进入社会经济领域的边缘性行业或者边缘性工作岗位。边缘性行业（或岗位）是劳动条件艰苦、劳动者收入不稳定、不丰厚的行业（岗位）。边缘性行业与主导行业差异的大小，与经济发展水平有关。几十年前，一些国家的环卫行业和旅店饮食服务业的一线工作岗位都是边缘性岗位，但现在，前者的工作岗位已经发生了变化。同样能力的人，在不发达经济中可能处于边缘性行业，但在发达经济中可能处于主导性行业。由这个分析，我们就可以理解大多数美国人为什么自己认为自己是中产阶级一员。

三是制度性原因。如果有了某种不合理的制度，政府可能通过某种强制性措施来维持社会的某种不公正。这种不公正使一部分居民受到歧视，使他们无法与其他社会集团之间展开公平竞争。这些公民的自由迁徙权、人身安全保障权、财产处置权和个人隐私权等会因不公正的强制行为而受到损害。必须承认，中国农民较其他社会集团在这方面所受到的不公正程度更为严重。

我以为，中国农民成为弱势阶层，主要是由后二类原因造成的。知识界人士作为（或者自以为作为）社会理性的代表，对各种情形下的弱势阶层应该说什么话？回答这个问题如果仅仅从理念或教条出发，也并非没有价值，但更有意义的是从人类历史经验中提炼出答案。

首先，对于第一类原因引起的弱势阶层，政府应该尽可能地帮助他们保有基本的生活条件，免除最起码的衣食住行之虞，至于具体的社会保障程度自然应与国家的经济发展水平相关。在对丹麦作学术访问时，我了解到丹麦政府对每一个无法自理的精神病人都采取养起来的政策，投入的资金，折合成人民币，达到每年100万元以上。一个家庭里出现一个精神病人，并不是其他健康家庭成员的错误，如果社会不帮助他们，他们就不可能享有与其他人一样的福利，即使他们做出努力。其次，由第二类原因产生的弱势阶层，可以通过他们的努力使自己的境况得到改善，尽管他们的境况在起点上不完全是他们自身原因造成的，但这部分弱势人群为了改善自己的地位所付出的努力却极可能是终生的。浪漫主义者可能认为这不公正，但要消除这种不公正则会导致社会的停滞。如果一个社会通过收入再分配的办法使这部分人与其他阶层一样享有平均的生活水平，则这个社会将没有活力。政府的任务主要是通过教育条件的改善，使这部分人群的后代享有比较平等的受教育权利。第三，产生弱势阶层的第三类原因必须通过制度变革来彻底消除，歧视性制度和不合理的强制，理应是知识界人士批评的重点。

二、农民为何变弱——从社会转型背景看

从社会转型这个大的历史背景下解释农民为何弱势，我们的头脑可能会更清楚一些。

由传统社会向现代社会转型，这意味着经济结构和社会制度两方面的转变。在这个转变中，农业产出占社会总产出的比重和农业劳动力占社会总劳动力的比重将减小；在一些国家，还将伴随经济控制方式的转变，即由集中控制模式向市场调控模式的转变。经验证明，如果后一种转变是必须的，那么，这个转变对前一个转变的实现将有决定性的影响。在类似我国这样的经济高度集中控制的国家，实现转变常常遇到很大的困难，而困难的焦点又往往是所谓的农民问题。

经济结构的转变总是表现为对农民从土地上的排挤，如果非农业领域的资本积累的速度不足以适应农民被排挤的速度，就会发生农村“过剩”劳动力问题，农民收入增长将出现长期停滞，城乡收入差距将迅速扩大。而这正是大部分发展中国家在社会转型中面临的情况，我国也不例外。调查发现，近十年里，我国的进城务工者的工资基本没有增长，这正说明我们面临美国经济学家刘易斯所说的“劳动力无限供应”的状态中。

如果仅仅是结构调整引起的农民的痛苦，还不足以引发农村危机。使得结构调整对农民的排挤转变为农村危机的真实原因，则是国家不当政策造成的对农民利益的侵害以及市场结构不完善产生的对农民的剥夺，前者往往是关键。

市场从来就不是自由竞争的。市场由人和人所组成的利益集团构成，其中有的集团会在不同程度上表现出垄断性。如果不考虑政治因素，仅仅信息不对称就会造成剥夺。普通农民通常在流通领域同时遭遇农业生产资料供应商和农产品采购商的价格策略的利益侵害，自然也不具备抵御市场风险的能力，如果没有政府恰当的政策支持，农民就会总在扮演利益受损的角色。即使美国这样号称“以农立国”的国家，农民也曾长期与城市商人进行斗争，扞卫自己的利益。

然而，要政府主动采取保护农民利益的政策，是一件困难的事情。有时候，中央政府认识到了农民问题的重要性，地方政府也不一定付诸行动。转型中的国家常常把工业发展放在优先地位，各项政策服务于工业资本的积累。而吏治腐败，官商结合，则会加重农民利益遭受侵害的程度。在这种利益格局之下，乡村知识分子或关注农民事务的城市知识分子很容易把一切农村问题归结为政府无能和官员腐败，从而产生意识形态方面的整合危机。这个时候还容易产生政治上的激进主义，给政府的渐进改革路线造成困难。

从许多国家社会转型的经验看，这两种侵害和剥夺常常难以避免。只是由于历史原因，有的国家比较幸运，对农民的剥夺时间较短，程度较轻，因而农村危机未曾严重阻碍社会转型进程。例如，西欧国家在社会转型时期有过两个有利条件：一是他们的殖民地扩张减缓了人口危机；二是他们的社会结构早就有了某种扁平的性质，制度调整的包袱比较轻。即使如此，西欧国家也未能完全避免农村危机。比较起来，我们不能掉以轻心，也不能急于求成。

上面所述虽然是由一般逻辑描述的典型过程，但也不能认为这就只是“明珠家的事情”。在我国，人民公社时期的农产品和工业品之间的所谓“价格剪刀差”已经产生了对农民利益的侵害。近20多年中的土地转移更使农民遭受巨大的利益损失。还有其他的一些政策也在直接或间接损害农民的利益。至于中国农民的市场环境，其中更是不同的市场主体纠缠在一起，在农民的观念中，市场和国家几乎是同义语。基层政府动辄进入市场，供应商、采购商、土地开发商，各种角色都可能去扮演，而最重要的施政者和仲裁者这类角色则决定了他们在进入市场时的先天优势。政府作用突出了，但同时这种作用也给农民制造了抱怨的对象。

面对社会转型时期的农民，政府该有如履薄冰的慎重。按照前面叙述的社会转型时期的“常见病”，政府似乎应特别注意在以下三个方面下工夫。第一，要在宏观经济大体稳定的前提下，加快工商业资本的积累速度，加快农村劳动力转移的速度，以便缩短“劳动力无限供应”的经济阶段。中国的“市民工”和“农民工”这样的分野也要尽快消除。第二，要大力约束地方政府，让他们不去做市场上的“交易者”，而尽可能地做“仲裁者”。要让农民知道市场和国家不是一码事，国家是农民在市场上的帮手。做到了这一点，社会转型的风险就会大大降低。第三，不遗余力地建立社会公正，大力提升农民的社会权利，对各种激进主义来个釜底抽薪，消除社会转型的隐患。我们当然要注意效率和公正之间的关系，但从现实看，中国的问题不是公平多了，效率少了，而是不公平的程度已经影响到效率。本届中央政府在改善农民境况方面下了很大气力，整体上看成绩显着。提出这几点是不是讲“大道理”，是不是天方夜谈？应该说是“大道理”，但不是天方夜谈。我以为目前的宪法制度之下我们还可以做许多事情，小道理服从大道理的空间还很大。我们怕的是小道理战胜了大道理。

三、弱势农民与政治激进主义

几年前，官方文件中已经开始使用“弱势群体”这个词语，这是一个很大进步。不承认弱势群体的存在，我们就不能正视现实；不能正视现实，也就不能产生出正确的政策。而我们对弱势群体这个概念的内涵还有不少似是而非的认识。

在高度专业化的社会里，构成弱势群体的往往是穷人。专业化意味着交易，而穷人缺乏交易的现实资源。在专业化的情形下，连信息获取和诉讼这样的活动也专业化了；街坊邻里的小道消息不论怎么传播也不能增强穷人信息优势，而在穷人身上发生的利益侵犯，也很难通过所谓的“道德法庭”获得补偿，农民要找律师才能解决问题。农民的收入如果不足以支付这些费用，他们的处境就难堪了。穷人在一个社会里往往受到歧视，他们的权利容易被漠视，他们在经济往来中不容易获得信任，所有这一切容易使他们对生活有挫折感，不再以进取的态度积极介入社会活动，最终导致他们被边缘化，远离主流社会。

然而，经济贫困并非总是导致弱势群体的存在。举一个例子来证明这个判断。英国苏格兰西北部有数万以农业为主的穷人，由于某些历史原因，他们曾经遭受歧视，在几百年里过着一种边缘化的生活，算得上是弱势群体。但二战以后他们的情况发生变化，虽然他们还是英国最穷的一个社会集团。而他们境遇的转变，主要出自苏格兰民主政治的改善。政治家要争取选民的选票，便不得不考虑这些穷人的利益。有了这个条件，农民和地主的关系发生了变化，地主传统利益逐步减少，以至发生政府找不到地主的情形——地主的身份不再有重要利益，他们不愿意显露自己的身份了。我访问过一个租地农场主，连这个“佃户”也微笑地承认地主的利益被削弱到失去尊严的地步的事实。发生这个情况也不难理解——地主的选票大大少于那些穷人。在这种背景下，这些穷人的经济状况也容易得到稳步改善。

改变穷人弱势地位的另一个办法是发育农民的自治互助组织。大量的事实证明，一个社会集团的力量的大小，往往不取决于它所包含的成员数量的多少，而取决于它的组织程度或组织形态。在任何一个社会，各种社会集团都会存在利益上的某种冲突，同时也在寻找某种平衡。在这种冲突和平衡中，组织程度高的社会团体总会占有优势。世界上任何一个国家的农民在经济活动中都有某种分散性，他们在与其他社会集团的交往中如果单兵独斗，那是一定难占便宜的。于是，他们通过一些自治组织的活动来扩大自己的政治力量，效果十分显着。

中国20多年的农村改革也证明了农民的弱势群体地位是完全可能改变的。经验显示，凡是村民自治工作搞得好的地方，农民的利益就容易得到保护，那些鱼肉农民的不法势力之恶行就会有所收敛。这个道理也很简单——农民用选票扞卫了自己的利益。农民通过自己选举出来的权威机构反映自己的政治要求，不仅使得他们在政治活动中的成本支出大大降低，还使得政府组织更容易与农民在政治上沟通，给社会稳定带来了极大好处。此外，我国不少地方逐步发育了一些农民的经济组织，如各种专业经济协会等，也大大增强了相关农民在经济政治活动中的地位。

聪明的政治家会懂得一个道理：我们不怕农民强，就怕农民弱。农民弱，不等于他们没有自己的经济政治诉求；他们越是弱，就越有强烈的愿望改变自己的命运。广泛的弱势群体的存在是激进主义的土壤。历史经验证明，作为弱势群体的农民一旦被政治激进主义所利用，可能会成为破坏性的力量，而这种力量并不总是在推动历史进步。所以，我们应该创造尽可能多的条件，为改变农民的弱势地位坚持不懈地努力奋斗。

结语：瑞士的故事说明了什么？

最后，讲一个发生在瑞士的真实故事。一个居民600人的瑞士小村庄先后通过了自己的法律，禁止本村土地的外来人购买、占用和获取本村原居民在公共土地上享有的许多权利。这法律看起来具有歧视性，好像很不合理，其实，那是他们为了保护公共资源而采取的不得已的措施。

不仅如此，在竞争的压力之下，这个小村庄又通过了更多的法律，禁止了本村居民在公共土地上的一些活动。在欧洲许多国家，都有这种地方或社区立法的传统。只要这种立法与全社会公众利益没有明显冲突，或者有冲突也能通过竞争来化解，高层政府也不必去干涉。有趣的是，这样一种传统不仅没有使他们的公共资源受到破坏，反而受到了很好的保护。

上面是一个原住民保护自己利益的故事——只有在历史条件变化以后，原住民和新居民之间的关系才可能变得更加通融。欧洲的故事应该对我们解决当代中国问题有所启发。

拿户籍制度改革来说，就要避免改革操作的浪漫主义。在我们强调进城农民的利益的时候，城市原住民的利益要不要适当承认和保护？要不要让新的入城农民和原住民过完全相同的日子？例如，要不要重新搞住房国有化，重新平均分配住房，对原住民提高征税水平，补贴入城农民的生活？我看这样做不仅危险，也不公正。要从根本上改变农民的弱势地位，需要一个历史过程。有的事情可以做快一些，有的事情还不能太急。因为过去的错误，我们国家的城市居民有了许多特殊的利益。能否采用革命的浪漫主义态度，能否以平均主义的办法重建城市社会关系？能否以近乎革命的激进手段把城里人的利益剥夺一部分，还给农民？在很多情况下，我的回答是：不能。

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● 党国英，中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任、研究员。

来源：《绿叶》2009年第8期      来源日期：2009-9-2       本站发布时间：2009-9-2