事业单位改革

事业单位改革

2010年，事业单位改革将全面铺开，这是我国所面临的最重要、最复杂、最艰难的因而迟迟未能全面推进的改革之一。数量近130万个，约有3000多万从业人员的事业单位承担着社会最基本的公共服务，这项改革能否顺利推进? 成为大家关注的焦点。最近，中央电视台在央视网做了一份题为“2010年国家将全面推行事业单位改革，您怎么看?”的调查。调查结果显示： 33.02%网友认为，有利于改变事业单位不好作风、引入竞争; 20.70%网友认为，推行起来肯定有不少困难;14.74%网友认为，肯定有一部分人利益受损;22.76%网友认为，肯定是问题多多，拭目以待。下面，就我国事业单位人事制度改革的基本情况、突出问题及改革设想谈谈几点意见。

一、我国事业单位人事制度改革的进展情况

建国60年以来，我国事业单位中央到地方，已扩展到130万家，事业单位的资产约3000亿元人民币以上，从业人员约3000万人，占公共部门就业人数的41%，这其中61%的人员是受过良好教育的专业技术人员。70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位。事业单位从业人员，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右。事业单位因其公益性的组织属性而显示出与政府、企业不同的鲜明特点。近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，人力资源和社会保障部在总结事业单位人事制度改革试点经验的基础上，不断加快政策研究制定，加强对不同行业推行改革的分类指导，事业单位人事制度改革取得了重大突破，整个改革稳步推进、不断深化。

第一，聘用制已在全国全面推行。自2002年起，聘用制开始试行，推行面不断扩大。据统计，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%、2005年的44%，逐步增加到2006年的51%，2008年的74%，逐步增加到2009年的80%。签订聘用合同的人员占事业单位工作人员总量的比例则从2004年的45%、2005年的51%，逐步增加到2006年的59%，总数达到了1700万人。迄今为止，全国推行聘用制已超过80%的省(自治区、直辖市) 有10个。2010年将在全国全面建立聘用制度。

第二，公开招聘正在规范事业单位进人环节。 从2006年1月1日起，按照《事业单位公开招聘人员暂行规定》，事业单位新进人员，除政策性安置和涉密岗位的人员外，都要面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结果公开。截止到2006年9月底，全国有28个省(区、市) 开展了公开招聘，其中15个省公开招聘范围超过50%，聘用了约33万多人。据我部有关方面不完全统计，2008年1至6月，全国参加事业单位公开招聘人员共计419万人，实际聘用50.8万人，新进人员中有84%是通过公开招聘方式进入事业单位的。北京、山东、重庆、江西等11个省市，以及科技部、卫生部、审计署等22个部门推行事业单位公开招聘比例已达到100%。通过实施公开招聘，事业单位进人环节正逐步得到规范。 第三，岗位管理正在逐步展开。2006-2007年《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，以及11个分行业的指导意见下发，首次对事业单位的岗位设置进行了基础性规范，明确事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，其中管理岗位分10个等级，专业技术岗位分13个等级，工勤技能岗位中技术工岗位分5个等级，普通工岗位不分等级。目前岗位设置的工作正在逐步展开，这是事业单位人事管理朝着规范化管理迈出的又一大步。

第四，未聘人员得到妥善安置。在目前我国社会保障制度尚不健全的情况下，改革与稳定的关系处理受到高度重视。在推行聘用制中，对未聘人员安置坚持以内部消化为主、多种渠道安置、不能简单推向社会为原则，在解决养老、失业等社会保障问题的基础上，逐步探索扩大社会接纳的渠道和办法。根据未聘人员的实际情况，有关部门与单位分别采取了转岗培训、自谋职业、托管、内部待聘等方式给予妥善安置，积极为未聘人员提供上岗机会，并保证其基本生活。

第五，事业单位绩效工资逐步推开。按照国务院的部署，事业单位实施绩效工资分三步展开：第一步在义务教育学校实施; 第二步在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施; 第三步在其他事业单位实施。目前，义务教育学校绩效工资已基本兑现到位，公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资正在组织实施。下一步，将按照“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”的原则，研究稳妥有序地在包括非义务教育学校在内的其他事业单位实施绩效工资的问题。

第六，事业单位分类改革正在部分省市试点。2008年11月份，由中央编办印发并内部传达的《关于事业单位分类试点的意见》为目录编制和分类改革步骤提供了原则指导。上海、重庆、浙江、广东、山西5省市于2009年率先在全国进入分类改革试点，分类改革试点于2009年1月起实施，省直事业单位改革于2009年底完成，市、县、乡镇事业单位改革于2010年底完成。

第七，事业单位养老保险改革正在部分省市试点。2008年初，国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立和企业年金一致的职业年金制度，实现改革前后待遇水平上的平稳衔接。由于各种原因，目前各省市尚无实质性举措。

第八，《事业单位人事管理暂行条例》正在研究制定过程中。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。同时，按照岗位管理的要求，将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等。系统性的制度建设将使我国事业单位人事管理走向法制化、科学化和规范化。

二、事业单位人事制度改革进程中存在的突出问题

中国政法大学方流芳教授曾经说过：“试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。” 正是由于事业单位的多样性与复杂性，使得我国在推进事业单位改革进程中还存在着许多矛盾和问题。

(一) 事业单位分类改革严重滞后

事业单位分类改革是人事制度改革的前提和基础，实质上也是一种人事分类制度。但是这项改革却迟迟没法出台，严重影响和制约了人事制度改革。比如，事业单位工资制度改革，必须建立在事业单位体制改革和机构改革基础上，需要体制改革和机构改革提供分类管理的依据。但是，我们的工资制度改革却先行出台，因此带来一系列的矛盾和问题，当前最突出的问题是不同类型的事业单位如何准确定位? 如何科学合理地核定不同类型事业单位绩效工资总量? 绩效工资分步实施带来的一系列矛盾与问题，某种程度上说，正是

没有在事业单位分类改革没有实施的情况下“摸着石头过河”带来的结果。

事实上，对全国事业单位进行分类改革，中央早在2004年前即开始着手准备，浙江、江苏、辽宁、山东先后积极行动制订了本地实施方案。2005年年底国家相关部门曾一度拟定了一个全国性的事业单位改革总体方案和四个配套性方案(分涉分类标准、人事制度、财政供给、养老保险等改革内容) ，准备全面实施事业单位改革。但随后一些地方从财政条件和社会稳定角度表达了困难，其他一些配套政策的制定部门社保部和财政部、人事部也提出了一些看法。此后，步伐就开始往回缩，决定先行制订一个试点方案试试，总结经验再推广，直至如今仍在试点之中。

(二)“聘用双轨制”导致“身份歧视”，“岗位管理”部分回归为“身份管理”

目前，在推进聘用制和实施岗位管理中，不少人还认识模糊，甚至对这两种制度的认识出现了偏差，导致在具体的人事管理上出现违背这两种制度的目标要求的问题，具体表现为：

1. 身份歧视。由于事业单位人事制度改革处于新旧交替阶段，各单位都存在着聘用制改革前的“老人”与聘用制改革后“新人”同时并存的局面。从改革的稳妥性考虑，提出了“老人老办法，新人新办法”原则。但在不少单位，对这一原则的理解存在着极大的误区，例如新、老人之间同岗不同酬，新、老人之间在职业发展和福利待遇上实行两种政策，“新人”在岗位晋升、福利待遇等方面受到某些不应有的限制等，导致出现新的身份歧视现象。

2. 合同用人混乱。一个表现是合同签订混乱，有签聘用合同的、有签劳动合同的，甚至不签合同的，给规范管理带来困难; 另一个表现是一些单位合同短期化现象十分严重，许多是一年一签，甚至有的用人单位将聘用制作为随时“开”人的方便理由来运用，使“新人”缺乏职业稳定感。

3.“岗位管理”部分回归异化为“身份管理”。目前，大多数事业单位的岗位设置以现有职称、职务序列为基础，按照职称、职务、任职年限、工龄、获奖等因素来进行岗位评价，并且绝大多数都没有再次竞聘上岗，而直接按照职称和资历对应到岗位和岗位工资，使“名义上岗位管理”回归异化为“实际上的身份管理”。按照国家文件规定，专业技术岗位设置13个等级，管理岗位设置8个等级，工勤技能岗位分为技术工岗位和普通工岗位，技术工岗位设置5个等级，普通工岗位不分等级。这是一种全国统一的通用性的岗位分级，无法囊括千差万别的事业单位的岗位特征和责任大小，依旧只能是以职称为基础的身份性岗位。真正意义上的岗位必须是按照各事业单位的业务流程和管理流程来设置，并且由各单位自行设定，国家和行业都无法越俎代庖。出现以上问题，主要原因在于：在思想观念层面，岗位设置认识不到位、政策理解不充分; 惧怕可能面临的困难、回避改革的矛盾; 怀疑政策执行的效果，观望改革的进程。在政策实施层面，专业技术岗位的级别比例分配缺少科学依据; 专业技术岗位结构比例脱离事业单位实际; 管理人员心理失衡与“双肩挑”类职位难以处理; 岗位分析不到位导致岗位设置成为“空中楼阁”。在体制机制层面：政策文件部分内容适用性不强; 部分政策没有考虑各单位的实际情况; 文件内容自相矛盾或与其他行业政策矛盾。编制管理与按需设岗的矛盾; 核定基数与编外人员的矛盾; 管理岗位行政套级与脱离党政机关政策初衷的矛盾; 事业单位岗位结构比例的固化与人才流动的矛盾 。

(三) 编制管理滞后并严重制约着事业单位发展

1. 编制总量增长幅度与公共服务发展的规模不匹配。我国公共事业发展需求扩大主要有两大原因：一是人口规模扩大，二是经济社会发展，公民生活水平提高。建设小康社会，必然导致公共服务需求规模急速扩大，公共服务质量要求急剧提升。其结果是事业单位用人规模迅速扩大。但自上个世纪90年代以来，

我国对事业编制一直没有进行全面核定，编制增量极为有限，编制管理滞后极为明显，事业发展与编制之间的矛盾日益突出，这在广播电视、医疗卫生等行业表现极为典型。

2. 编制缺乏动态调整机制。随着经济社会发展，公共服务需求不断增加、公共服务技术不断提高，公共服务内容不断调整，与此相适应，事业单位工作人员的产业与行业分布也相应有所调整。由于我国强调行政层级和部门编制的总量稳定与总量控制，编制逐步具有资源属性，编制总量的机械增长和编制层级化、行业与部门化现象日益严重，缺乏与公共服务事业需求结构调整、事业单位分布结构变化之间的互动与匹配。因此，对需要大力发展的行业或部门而言，事业编制不足极为明显。

3. 大量编外人员的基本权益得不到保障，蜕变为事业单位高层次的“农民工”。经过20多年的规模化发展，编外用人及其管理已经成为事业单位人事管理不可回避的重要问题。一是编外用人已经成为一个普遍现象。目前，除极少数职能弱化、财政经费不足且没有创收能力的单位外，编外用人已经成为各种类型事业单位的常态现象。从行政层次上看，从中央到地方的各级事业单位，都普遍存在编外用人现象。从行业分布看，教科文卫等各行业或各部门的事业单位，都普遍存在编外用人现象。从承担的职能类别上看，不论是行政管理类的单位，还是公益服务类和生产经营类单位，都普遍存在编外用人现象。从拨款方式上看，不论是全额拨款事业单位、还是财政补助型事业单位和经费自理型事业单位，都普遍存在编外用人现象。二是编外人员已经具有相当规模。尽管各地、各部门编外人员占单位人员总量的比重不尽相同，总的看，相当一部分地方或部门，编外人员占实有人员的比例已经超过20%。广电、卫生、教育等领域编外人员的规模相对较大。从中央到地方，广播电台、电视台大量使用编外人员已经十分普遍，各级电视台编外人员几乎都占到实有人员的50%以上，如安徽电视台编外人员占实有人员总量的66.5%。截止到2007年底，卫生部所属的北京、陕西、山西、山东、江苏、福建的62家医院编外人员占实有人员总量的21%，在卫生部所属的医院中，甚至有的编外人员占实有人员的比例已经超过了60%。截止到2008年10月，教育部直属高校中，编外人员占实有人员总量的20.5%。目前合肥市市属事业单位的编外人员占实有人员总量的28%左右，成都市占17%左右。三是编外人员在事业单位发展中发挥着越来越重要的作用。相当一部分编外人员处于核心业务岗位。这一些现代服务业中表现尤为明显，如中央人民广播电台的319名编外人员中，在编播业务岗位上的有192人。中国医科院附属阜外医院的703名编外人员中，有2.6%在医疗岗位上，74.7%在护理岗位上。安徽电视台的772名有编外人员中，在节目制作岗位上的有483人。合肥市卫生系统的2684名编外聘用人员中，97%为专业技术人员。中国科学院沈阳自动化研究所的199名编外人员中，从事专业技术工作的有163人。编外人员将成为支持事业发展的重要力量。目前，在一些现代服务业领域，编外人员以35岁以下的青年人为主，这些部分人大多数已经具有初级专业技术职务，且学历层次较高。目前，35岁以下的编外人员占编外人员的比重新华通讯社是78%，中央电视台是79%、中央人民广播电台是87%。经过几年的发展，这批人将成为这些单位业务发展的中坚力量。四是

编外用人管理混乱，编外人员的各项权益得不到有效保护。其一，编外人员的基本工资低于编内人员，且缺乏必要的增长机制。很多编外人员的基本工资以社会最低工资标准或同类职位的最低工资标准为依据，且很多编外人员的基本工资一聘不变。因此，有些编外人员缴完各项社会保险费用后，其基本工资所剩无几。其二，编外人员社会保险缴费基数较低，退休后的养老保障水平低于编内人员。很多单位以基本工资为基数为编外人员交纳社会保险，而编外人员的基本工资普遍低于编内人员。其三，编外人员专业技术职务和行政职务晋升受到限制，职业发展渠道不畅。部分编外人员的职务聘期内不变，甚至有的是一聘不变，职业发展机会极为有限。其四，编外人员不能参加选举、培训、考核等等。一句话，编外人员更多的是履行义务，却没有相应的权利保障。

(四) 绩效工资实施“三步走”，步步艰难

绩效工资实施分三步走，步步艰难。义务教育学校实施绩效工资一年以来，初显成效：一是初步规范了义务教育学校的收入分配秩序，缩小了不同学校之间不合理的收入差距; 二是较好地解决了学校的后顾之忧，有利于进一步提高学校的公共服务水平; 三是一定程度上促进了学校的均衡发展，有利于进一步实现义务教育的均等化; 四是较好地促进学校的内部管理。但是，义务教育学校绩效工资实施过程中也暴露出一些矛盾和问题，需要引起高度重视。

1. 部分学校没有建立科学合理绩效管理制度，引发绩效工资分配矛盾。目前，部分学校绩效工资的发放基础——岗位绩效评价不够科学、不够完善，大部分学校内部仍缺乏行之有效的岗位绩效考核体系，绩效考核评价工作基本上处于无序自然发展状态。一是绩效考核制度不完善; 二是教育的过度行政化，导致了学校领导在政策制定和资源分配中掌握了绝对主动权。

2. 绩效工资基础性部分所占比例过大，绩效工资不绩效，导致部分教师积极性受损。绩效工资不绩效，由工资均衡和工资论资排辈而引发的“学校隋懒症”、“教师隋懒症”，又会成为百姓对中国教育下一轮的牢骚和愤怒。我们既要促进义务教育均衡发展，也要体现绩效工资的真正内涵，充分调动教师积极性，不能走向两个极端。

3. 由于财政困难，部分地区义务教育学校教师的绩效工资资金缺口大。义务教育学校教师绩效工资中的70%的基础性绩效工资已于2009年底全面兑现，占总量30%的奖励性绩效工资也争取在2010年春节前兑现到位。现在，是否真正全部兑现我们不得而知。但是，由于财政困难，部分地区义务教育学校教师的绩效工资资金缺口大也是一个不争的事实。

4. 分步实施引发了各类人员相互攀比。目前，事业单位绩效工资的分步实施，导致各类人员绩效工资的不平衡，引发许多矛盾。义务教育学校实施绩效工资，拉开了与非义务教育单位及其他事业单位的差距，形成了其他教师与义务教育教师的攀比; 卫生行业绩效工资实施，也可能带来不同类型医院医生绩效工资的不平衡; 公共服务单位绩效工资参照公务员规范后的津补贴确定，由于公务员津补贴规范尚未到位，导致不同区域教师或医生绩效工资的不平衡; 绩效工资不纳入退休费基数，导致事业单位退休替代率太低，在职与退休人员待遇的不平衡。等等。

5. 部分学校的津贴补贴尚未彻底规范。与机关相比，事业单位自行发放津贴补贴和奖金的现象更严重，资金来源更不规范，分配程序和分配结果更不公开透明，收入分配分化现象更严重，规范难度更大。从目前各地义务教育学校执行情况来看，有的地方并没有真正清理规范义务教育学校的津贴补贴，有人认为核定绩效工资总量就等于直接规范了津贴补贴。这种做法有可能导致绩效工资总量的核定流于形式。如果绩效工资的入口问题没有彻底解决，国家核定的绩效工资将会演变为“单位内部岗位工资”，陷入类似1993年工资改革后的“活工资变成死工资”的困境。

(五) 养老保险改革试点阻力重重

从试点地区的实际情况和社会舆论反应看，遭遇基于公平性要求和担忧待遇下降等改革阻力，改革推进速度较慢，反对改革意见较多，同步改革呼声较高，5省市仍处于改革试点“准备”中，并无实质性举动。主要原因在于：

1. 依据问题：一是法律依据与操作问题。现有法律不够用，或缺失或原则，不可操作; 经常以文件来推行改革，缺乏权威性和有效性。二是时机选择和政策完整或配套问题。遭遇金融危机，政策前后不统一、不连贯、不协调、不完善、不配套。三是养老金水平认识问题。事业单位职工养老金应与企业拉平，误导了人们对此改革的担心和看法。其实，应该是制度统一，而不是养老金水平拉平。四是“两个尊严”问题。即法律的尊严与人的尊严，都应当在改革的过程中得到保障，而不是受到损伤或侵害。

2. 平衡问题：一是公务员未纳入问题。试点未将公务员同步纳入，普遍认为不公平，且易造成新的不公平、碎片化和官本位趋向。二是机构与人员分类问题。事业单位改革分类是难点。无论是“三大类”还是“小三类”，此分类法好像可以，其实也存在着问题。三是人员编制问题。事业单位用工有编内和编外、正式和临时之分，一般编内与编外人员比为4︰1，而高的则达1︰1，即互相之间差距过大。四是待遇下降问题。事业单位职工担心实行新的养老保险制度改革试点方案后，会出现待遇下降问题， 如要缴费、与企业拉平、地方或单位“粮票”无法纳入养老金。

其中，改革最大的阻力来源于待遇降低与不公平的问题。首先，阻力之一是事业单位养老金替代率实际从80-90%已经下降到50%。既然事业单位改革方案无论在缴费设计还是在待遇计发方式等方面，其绝大部分内容与企业养老保险几乎别无二致，那么，养老金水平下降就是不可避免的。虽然，政府承诺待遇不下降，但改革方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，但没有任何具体细节和弥补措施，任凭改革点单位和不参加改革的事业单位凭空想象和任意猜测，试点省市参加改革的人人自危，人心恐慌，非试点省份事业单位人员预期暗淡，消极回应。其次，阻力之二是不公平的问题。事业单位养老金处于第二个台阶，比上不足，比下有余：与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但此次改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这自然成为事业单位攀比的参照系，也是网民质疑最为严厉的一个焦点，这是事业单位感到不公平的原因之一; 与企业相比，企业可以搞活，工资上不封顶，工效挂钩，尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位，而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数，一辈子都在平均线上，退休前不能向高收入企业看齐，退休后却要向低收入企业看齐，这是事业单位感到不公平的原因之二。