学校管理学导论 王凤秋 第1章 导论

第一章 导论

本章是引论中的引论，通常这一章应当是交代与学科相关的入门知识，如：这是一门什么样的学科？这门学科研究的意义是什么？这门学科的研究方法是什么？是为一般学科入门的“三段论”。虽然本书属于引论，但是同样的问题也不能回避。所以，本章将从教育政策的基本概念入手，介绍教育政策的产生、发展，教育政策研究范畴、意义以及教育政策研究的动态、理论基础和研究方法，以便为后文深入地探讨教育政策问题奠定认识基础。

第一节 政策与教育政策

一、关于政策的定义

“政策”一词对于我们并不陌生，它是现代社会政治生活中使用十分广泛的概念之一。作为社会管理重要的手段，在日常生活中可见各种各样的政策，诸如福利政策、医疗保障政策、就业政策等等。在时事政治新闻中，还可以听到有关国家的文化、教育、外交、国防等一系列政策。它在当今国家政治和社会生活中的重要性，以及在国家发展中的地位都是毋庸置疑的。作为一个社会人，也无时不受各种政策的约束，在政策的规范中行事。了解政策，不仅是政策制定者的需要，也是执行者和作用对象的需要。但是，无论是在日常生活，还是在学术领域，人们对“政策”这一概念的定义都没有一致的看法。正如宁汉姆所说：“政策如同大象——你能够认出它来，却很难界定它。”①概括一下，西方学术界对政策的代表性定义有如下几种：

公共行政学创始人，美国学者伍德罗·威尔逊把政策称之为“公共政策”，认为政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。②这一定义揭示了公共政策制定和执行的实质性内容，但是把法律和法规笼统地概括为公共政策，似有些混同了法律和法规与政策的界限。尽管法律、法规和政策都是公共行为规范，并且相互依存相互作用。但是，二者在适用范围、适用时间以及实施手段上还是有一定区别的。

詹姆斯·安德森认为，政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；“公共政策是由政府机关①

②陈振明著. 公共政策学——政策分析的理论、方法和技术. 北京：中国人民大学出版社，2004.2 伍启元著. 公共政策. 香港：商务印书馆，1989.4

或政府官员制定的政策”。①卡尔·弗里德里奇则认为，政策是：在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一个既定的目的。

俄罗斯教育政策理论研究者认为，教育政策从内涵上分三个层面，其最主要方面是国家级宏观教育政策，这是综合性、纲领性、战略性的方针政策；之后还有中观和微观层面的教育政策，后两者直接涉及教育教学过程层面的各项政策和策略，可视为教育政策的次要方面。苏联时期主要以后两类政策为主，而现时期的俄罗斯更多是注重前者与国家发展的关系。③

我国学者对政策的定义大体上与西方学者相同，但也存在着细节上的差异。《辞海》的定义“政策是党和国家为实现一定历史时期的路线而制定的行动规则。”这一定义体现了我国在概念层面上对政策这一词语的规范。

中国人民大学张金马讲：“简单地说，政策就是个人、团体或国家政府在具体情景下的行动指南或准则。”这个定义实际上是美国学者弗雷德里奇对公共政策定义的简要译介。④

孙光的《政策科学》定义：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则。它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策措施和复杂过程。”⑤

王福生的《政策学研究》认为：政策是人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。”这个定义确定政策为行为准则和谋略，说明了政策的重要特征。但是，作者把政策主体规定为“我们”是很笼统的。⑥

袁振国在《教育政策学》一书中提到，“政策，从广义上讲，是政策法规的总和；从狭义上讲，是不包括法律条文在内的行政决定。”这种说法有些字面意的理解，并从广义和狭义两方面来看，将政策看成是一种规范要求，叙述上比较简明。

国内一些学者认为，政策是指某一组织（或一组）行动者（主要是政府的官员、机构和团体）在既定的活动领域中的行为。从更广义的角度来理解，政策是政策机构和它周围环境之间的关系，政策体现了这种关系，又为处理这些关系提供了手段。 ②

综上所述，多数国内的学者们在对政策的认识中，始终强调政党在公共政策主体中的决定性主导性的地位。而国外学者们始终强调政策是一个过程，是为保障活动进行、目标达成所进行的活动过程。 ①

②詹姆斯·E·安德森著. 公共决策. 北京:华夏出版社，1990.4 转引自陈振明著. 公共政策学——政策分析的理论、方法和技术. 北京：中国人民大学出版社，2004.2 肖魁, 单丽洁. 俄罗斯教育政策与国家发展. 比较教育研究，2005(11).(7-11) ③

④

⑤张金马. 政策科学导论. 北京:中国人民人学出版社，1992.17 转引自周树志. 论公共政策范畴. 西北大学学报（哲学社会科学版），1999（4）（33-37）

⑥张焕庭主编. 教育辞典. 南京:江苏教育出版社，1988.763

本书理解的政策则是指公共政策这一含义，它是在特定的环境背景下，为实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的，由某一组织机构有计划的提出规范条例的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现预期的目标。

教育政策当属于公共政策的范畴，教育政策作为教育发展的必要保障，在教育科学领域乃至整个社会生活都具有举足轻重的地位，可以说，教育政策不仅制约着教育的发展方向，而且也关系到教育事业的整体发展。

二、政策与教育政策的联系

关于政策与教育政策的联系，通过上述解析，我们大致上已有所了解。下面再详细分析二者间存在的关联。

首先，从结构上看，二者之间存在着总体与分支的关系。政策的定义具有广泛性，是政策体系的总和。教育政策是政策体系中的一个分支，是构成总体政策的一个有机组成部分，它们之间的共同性、联系性是不可否认的。教育政策与一般政策联系起来考虑，其大前提就是，教育政策是一般政策中的一个部门政策。这样，在结构上政策与教育政策就形成了总体与分支的关系。

其次，从理论层次上看，二者之间存在着一般与特殊的关系。政策是所有政策理论的基础，是一般性的政策理论，具有一定的普遍性。教育政策和其他的工业政策、农业政策、社会保障政策等公共政策一样，都具有一般政策的特征。在前面对政策与教育政策概念分析的过程中，可以看到许多学者认为教育政策在含义上是来源于政策的，它是从政策这一概念演绎出来的。但是，作为一个独立的研究系统，教育政策具有自己的研究领域，体现了它的特殊性。

再次，就研究范围角度来讲，二者之间存在着普及与针对的关系。政策研究是一个统领性的研究，所研究的范围是比较广泛的，它包括公共政策的所有方面，特别是经济政策、福利政策、环境政策、国防政策，当然也包括教育政策，这样以来从研究范畴上说它就比教育政策的研究更有广泛性，普遍性。而作为只限于教育领域的教育政策研究，则更具有专业性、特殊性，它的研究范畴被缩小，同时研究内容也更加细化。

最后，从研究方法上看，政策研究中的一些方法都是适用于教育政策研究的。由于教育所面对的是人的发展和培养问题，其间一些与人的发展有关的学科所运用的研究方法，如社会学、心理学、行为学、人类学等研究方法，都适用于教育政策的研究。可见，作为一门交叉性学科，教育政策的研究方法是繁多的。

第二节 教育政策的产生与发展

一、政策的溯源

“政策”一词，原为英文“policy ”。日本学者将其音译出“政”和“策”二字组合在一起，译为“政策”一词。在我国古汉语中是没有“政策”这个词。但是“政”和“策”这两个字却是可见的。“政”在古汉语的词意为政权、政事、正直。孔子在《论语》里讲：“不在其位，不谋其政。”这个政在这里是政权的意思，意思是说一个人不在执政地位上，就不去思考国家政权的运作。“政者，事也。”是说政治本身是国家管理公共事务的事业。孔子还讲：“政者，正也”这个政则是正直的意义。“策”，在古汉语的词意为对策、计策、策划、策略。像我们常说的“三十六计”就是指三十六种计策。那么，从古汉语的词义上看，“政策”一词的本义则是指政治策略的意思。事实上，追溯政策的源头可以从最早的人类文明说起，因为有了公共事务的管理，也就有了政策的相关活动，甚至政策研究。

我们可以从古代及中世纪的历史典籍中找到大量关于政策及政策相关知识的研究。作为一种社会现象政策已具有几千年的历史了，但人们将其作为一门学科进行研究，却是以1951年哈罗德·拉斯韦尔与其同事合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文为发端的。政策学的母体是政治科学，但它又从哲学、行政学、社会学、心理学、人类学等具体的相关学科如教育学中吸取了丰富的理论内容，从而得以快速的发展。随着科技进步以及社会发展，人类在当代面临的问题越来越错综复杂，解决这些问题的政策也纷纷产生，同时也变得越来越重要。在19世纪和20世纪初，西方各国政府的目标比较单一，主要是促进经济增长，政府所要解决的问题相对简单，而到第二次世界大战以后，这种情况大大地改变了，政府面临大量复杂的经济问题，政府的目标也是多元的，技术和环境也急剧变化，而资本主义政府日益干预经济生活，通过大量的经济政策及其他手段来调控经济运行。由此可见，在当代，人们所面临的社会问题越来越复杂，旧的问题还未解决，新的问题又出现了，而且各种问题常常交织在一起。

随着二战后新科技革命的来临，科学技术及其方法得到了迅速发展，为解决社会问题学者们提供了许多新的方法、技术或工具。越来越多的科学家特别是社会科学家关注政策相关问题的研究，加深了对政策的原因与结果、政策系统及政策过程方面的认识，最终导致了公共政策学的出现。公共政策学作为一个综合学科、交叉学科，它可以成为正确、合理决策的有用的工具，可以有效地促进决策的科学化，提高政策的质量。

另外，思想库的成熟也是政策科学兴起的重要因素。思想库是时代发展的产物，它是第一次世界大战后在美国首先出现的。它的成熟有力地推动了政策科学的形成和发展。德洛尔曾指出：思想库是政策科学研究的最纯粹的组织体现，它

不仅是政治设计的有意义的发明，而且也是政策科学或政策研究成长的摇篮。那格尔则认为，“思想库是产生可靠的，可以被有关部门接受的政策研究成果的主要机构。”

20世纪70年代末80年代初，随着我国改革开放的伟大历史脚步，西方政策科学传入我国。起初，一些高校学者和实际部门的政策研究者注意到了国外社会科学中的这个新领域，着手进行介绍、引进和进行初步的研究工作。80年代中期，特别是1986年，万里同志在全国软科学工作座谈会上作了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题，这成为我国公共政策学研究走上正轨的一个契机。90年代，我国公共政策学发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域获得了应有的地位，公共政策学的研究成果越来越丰富，这一学科也越来越成熟。

二、教育政策的发展

政策在现代社会生活中的重要性越来越突出。这是社会变化、社会转型的结果。在工业化之前，政策这个概念是一个非常淡薄的概念，在工业化以前的著作当中，policy 这个词出现频率很低，因为在那个时候，除了军事政策、外交政策以外，其他的活动很少通过政策来调节。公共政策(public policy ) 这个概念在工业化之前是没有的，但是工业化之后，社会的发展越来越需要政府来控制。以教育为例，关于公共教育的概念，实际上是在18世纪后期19世纪初开始的。在这之前，不管是初等教育还是高等教育，多是民间的自发行为，在西方更多的是与宗教相关联的。到了19世纪末20世纪初，随着工业的发展，人们逐渐意识到教育是整个社会发展的一个重要条件，是工业社会能不能持续加速发展的一个重要原因，于是国家开始关注教育的问题，建立了公共教育系统，颁行了义务教育的法令。这时候教育的问题才成为国家的问题，由此也就有了公共教育政策。

教育政策作为政策科学体系中十分重要的分支，可以说是政策科学中具有代表性的领域之一。教育是一个国家发展的鼎足之一，与经济发展及国防建设具有同等的重要地位，教育政策的好坏成败关系到整个国家现代化的进程。教育政策的发展是一个必然，因为政策问题是与解决问题分不开的，如同有些学者所说“社

②会问题是构成政策本质的元素形式，是政策科学理论体系的逻辑起点。”教育政①

策出现，是为了解决教育系统内部或教育系统其外部系统之间由于种种原因出现的不协调。教育经历了无数的变迁正向多元化方向的稳步发展，教育政策也同样陈振明著. 公共政策学——政策分析的理论、方法和技术. 北京：中国人民大学出版社，2004.21 ②刘斌，王春福等著. 政策科学研究. 北京：人民出版社，2000.33 ①

与其一起成熟发展，其间的过程也是漫长而曲折的。

20世纪70年代中期以后，教育政策已经成为几乎所有国家级教育研究所的重要研究领域，美国的俄勒冈州则成为教育政策研究中心；教育政策学也成为许多著名大学的研究课程或专业，如：斯坦福大学的教育学科群中有“教育政策研究”群，伦敦大学教育学院有政策研究系，香港大学和香港中文大学教育学院有“教育政策与国家发展”的博士研究方向；许多相关研究的杂志也纷纷出刊，如美国的《教育政策月刊》、英国的《教育政策》等。1984年，瑞典著名教育学家胡森组织了一次别具一格的国际研讨会，邀请了世界几十名著名教育理论家和教育决策部门的高级官员，会议研讨了教育研究是怎样影响教育政策的问题，并在会后出版了包含十几个国家案例的论文集。应该说，这次会议的召开极大的推动了教育政策研究的发展。

我国的教育政策也是在实践当中一步步发展起来的。建国以来，我们党和政府在领导教育事业的过程中制定了一系列教育政策，现在看来，有一些教育政策是成功的，也有一些教育政策是失误的。有的教育政策缺乏一种科学的态度，致使制定过程中产生种种非民主化、反科学化以及绝对政治化倾向。当时对于教育政策问题的研究还不是很科学化、细致化。

改革开放以后，我国的教育事业得到了空前的发展，教育改革的步伐也随时代的发展而不断引向深入。伴随着教育改革和发展的深入，各种教育问题更是层出不穷，这当中的很多教育问题就性质来说就是政策问题，为了解决教育的问题，以适应教育改革和发展的需要，就必须努力去研究政策问题，教育政策也在这种需求中不断的成熟、发展。

近20年来，在教育发展的同时，教育政策也在不断的发展。我国现在已有数以万计的教育专业学术研究队伍，他们主要集中在政府教育行政机构、师范类院校、综合性大学，地方级教育学院、地方及教育科学研究院等地，每年还有大批的高学历的研究生充实到这支科研队伍中。这支队伍的壮大，为教育政策的研究提供了组织的保证，同时也为大批高质量的政策咨询报告、政策建议的问世提供了咨询研究基地。

第三节 教育政策研究

一、教育政策研究的范畴

20世纪80年代以来，政策研究（包括教育政策研究），越来越受到政府和学术界的共同重视。这是因为，一方面，政策对社会生活的影响越来越大，影响的面越来越广，政策的好坏成败具有举足轻重的意义；另一方面，学术研究也越来越重视如何综合地运用知识有效地服务于社会，如何反映社会的现实需要，如

何为制定好的政策做出自己的贡献。正是在这样的背景下，教育政策才成为重要的、独立的研究对象，成为越来越受关注的领域。政策研究的目的在于帮助政策的制定者去解决所面临的问题，它不是单独的知识研究。在西方，政策研究或政策分析是政府的政策研究部门，或政府部门聘请大学、研究所、思想库或咨询公司所进行的正式研究。教育政策研究的目的同样旨在为教育政策的制定者解决面临的教育问题服务。教育政策研究包括哪些方面的内容，这是我们所要明晰问题。

教育政策研究包括诸多方面的内容，如：教育政策的内容研究、教育政策的过程研究、教育政策的结果研究、教育政策的比较研究、教育政策的理论与实践、教育政策的历史与现实研究等。西方所指的教育政策研究，多指教育政策分析。教育政策分析的内容包括三个方面：

一是教育政策的内容分析，所谓教育政策的内容分析包括宏观内容分析和微观内容分析两方面。宏观教育政策的内容分析指的是一个国家到底要制定哪些教育政策才能满足国家教育改革与发展的需要。如教育体制政策、教育财政政策、教师政策、教育质量政策等与教育改革和发展所需要的基本教育政策；微观教育政策的内容分析指的是分析某一教育政策的内容是否科学、全面、完整。如对教育财政政策的分析，主要研究这一政策的内容是否科学和完整。

二是教育政策的过程分析，包括教育政策的形成过程，如问题的确定、解决问题方案的制定及方案的选择的分析；教育政策的执行过程，如目标的选择、目标的具体化及目标的贯彻执行的分析；教育政策的执行结果，即教育政策的经济及社会效益进行的分析等方面。

三是教育政策的价值分析，它是对教育政策赖以依托的价值观念进行分析，即分析教育政策所表现的外在价值和内在价值，也就是要分析教育政策主客体的属性及其相互关系所体现出的价值。

研究范畴受制于研究对象本身，当然教育政策研究也不例外。虽然教育政策是国策的一部分，涉及面广泛，内容丰富，地位重要，但主要定位于宏观教育方面，主要涉及国家对教育本身与外部社会发展关系的认识和操作两个方面。

具体而论，教育政策的范畴大致有：国家对教育在社会发展中的地位和作用的认识，国家举办教育的目的，关于教育对象和教育内容的限定，关于教育组织形式及资源投入等问题。换言之，国家教育思想、教育发展目标、教育体系、教育结构、教育内容、教育资源等均可纳入教育政策研究的范畴。教育政策运行过程大体上是按照制定、执行、评价、终止的顺序进行的，它既是一个职能封闭的系统，也是一个螺旋上升渐进发展的系统，更是一个开放的系统。在运行过程中，教育政策常表现出以下特点，分别是目的性、规范性、价值倾向性、中介性、相①①孙绵涛. 教育政策论：具有中国特色的社会主义政策研究. 武汉：华中师范大学出版社，2002.5

对稳定性、灵活性和系统性。在人们的认识中，常从不同的角度对教育政策进行分类，如从层次上将其分为教育基本政策和具体政策两个部分；按政策发挥作用的性质分为鼓励性政策和限制性政策；按政策发挥作用的策略分为改造性政策和改良性政策；按政策对目标发生作用的方式分为直接性政策和间接性政策；按内容分为各项部门的政策，等等。教育政策特别强调系统性，强调教育政策在数量、质量和功能上与社会发展相适应，并且要满足教育自身发展的需要，教育政策本身的层次和功能应协调配套。

二、教育政策研究的意义

教育政策是国家公共政策的重要组成部分，它集中体现了统治阶级和社会主体关于发展教育的意志和行动，每次教育政策的调整就意味着重大的教育改革，既直接影响宏观教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又间接影响微观教育活动的质量和效益，关系到社会和个人受教育的机会和质量。在我国改革开放不断深入、建立和发展社会主义市场经济体制的新形势下，教育政策研究更具有十分重要的现实意义。

首先，重视和开展教育政策研究，促进我国教育政策民主化和科学化发展。加强教育政策研究，已成为现代国家的共识。目前，我国教育政策制定的科学化、民主化程度仍不够高，仍存在一些问题，主要表现在：缺少政策制定的科学理论和方法的指导，科学化、程序化的决策水平不高，有些政策仍然没有经过理论探讨，没有经过专家的详细论证，没有经过充分、认真的讨论，凭借政策制定者的经验决策，这就难以避免政策出现失误；同时，某些方面的政策缺乏完整性，没有形成有机的体系，往往是零零散散的，从而导致不同政策之间的相互冲突。重视教育政策的研究，探讨政策过程的规律，形成系统的、科学的政策制定、执行和评估的理论，并将教育科研成果转化为实际应用，运用政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，指导实际政策活动，能够提高政策制定和执行的水平。同时，重视政策研究，也可以有效地提高社会公众对国家教育政策的认识和理解及支持水平，鼓励教育政策的社会参与，促进教育政策的民主化。总之，重视和开展教育政策的理论研究，有利于教育政策以及教育管理的民主化和科学化。

其次，重视和开展教育政策研究，推动我国的教育管理向法制化程式迈进。“依法治国、依法治教”，一直以来是我国教育和社会发展的战略之一，法制化已成为现代社会和教育发展的趋势。教育政策作为教育法律制定的实践性依据，对于教育立法具有十分重要的作用。为此，加强教育政策的研究也就具有一定的必要性。我们国家正处于法制化研究阶段，一切理论都需要实践的积累，可谓实践出真知。教育政策好比教育法律的实践性武器，加强教育政策研究对于我国教

育立法的有效性是一种必要保证，同时也加强了其执行的可行性，在一定意义上促使了我国教育管理向法制化迈进。

再次，重视和开展教育政策研究，促进教育事业的发展。正如现代社会的发展离不开政策，教育的发展同样也离不开教育政策。教育政策在指导和促进教育、经济、科研等各项事业发展中起着巨大的作用，它直接影响到教育的发展方向。教育政策既是教育发展的目标，又是教育发展的促进手段。许多国家都十分重视教育政策在教育事业发展中的特殊作用，如制定教育发展战略，提出教育工作方针，实施教育改革策略等等，为教育的发展实行政策保障。在相对集权的国家，政策的力量是强大的，是推动教育发展的主因。即使在分权制国家，教育政策的作用也是巨大的。目前我国正处于计划体制向市场体制转轨时期，教育事业的发展是与社会政治经济的发展结合在一起的，教育政策问题与其它的经济及社会发展政策问题也是息息相关的，教育政策的好与坏不仅影响到教育事业自身发展，也会影响到整个经济的发展以及社会的进步。因此，重视教育政策研究，探索教育政策研究的科学理论和方法，提高教育政策研究的水平，对于改善教育政策制定系统，提高教育政策的质量，促进社会发展都具有不可低估的意义和作用。

三、教育政策研究的动态

20世纪以来，随着社会的蓬勃发展，政策在国家和社会发展中的地位越来越重要，政策科学研究也应运而生。到了80年代，随着政策科学的兴起，教育政策研究也从母体的公共政策研究中分离出来并发展成为相对独立的研究领域，成为教育科学和政策科学的分支学科。教育政策研究成为学科发展的主题和新的研究重心，是教育研究不断发展的结果，也是学科发展的结果，更是社会科学走向应用化的结果。

（一）国外教育政策研究的状况

国外的教育政策研究起步比较早，则有了长足的发展。20世纪50年代初，美国政治学家拉斯韦尔在《政策科学：在范围和立法上的最近发展》一书中，首次对政策科学的基本内涵、研究方法做出了规定，奠定了政策科学的基础。

60年代初，教育政策研究作为政策研究的重要分支学科之一，其蓬勃发展与政策科学的繁荣几近同步。瑞典教育家胡森的贡献尤为突出，他在80年代初召集了部分教育政策理论研究专家与教育决策者首次对话，此举既开了教育政策科学发展的先河，也在很大程度上左右了其后教育政策研究的方向。

70年代中期以后，教育政策已经成为几乎所有国家级教育研究所的重要研究领域，许多著名大学都开设了教育政策学的研究课程或专业，教育研究的专门杂志也纷纷出刊，这方面的著作更是大量涌现。呈现出比较突出的特点：第一，

自70年代末80年代初起，国外教育政策研究机构如雨后春笋般涌现。第二，随着教育政策研究地位的确立与提升及其作用的日益显露，教育政策研究成果越来越受到教育决策者或机构的关注和接纳，然而研究主体却表现出愈来愈强烈的独立性和自主性。第三，教育政策研究理论与实践发展的相对同步化。就目前的发展水平而言，教育政策学的理论基础比较扎实，学科结构相对完整、层次较分明，方法论体系业已确立，学科地位已经巩固。第四，教育政策研究种类多样化。研究的类型不仅有理论基础探讨的政策研究，还有应用性研究的出现。第五，教育政策研究方法日趋综合化、灵活化。国外教育政策研究的方法繁多。将自然科学与社会科学的研究方法有机结合，从而运用到实际研究中。

国外的情况与我国不完全相同，但借鉴和吸收他们的某些合理的研究成果，有助于我们更好地面对现状、思考未来，从而促进我国教育政策研究的良性发展。

（二）国内教育政策研究状况

我国的教育政策研究是顺应改革开放的时代需要而生的，现正处于从初创向成型转变的发展阶段，教育政策研究发展至今，无论是动态意义上的研究还是静态意义上的分析，都有了一些成果。1985年以来，伴随着我国政府机构改革和教育体制改革走向深入，政府职能逐渐由微观管理转向宏观管理，由行政管理为主转向以服务为主，发生了重要转变，越来越多的学者和研究人员开始关注教育政策研究，使之成为当前教育研究的热点之一。教育政策研究从公共政策研究中剥离出来，而发展成为相对独立的研究领域。伴随着我国教育政策研究的深入发展，国内一些与教育政策研究相关的研究会、学会等学术性组织相继建立，一些评论和研究教育政策的书籍和论文不断涌现。教育政策研究的学科理论建构和研究方法与技术正在确立，出现了教育政策学等学科建设成果，吸引了多学科的学者参与，形成跨学科跨部门参与的综合态势。在此，我们分三个阶段介绍我国教育政策研究的发展状况：

第一阶段：教育政策研究的开创阶段

1985年，我国召开全国教育工作会议并颁布发行了《中共中央关于教育体制改革的决定》，指明了我国未来教育改革和发展方向，是我国教育发展史上重要的里程碑。②教育改革，在某种意义上讲也就是教育政策不断调整。现代教育发展处于一个复杂的社会关系之中，需要在制定教育改革政策过程中，借助于教育政策的研究来使教育决策科学化，以适应教育改革和发展的需要，教育政策研究就此开始了它的发展历程。

在这一阶段，研究多为政策的宣传和解释，缺少研究者自己的声音：尚未能对决策者提供足够的科学的决策咨询依据，教育政策研究滞后于客观实际，决策①

②①谢少华. 当今国外教育政策.http ：//www.ahtvu.ah.cn/jxcl/xdjyu/lIzb/03.htm,2003-11-20 吴德刚. 中国教育改革发展报告——改革开放二十年回顾与展望. 北京：中共中央党校出版社，1999.8

过程尚未充分发挥政策研究的参与作用。研究较多关注教育内部发展，研究的理论基础相对单薄，致使研究的视角狭窄，单一性较强。较少有对教育系统与经济社会发展、教育周边环境的协调研究，而跨学科、跨领域的综合研究几乎没有。研究的方法也较为单一。

第二阶段：教育政策研究的独立阶段

1996年，我国开始实施《国民经济和社会发展“九五”计划和2000年远景目标纲要》，并制定实施《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》，我国教育事业的改革与发展面临着全新的态势。教育倍受全社会的关注，政府进一步加深对制定科学教育政策的重要性的认识，教育政策研究的分量由此不断增高。我国教育政策研究无论在质上还是在量上都有了快速的发展，我国教育政策研究由此进入了初步独立阶段。

这一阶段有学者出版了有关教育政策学科的专著。1996年，由袁振国教授主编的《教育政策学》出版，极大地推动了教育政策研究的发展。它既是教育政策基础理论研究升温的具体表现，又是其直接结果。作为我国大陆第一本将教育政策学科本身作为研究对象的理论著作，该书的出版可谓具有里程碑的意义。此外，1997年，由孙绵涛教授又主编了《教育政策学》一书，作为国家教育科学规划“九五”重点课题“具有中国特色的社会主义教育政策研究”的基础性研究成果，该书的出版无疑大大丰富了我国教育政策理论研究的内涵，对于推动我国教育政策的理论研究具有十分重要的意义。

第三阶段：教育政策研究的发展阶段

1999-2002年，是我国教育全面迈向新世纪的几年，党和政府提出了跨世纪社会现代化建设的宏伟目标与任务，对落实科教兴国战略做出了全面部署。1998年底，教育部颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了全面推进教育的改革和发展，提高全民族的素质和创新能力的宏伟目标。《计划》是在贯彻落实《教育法》及《中国教育改革和发展纲要》的基础上提出的跨世纪教育改革和发展的施工蓝图。

这一阶段，我国教育政策研究的迅速发展不仅表现在学术成果的大量增加上，还表现在其它各个方面。年度教育政策高级研讨会的举办和全国教育政策与法律研究会的成立以及《中国教育政策评论》的不间断出版，使教育政策研究的广度和深度迅速提高。教育政策研究的学科建设不断加强，理论建构日趋深入，越来越注重科学的教育政策研究方法和技术的确立。伴随着政府机构改革和教育体制改革的深入，教育政策的宏观调控作用越来越强大，教育政策的研究越来越受到重视。以政府职能机构和专门政策研究部门为主导的专业研究队伍逐渐形成，并对教育政策形成了越来越大的影响力。研究方向逐渐转向注重教育发展的

战略思想和决策的方向性、趋势性研究，以谋求为政府做出宏观决策、制定政策和规划提供依据，转向注重教育与经济社会系统协调发展的研究，谋求更好的教育政策环境，促进教育整体优化协调发展。可见，教育政策研究在这一阶段得到充分的发展，并且其研究发生了实质性的变化，取得了突破性的进展。近几年来，教育政策研究关注的问题主要有：

1．教育发展与经济发展的关系。是推行教育先行、教育优先发展的政策，还是强调教育发展要与经济的发展相适应，这一直是一个困扰很多国家尤其是发展中国家的政策性问题。虽然教育投资是影响经济发展的一个重要因素，但由于教育投资与经济增长之间合乎规律的联系是什么还远未被弄清楚，因而使得决策者们常常在先发展经济还是先发展教育的抉择面前举棋不定。

2．教育事权的分配问题。一个国家的教育事权，是掌握在中央或省（州）一级政府手中好，还是掌握在地方部门手中好，换句话说，是集中管理教育好，还是分权、分散管理教育好，这也一直是一个悬而未决的政策问题。有的国家采取了集权管理的模式，另一些国家采取了分权管理的模式。有人说集权管理效果好，也有人说分权管理效率高。另有些人认为最好把两者结合起来。但不管怎样，从战后很多国家教育上一会儿集中管理，一会儿分权管理的周期性波动来看，显然这一政策性问题还远没有解决好。

3．大众教育还是精英教育。教育上是强调教育机会均等，推行大众教育政策，还是强调早出人才，施行精英教育政策，对此长期以来一直有不同看法。在我国，最能反映这一问题的就是要不要办重点中小学。教育上的很多其他问题，如学生负担过重，统考制度，择校生问题等，实际上都和这一政策取向有关。

4．优先发展高等教育还是优先发展中小学教育。对于发展中国家来说，是把有限的教育经费优先用于发展高等教育，还是对中小学教育多投入，这也是一个需要认真考虑的问题。

5．中学阶段着重实施普通教育还是大力发展职业技术教育问题。

6．在公共教育已经有了一定规模的情况下，是继续坚持发展公立学校还是提倡兴办民办学校或私立学校问题。

7．当教育政策与其它政策发生矛盾时，强调教育本身的需要还是照顾其他方面的利益。常常出现这样的情况，一项教育政策的推广，与其他政策发生了冲突，在这种情况下，是优先强调教育的需要，还是强调兼顾其他政策和利益，这也是一个颇为棘手的问题。例如，根据我国《义务教育法》的规定，学龄儿童应该就近入学。如果严格实施这一规定，那么数量庞大的流动人口子女的教育问题就应该就地解决，然而这跟现行的人口政策、户籍政策、公共福利政策、市政发展政策等会产生冲突。如何解决两者之间的矛盾，需要仔细加以考虑。

8．教育政策与教育改革的关系。教育改革往往与教育政策的制定要密切相关，一项新的教育政策的颁布常常就意味着一场教育改革的开始。然而，教育政策有时带有很浓的唯意志论的色彩，其结果是政策推动下的改革有时缺乏现实条件和基础。在这种情况下，是继续维护政策，强行推动改革，还是考虑实际条件，重新修订政策？这个问题处理不好，不是改革走样，就是改革受到抵制，或是出现政策管政策，实际却没有任何改革的现象。上述各项问题，都属教育政策领域的热点问题，它们直接影响到教育政策的有效贯彻，并且对整个教育事业的发展起到举足轻重的作用。虽然围绕这些问题的争论无论在哪个国家都难以有绝对结论，但因为这些问题关系重大，故长期以来人们还是一直孜孜不倦地试图从理论上作出科学的解释。

（三）我国教育政策研究的展望

当前，教育政策研究已经成为教育科学研究一个新的热点是普遍的共识，教育政策研究也得到了政府的关注。《全国教育科学“十五”规划要点》提出要在“十五”期间“加强教育法制和教育政策的研究”“教育政策研究正在成为国际教育研究中突出的内容和令人关注的焦点之一”，“当前中国的教育改革正在日益深化，与之相关的各种重要的教育政策对改革的成效起着巨大的决定性作用，教育政策的研究也因此显得格外重要”。要“初步构建起我国教育政策研究的理论框架和方法体系，并推动我国教育决策科学化、民主化机制的建设。”并指出了我国教育政策研究未来的要点“教育政策研究的功能与定位；教育政策分析的理论和方法研究；转型期中国教育重大政策案例研究；我国教育政策制定的模式研究；教育决策支持系统的研究；国外教育政策研究的新进展；教育政策制定的比较研究等”。随着知识经济时代的日益临近、经济全球化的快速发展、世界政治的多极化以及不同文化观念、意识形态的交错碰撞，人才竞争和教育竞争将日趋激烈，我国教育政策研究必须应对新的世界格局；同时，随着社会主义市场经济体制的逐步完善、中国加入WTO 、科教兴国战略和可持续发展战略及西部大开发战略的逐步实施，穷国办大教育将逐步转为人国办强教育，推行素质教育，培养创新精神和实践能力将成为教育改革和发展的主旋律，会对我国教育政策研究的发展提出前所未有的新要求。把握战略机遇，科学、民主、有效地制定我国教育政策，促进我国教育良性发展应是未来我国教育政策研究的主题。具体来讲，应关注以下几个方面：

基础理论研究将不断深化。基础理论研究是教育政策研究发展的理论根基，是教育实践进步和长远发展的保证。随着改革开放的深入，教育政策研究将进一步贴近现实，影响现实，为现代化建设事业服务，回答教育现实问题、对教育现象作出科学的解释和论证教育政策研究将对教育热点难点问题及时研究，如：素

质教育、创新教育、教育产业等教育的规模与效益、西部开发中的教育发展、加入WTO 对我国教育的影响等都将是不能不涉及的课题。

理论与实践的结合将更加紧密。无论是基础理论研究，还是应用性研究，都将十分注意理论与现实的有机结合，以实现理论和实践互动，理论体系将在这种互动中逐步完善，教育实践中的实际问题也将在这种互动中得到解决。而且基础理论的研究

研究将趋近于科学化、民主化、规范化方向。教育科研部门参与国家重人教育决策的论证，充当教育行政部门的咨询参谋，促进教育决策的科学化、民主化，将是教育科学服务决策的重要趋势，也是合乎世界教育科学惯例的发展方向。另外，研究对象的明确，研究方法的创新，研究程序的规范，不仅能保证研究的科学性，同时也将极大地推进教育科研的国际化，扩大我国教育科学的影响。

完善教育政策的学科研究。要使政策制定和实施过程成为科学过程，需要一整套政策研究的理论。当前尤其要加强教育政策分析的方法论研究及教育政策制定、执行和评价的模式研究，不断加强这些方面的教育政策理论基础研究，完善学科建设，应是未来我国教育政策研究的方向之一。

加强决策者与研究者两种文化的交流。密切决策者与研究者之间的双向沟通与合作，决策者应充分认识教育政策研究在决策过程中的“外脑”作用，认同容纳、大力扶持教育政策研究活动；研究者应抱着对人对事高度负责的态度，积极主动地与决策者沟通、寻求合作。

促进教育政策研究组织建设。教育政策研究组织机构的设置层次上应与我国的行政层次结构基本对应，建立从中央到地方的研究机构；研究主体归属的性质呈“官方”、“半官方”、“民间”或类似于西方“独立自由人”等多样化形态；形成一个条块结合，既互相独立又密切联系，多层次、多渠道、多目标、较科学完整的立体组织机构系统。同时加强组织制度建设，逐步推进和实施教育政策研究系统的规范。加强政策研究者队伍建设，建设一支具有综合能力和素质的政策研究队伍。

综上所述，我国的教育政策研究，从总体上还处于初步发展阶段，其理论与方法还不是十分成熟，但是现在越来越多的人对教育政策的研究产生了浓厚的兴趣，学者也在致力于基础理论与实践相结合的研究，一批既有理论价值，又有应用意义的研究成果已经出现。未来教育政策的研究前景十分广阔。

四、教育政策研究的理论基础

教育政策研究是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以借助不同的研究途径、方法和观点跨学科研究，教育政策学应当是一门交叉性学科。那么，它的理

论基础也必然是多元的。

第一，教育学的理论基础。教育学是教育政策研究的立论基础。教育学的首要任务是帮助人们客观地、正确地认识教育存在，认识个体与社会生活中的教育现象，通过观察、描述、分类等研究方法对教育现象的实质进行研究，目的在于帮助人们认识到“教育是什么？”何以成为“这样的”教育？教育政策的研究对象正是教育领域所发生的各种可以制定为政策的问题，而究竟哪些教育问题是可以上升为政策的问题？影响教育政策制定和执行的教育因素是什么？什么样的教育政策才能真正解决这些教育问题？这就需要对教育基本理论有所掌握，也就是要使教育政策的研究建立在教育科学的基础上，了解有关教育的现象和规律，认识教育的实质，学会运用教育学的视角研究政策问题，只有这样，才能使教育政策研究体现出专业研究的特色。

第二，政策学的理论基础。教育政策研究源起于公共政策学，它从作为母体的公共政策研究中分离出来并发展成为相对独立的研究领域和分支学科。所以公共政策学是教育政策研究另一重要的立论学科。教育政策研究应具有政策研究的一般特点及理论根基，政策科学的基本原理、内容、方法对教育政策的研究与分析是普遍适用的，可以说教育政策研究是政策研究不断分化的结果。如果没有政策学的发展，也不会有教育政策研究的局面，这是不可否认的事实。当然，政策学研究只是提供了教育政策研究的一般理论的方法，要深化教育政策研究还必须立足于教育政策领域，广开视野，构建教育政策独有的学科理论体系。

第三，行政学的理论基础。行政学是研究国家行政管理现象及其规律的学科。行政学的原理、规律的研究有很强的理论性，行政学系统总结的国家行政的手段，如程序、规则、措施等又有很强的实用性。教育政策行为本身也是一种行政性的行为。所以，它需要有行政学的为其提供研究的理论和方法。

第四，社会学的理论基础。社会学是研究社会组织、社会制度、社会关系等全部社会问题的一门科学，是为其它社会科学研究提供资源的一门学科。作为一种社会现象，政策问题也应纳入社会学研究的范畴，为此，社会学为教育政策研究也提供了丰富的资源。教育政策研究离不开社会学的知识背景，并且它所面对的问题和研究的方法与社会学所面对的问题和方法有很多相同之处。社会学是教育政策研究不可缺少的基础学科之一。

第五，管理学的理论基础。政策活动本身是一种管理活动，无论是政策出台的目的，还是政策的制定和执行过程都是管理行为，政策学是教育政策研究的上位学科，管理学就是上上位学科。所以教育政策的研究过程，同样需要掌握管理学的相关理论和方法，认识管理活动的过程和规律，研究教育政策的理论和实践问题。

第六，法学的理论基础。法律是调节各种社会关系，约束人们行为的规范，也是体现国家意志，强化国家管理职能的重要手段。法律、法规以及政策都是国家管理社会事务的工具，从其实质上理解，它们的作用性质是一样的，有的学者甚至将法律和法规也列入政策的范畴。故此，在教育政策研究中，也需要借助于法学的研究视角，以及研究成果和研究手段，探讨教育政策的制定、执行等问题。法学也就成为教育政策研究的基础学科之一。

五、教育政策研究的方法

任何一门学科的发展都与其研究方法密切相关，举凡诸多学科领域，理论的突破首先是方法的突破。越是科学的研究手段，也越能产出有价值的成果。作为一个新兴的研究领域，教育政策研究迫切需要正确的研究方法和科学的研究手段。由于教育政策研究领域的交叉性，研究问题的社会性、广泛性，基础学科的多样性，它的研究方法也具有了多样性。

以往，人们将研究方法分为两类：一是定量的方法，二是定性的方法。这种划分在今天看来是值得商榷的。因为无论是从研究方法的产生和发展来看，还是从实际的研究过程中所体现的方法来看，研究方法一般可分为三种：一是哲学思辨的方法；二是定量的方法；三是定性的方法。①19世纪以前的研究方法，多是哲学思辨型的。19世纪以后，由于自然科学的兴起，人们一般崇尚实证的研究方法，现代这种单纯强调量的研究方法又受到质疑，提倡将定性研究与定量研究结合起来。国外关于教育政策的研究方法越来越趋向于综合化，大量使用自然科学和社会科学的研究方法。教育政策研究的方法具体有哪些？

1. 按研究方法的性质来区别，有定性研究和定量研究

定性研究是有目的的选择个案，从理论假设开始进行开放式访谈，参与式观察，来了解和解释教育现象，从而对问题的复杂性做出解释。定量研究是要寻求将数据定量表示的方法，并要采用一些统计分析的形式，来描述和预测教育现象，对问题的一致性进行描述。一般考虑进行一项新的调研项目时，定量研究之前常常都要以适当的定性研究开路，有时候定性研究也用于解释由定量分析所得的结果。所以，在教育政策研究中，这两种研究方法的结合应用是不可缺少的，可以对教育政策研究的对象进行全方位、多角度的分析。

2. 以研究对象来划分，有个案研究和综合性研究

个案研究法是以典型案例为研究对象进行全面而深入地分析研究的一种研究方法，其任务是揭示研究对象形成、变化的特点和规律，以及影响个案发展变化的各种因素，并提出相应的对策。教育政策研究需要通过个案研究的方法和手① 孙绵涛. 教育政策论：具有中国特色的社会主义政策研究. 武汉：华中师范大学出版社，2002.7

段去了解教育领域的实际情况。综合性研究是与个案研究相互补的研究方法，教育政策学的明显特征是它的综合性，综合性研究以多学科的研究为对象，可以综合考虑整个教育政策研究的范畴内所涉及的因素间的情况，从而为解决宏观性的问题提供经验。

3. 从认识论角度看，有思辨性研究和实证性研究

思辨性研究是指依靠个人的经验、直觉，借助概念进行抽象的理论思维提出一般命题，有时甚至靠灵感的闪现，洞明事理，得出一般性结论。教育政策研究不是思辨学科，可它也离不开思辨。实证性研究方法可以概括为通过对研究对象大量的观察、实验和调查，获取客观材料，从个别到一般，归纳出事物的本质属性和发展规律的一种研究方法，可以有效地弥补思辨研究的缺陷。但实证性研究也存在不足，如研究的问题为便于操作要尽可能具体化，它所提供的往往是一些较简单的事实判断。思辨和实证的研究各有优劣，客观上存在互补性，理想的做法是用实证的方法验证思辨的命题，从而有效的运用于教育政策研究之中。

4. 就研究规模或层次而言，有宏观研究和微观研究

我国的教育政策研究中，很多时候是要开展宏观性的研究。一般来说是题目大、起点高、描述广、定性多，比较宏观，但说服力不强，效果也不明显。要改变这种状况，必须注意宏观研究与微观研究相结合，在开展宏观研究的同时，加强微观研究。开展宏观研究，不是研究大而全的课题，不是空对空，而是研究教育领域内在的一般的本质规律，所以还要从量化的角度、微观的角度，运用考察对比法、观察分析法、实验设计法等手段，对教育政策研究中的实例和个案进行研究。只有把宏观研究和微观研究结合起来，教育政策的研究才既有广度又会有深度，既有说服力也会对指导实践有明显的效果。

除此之外，教育政策研究的具体方法和方式还包括：文献法、实验法、比较法、访谈法、历史法以及人类学方法，等等。但是，在实际应用中，还是要针对某一项具体的研究，依据课题研究的规模、性质、目标、以及各种与课题有关的主客观条件等，选择和运用适当的研究方法，在具体研究中往往是综合运用各种研究方法的。