最高审计机关负责人独立地位的立宪保障

　　摘 要：世界各国通过在宪法文本中规定最高审计机关负责人的产生方式、任职资格、任期、免职、薪俸、兼职禁止等制度，保障最高审计机关负责人的独立地位。最高审计机关负责人由国家元首任命、议会选举或任命、国家元首与议会共同决定的方式产生，其任职资格包括国籍、年龄、品行、资历等方面，任期有终身任期与限制任期制之分。对最高审计机关负责人的免职需要具有法定理由并符合法定程序。最高审计机关负责人有良好的薪俸保障，但在履行职责期间不得兼任行政职务和议会议员，不得兼任其它的营利或有报酬的职务。 　　关键词：最高审计机关负责人；独立地位；立宪保障 　　中图分类号：DF437文献类型：A文章编号：1001-6260（2008）03-0136-06 　　 　　最高审计机关国际组织在《利马宣言――审计规则指南》中规定，“最高审计机关成员的独立性应由宪法予以保障”。强调最高审计机关成员的独立性，首要的就是最高审计机关负责人的独立地位。事实上，不少国家已通过立宪来保障最高审计机关负责人的独立地位。本文拟以《世界宪法全书》（姜士林 等，1997）作为基本材料来源，从宪法文本分析的视角，运用比较和统计的方法，研究各国最高审计机关负责人独立地位的立宪保障问题。 　　需要说明的是，最高审计机关的名称在各国不尽相同，或称为“审计署”、“总审计署”，或称为“审计局”、“总审计局”、“审计院”，或叫做“审计法院”、“审计法庭”，此外还有“审计委员会”、“监察院”、“会计检查院”、“审计和行政诉讼高级法院”等名称。由此，最高审计机关负责人的称谓也会有所不同。 　　 　　一、最高审计机关负责人的产生方式 　　 　　在宪法中规定最高审计机关负责人的产生方式，既反映了最高审计机关负责人职位之重要，又可以使最高审计机关负责人获得必要的权威。有58个国家在宪法中规定了最高审计机关负责人的产生方式。概括来看，各国最高审计机关负责人的产生方式有三类： 　　（一）国家元首任命制 　　采用这种方式的有23个国家。包括国家元首独立任命与国家元首根据建议或提名任命。 　　1．国家元首独立任命。有巴基斯坦、印度、孟加拉国、哈萨克、吉尔吉斯、塞浦路斯、斯里兰卡、法国、新西兰、牙买加等国家。巴基斯坦宪法第168条规定，“设巴基斯坦审计长一人，由总统任命”。哈萨克宪法第44条规定，共和国总统“任命共和国预算执行情况财务检查委员会主席，任期五年”。 　　2．国家元首根据建议或提名任命。有如下8种具体情形：（1）根据政府或政府总理建议或提请任命。葡萄牙宪法第136条规定，共和国总统有权“根据政府建议任免共和国审计院院长”。希腊宪法第90条、马耳他宪法第111节第1条、西萨摩亚宪法第97条均规定了这种方式。（2）根据总理的建议并征询统治者会议意见后任命。马来西亚宪法第105条规定，稽核长“由最高元首根据总理的建议并征询统治者会议意见后任命”。（3）根据行政委员会建议任命。巴布亚新几内亚、所罗门群岛、圣克里斯托弗和尼维斯联邦等国家的最高审计机关负责人通过这种方式产生。（4）与公共事务委员会和总理协商后任命。巴哈马宪法第136条有如此规定。（5）同总理和反对党协商后任命。特立尼达和多巴哥宪法第117条规定，审计长“由总统同总理和反对党领袖协商后任命”。（6）经任命委员会同意后任命。菲律宾宪法第9章第4节第1条规定，审计委员会主席和委员由“总统经任命委员会同意后任命”。（7）根据公务委员会的建议作出任命并经议会批准。图瓦卢宪法第159条作了这样的规定。（8）由公务委员会提名任命。瓦努阿图宪法第23条规定，“议会须制定关于总审计署的规定，总审计长由公务委员会提名任命。”该国公务委员会由五名成员组成，由共和国总统与总理磋商后任命。 　　（二）议会选举或任命制 　　采用议会选举或任命制的国家也有23个。包括议会选举制和议会任命制。 　　1．议会选举。（1）议会普通选举产生。奥地利宪法第122条规定，审计院院长、副院长“根据国民议会核心委员会的提名选举产生”。洪都拉斯宪法第205条规定，国民议会“选举国家正副审计长”。萨尔瓦多宪法第131条规定，国会的权力之一是“以公开唱名投票方式选举审计法院院长和法官”。丹麦、瑞典也属于这种方式。（2）议会选举人选举。芬兰宪法第71条规定，“议会应于每届常会开会时任命五名国家审计委员”，“国家审计委员由议会选举人（即根据议会授权选举议会各所属委员会成员的议员）以比例投票的方式选出”。（3）众议院选举。哥伦比亚宪法第59条规定，总审计长“由众议院选举产生”。（4）两院联席会议选举产生。冰岛宪法第43条规定，“联合院按比例代表制选出有薪俸的审计委员”。委内瑞拉宪法第238也有此条规定。（5）议会成员特别多数选举产生。匈牙利宪法第32条（C）规定，国家审计长和副审计长的选举，“需要国家代表三分之二的投票”。危地马拉宪法第233条、乌拉圭宪法第208条也有此规定。 （6）参议院选出审计机关成员后，成员互选。海地宪法第100条规定，审计和行政诉讼高级法院成员的候选人“应把他们的申请书直接送交参议院办公室。参议院选出法院十名成员，后者再从自己中间选举院长和副院长”。 　　2．议会任命。（1）由议会直接任命。斯洛文尼亚宪法第151条规定，“国民议会任命审计署的官员”。罗马尼亚宪法第139条规定，“法律规定，由议会任命的审计法院的成员是独立的并且不可罢免”。哥斯达黎加宪法第121条和第183条均规定，议会任命共和国审计长和副审计长。巴拿马宪法、挪威宪法也规定了这样的方式。（2）由众议院直接任命。比利时宪法第161条规定，“审计院成员由众议院任命”。墨西哥宪法第74条规定，众议院“任命审计总局的长官和其他职员”。俄罗斯宪法第103条规定，“任命审计院主席及其半数审计员”属于国家杜马的管辖范围；第102条规定，“任命审计院副主席及其半数审计员”属于联邦委员会的管辖范围。（3）根据议会主席提名任命。摩尔多瓦宪法第133条规定，“审计院院长由议会根据议会主席的提名任命，任期五年，审计院的成员由议会根据审计院院长的提名任命。”（4）根据总理提名任命。爱沙尼亚宪法第65条有如此规定。 　　（三）混合制 　　即由国家元首和议会共同决定最高审计机关负责人的产生。采用混合制的国家有12个。包括如下几种情形： 　　1．由国家元首经议会同意或从议会建议候选人中任命。（1）经议会同意由总统任命。韩国宪法第97条规定了这种方式。（2）经参议院多数同意由总统任命。巴西、智利等国采用这种方式。巴西宪法第72条规定，“联邦审计法院的法官，是在联邦参议院所选出的人被通过后，由共和国总统任命”。（3）总统根据众议院建议任命。爱尔兰宪法第33条规定，审计长 “由总统根据众议院提名任命”。捷克宪法第97条也作了这样的规定。（4）由国王从众议院建议的多名候选人中任命。荷兰宪法第77条规定，“审计院委员为终身职务，其人选由第二院提名，每一名额需提出三名供选择的人选，以敕令任命”。 （5）由总统从参议院建议的多名候选人中任命。玻利维亚宪法第154条规定了这种方式。 　　2．由议会根据国家元首提名选举或任命产生。（1）议会或参议院根据总统提名任命。立陶宛宪法第134条规定，国家审计长“由议会根据立陶宛共和国总统的提名任命”。秘鲁宪法第146条规定，总审计长“由参议院根据共和国总统提名任命”。（2）议会或参议院从总统提名多个候选人中选举产生。尼加拉瓜宪法第138条规定，国民议会“从共和国总统提名的三倍名额候选人中选举共和国审计长”。多米尼加宪法第78条规定，“设立常设的审计委员会，由至少五名成员组成。由参议院从行政权力部门提出的几个三名候选人名单中选举产生”。

　　最高审计机关负责人产生以后，有一些国家在宪法中规定经过宣誓才能就职。如奥地利宪法规定，审计院院长、副院长在就职前，应向联邦总统宣誓。印度、巴基斯坦、孟加拉国、海地等国家还在宪法附表或正文中列出了审计长的誓词。实行宣誓制度有助于增强最高审计机关负责人的使命感、责任感和荣誉感，督促其依照宪法和法律独立行使职权、加强自律意识。 　　 　　二、最高审计机关负责人的任职资格 　　 　　最高审计机关负责人的任职资格是指担任最高审计机关负责人所必须具备的条件，一般包括国籍、年龄、品行、 　　资历等方面。有11个国家在宪法中对审计长的任职资格作出了规定，除亚洲的菲律宾外，其余都是美洲国家。 　　各国宪法对最高审计机关负责人任职资格的规定方式有两种。一种是直接规定任职资格。如菲律宾宪法第9章第4节第1条规定，“审计委员会的主席和委员应为菲律宾本土生公民，任命时至少年满35岁，并为有10年以上审计经验的国家注册会计师或从事法律工作10年以上的菲律宾律师协会会员，并在任命的最近选举中未担任任何选任职位的候选人。审计委员会的全体成员在任何时候都不应来自同一行业”。另一种是规定审计长须有其他某类职位的任职资格。如乌拉圭宪法第208条规定，“审计法庭由7人组成，其成员必须具有参议员所应具备的资格”。根据该国宪法，参议员必须是充分行使公民权利的本国出生的公民，或者行使公民权利已达7年以上的法律承认的公民，二者均应年满30岁。[JP+1] 　　各国宪法对最高审计机关负责人任职资格的规定具有以下几个方面的特点：一是国籍条件上大多要求是本土生公民，排除因继受取得国籍者担任这一职务的可能性。[JP]如菲律宾、委内瑞拉、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、巴拿马等国家宪法中都有这样的规定。二是年龄条件普遍规定得较高。委内瑞拉、萨尔瓦多、乌拉圭为30岁，菲律宾、巴西、哥伦比亚、巴拿马、海地为35岁，危地马拉则为40岁。三是要求品行正直。如洪都拉斯宪法第223条规定，正副审计长须具备的条件之一是“公认正直、有能力”。萨尔瓦多宪法第198条规定，审计法院院长和法官须“有深孚众望的道德和能力”。巴西宪法第72条规定，担任审计长者应“具有相应的道德品质”。四是具备相关资历。哥伦比亚宪法第59条规定，当选共和国总审计长的人须“具有法律、经济科学或金融科学方面的大学文凭”，并且须“曾正式担任过部长、最高法院大法官、国务委员、共和国总审计长等职务之一者；或者曾担任国会成员至少四年者；或者曾任法律、经济科学学科方面的大学教授，时间不少于五年者”。再如海地宪法第100条将“是法学士或有证书的会计，或持有公共行政高级课程毕业证书，经济学毕业证书或公共财政毕业证书”以及“有在公共或民营行政管理部门工作五年的经验”规定为审计和行政诉讼高级法院成员必须具备的任职条件。 　　 　　三、最高审计机关负责人的任期 　　 　　最高审计机关负责人的任期是指最高审计机关负责人的任职年限。有31个国家在宪法中对最高审计机关负责人的任期作出了具体的规定。各国宪法规定的最高审计机关负责人任期有两种情况，一是终身任期制，二是限制任期制。 　　实行最高审计机关负责人终身任期制的国家，除荷兰等极个别国家规定最高审计机关负责人终身任职外，一般都规定了最高审计机关负责人的退休年龄，以保证其判断力不致因年老而受到影响，危及审计的客观、公正。例如，智利宪法第87条规定，共和国审计长“不得撤换，年满75岁则不再任职”。智利审计长的退休年龄在各国中是最高的。在圣克里斯托弗和尼维斯联邦、所罗门群岛，退休年龄较低，为55岁。在包括印度、孟加拉国、马耳他、斯里兰卡等国家在内的大多数国家，退休年龄为60岁。其中，在某些国家，还有一些特殊规定。如新西兰1953年公共收益法第13条规定，“尽管在本法中有规定，任何人在年满60岁之后都不能被任命或继续担任会计检查和审计总长职务；但是，在年满60岁时任职尚不足五年而且还能继续任职者可以继续任职，直至满五年为止，不能再延长。”又如西萨摩亚宪法第97条的规定，审计长任职至60岁为止，但立法议会可作出决议延长已达60岁的审计长的任期。 　　在限制任期制的国家，最高审计机关负责人的任期有两个特点。一是任期较长。如玻利维亚、海地两个国家审计长的任期都是10年。哥斯达黎加审计长任期为8年。这是因为，短期任职的最高审计机关负责人，不管由谁任命和如何任命，均将在一些方面使其独立精神受到影响，或俯首听命于某一部门，或过于迁就民意，影响其唯以宪法和法律为准，执法不阿的态度。二是除韩国、菲律宾等少数国家外，最高审计机关负责人的连续任职通常不受限制。如马来西亚宪法第105条规定，稽核长可以连任；哥斯达黎加宪法第183条规定，审计长与副审计长可无限期连任。韩国宪法第98条规定，监察院院长任期4年，只连任一次；菲律宾宪法第9章第4节第1条规定，审计委员会主席不得连任。 　　 　　四、最高审计机关负责人的免职 　　 　　对于最高审计机关负责人的免职，直接关系到其独立地位，有30个国家从宪法上对此问题作出了规定。各国宪法一般都要求免除最高审计机关负责人须有法定理由并符合法定程序。 　　关于免职理由和免职程序的规定方式，各国不尽一致。大体有两种类型：一是直接对免职理由和免职程序作出规定。这是多数国家的做法。如爱尔兰宪法第33条的规定，除非发生规定的不规行为或丧失资格，并且只有众议院和参议院通过决议，要求解除其职务，审计长不得被解职。总理应及时将两院通过的任何此类决议，报告总统；并将经过该决议之议院议长确认的决议副本一份，呈送总统。总统一接到上述报告和决议副本，应立即发布其签字盖章的命令，解除审计长的职务。二是规定审计长的免职程序与免职理由和最高法院法官或高等法院法官相同。如印度、巴基斯坦、孟加拉国、玻利维亚、洪都拉斯、西萨摩亚等国家宪法都规定，非按照免除最高法院法官职务的同样方式和同样理由不得免除审计长的职务。在孟加拉国，最高法院法官免职的程序和理由是：由最高司法委员会（由孟加拉国最高法院首席法官和两名地位仅次于首席法官的法官组成）调查后向总统提出报告，认为该法官已经不能正常地履行其职责或者犯有严重渎职罪，总统应发布命令解除该法官的职务。塞浦路斯宪法第115条规定，“除非根据高等法院法官退休或免职的类似理由并按照类似的方式，不得令审计长与副审计长退休或予以免职”。马来西亚宪法第105条规定，“非按罢免联邦法院法官的相似理由和相似方式，不得对稽核长予以免职”。 　　就各国宪法规定的免职理由来看，一般包括健康原因、不称职、行为不端、渎职等。乌拉圭宪法第209条规定，审计法庭成员被免职的理由是“不称职、玩忽职守或违法乱纪”。巴哈马宪法规定的免职理由限于“不能履行职责（因身体或大脑患病）或行为不端”。所罗门群岛、圣克里斯托弗和尼维斯联邦等国家宪法规定，担任审计长职务的人只能因无法履行其职责（无论是身体或精神疾患或其他原因）或渎职行为而被免职。瑙鲁宪法第66条规定， “除非……以经证实的不称职或渎职的理由要求将审计长免职，不得免除审计长职务。”洪都拉斯宪法第224条将免职理由规定为“严重舞弊或犯罪”。 　　关于各国宪法规定的免职程序，在哥斯达黎加、乌拉圭、瑙鲁等国，由议会以全体议员三分之二的多数赞成才能将最高审计机关负责人予以免职。爱尔兰则要求两院均通过免职的决议。在孟加拉国，由国家元首根据最高司法委员会的调查结论将最高审计机关负责人予以免职。在宪法中对免职程序规定得最为详尽的是巴哈马。根据巴哈马宪法第136条的规定，如果总理向总督提议对免除审计长的职务一案进行调查，那么总督应任命一个主席和至少两名成员，组成一个法庭。法庭的人员由总督依照司法与法律事务委员会的意见，从那些担任、曾担任或有资格担任高级司法职务的人中挑选。该法庭将对此案进行调查、并呈报总督调查的结果，同时对是否应免除该职务提出建议。如果该法庭向总督建议免除该人职务，此时总统应该照此行事。当免除审计长的职务的案子已提交该法庭，在该法庭审结以前，总督根据公共事务委员会的意见，可以暂时停止审计长的职务，并可以随时撤销这一决定。如果法庭向总督建议不应免除审计长的职务，停职决定将失去效力。

　　此外，约旦、哥斯达黎加、尼加拉瓜、危地马拉等国家宪法还规定最高审计机关负责人享有豁免权。如约旦宪法第119条规定，“法律应规定国家审计长享有豁免权”。哥斯达黎加宪法第183条规定，“审计长与副审计长可无限期连任，并享受最高权力机构人员的豁免权与特权”。赋予审计长豁免权，旨在鼓励其无畏地、独立地履行审计职责，使其能在合理限度内消除外部因素对其审计活动的不合理干扰。 　　 　　五、最高审计机关负责人的薪俸 　　 　　“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”（汉密尔顿 等，1980）。薪金稳定并有良好保障，可以使最高审计机关负责人生活稳定，不虞其景况的变化而影响其职责的履行，也可使其有某种优越与自豪感，免生贪污腐败、徇私枉法之心。正因如此，有17个国家在其宪法中明确规定了审计长的薪俸问题。 　　各国宪法规定的最高审计机关负责人的薪俸的主要内容包括：第一，最高审计机关负责人的薪金标准由法律规定。第二，最高审计机关负责人的薪俸由“统一基金”支出。国家设立有保障且又固定的“统一基金”，最高审计机关负责人的年俸由“统一基金”支出，不列入每年须经议会辩论的预算。第三，最高审计机关负责人的薪俸及其他待遇，不得在其任期内作对其不利的变更。如印度宪法第148条规定，“审计长的薪俸及其他待遇由议会以法律规定”，“审计长的薪俸及其在休假、年金或退休等方面的权利，不得在其任期内作对其不利的变更”。 第112条规定，“下列支出应自印度统一基金内支付：……印度审计长与总检察长之薪俸、津贴及年金”。再如圭亚那宪法第222条规定，“（一）凡担任本条适用的职务的人，其薪金和补贴由法律规定，……（二）凡担任本条适用的职务的人，其薪金和补贴从联合基金中开支；（三）凡担任本条适用的职务的人，付给他的薪金和补贴和他的其他服务条件，在他任命后不得进行不利于他的变动；……（四）本条适用的职务是：……审计长……”。 　　 　　六、最高审计机关负责人的兼职禁止 　　 　　最高审计机关负责人的兼职禁止，是指最高审计机关负责人在履行职责期间不得兼任行政职务和议会议员，不得兼任其它的营利或有报酬的职务。有12个国家在宪法中规定了最高审计机关负责人兼职禁止制度。确立这一制度意在使审计长具有超然的身份，免受担任职务或领取报酬的机关、企业、组织等的职务控制和干涉。 　　1．不得兼任议员。如荷兰宪法第57条规定，“议会议员不得兼任大臣、国务秘书、国务委员会成员、审计院成员、最高法院成员、最高法院首席检察官或首席辩护律师。”摩纳哥、哥伦比亚等国宪法也规定审计长不得兼任议员。 　　2．不得兼任任何其他公职。如马来西亚宪法第105条规定，稽核长“不得在联邦或任何州兼任任何其他公职”。牙买加宪法第120条规定，“担任审计长职务者，不得任命为其他任何公职”。 　　3．不得兼任任何公职或私职。如罗马尼亚宪法第139条规定，包括审计法院院长在内的审计法院成员“不得兼任法官禁止兼任的那些职务”。该国宪法第124条规定，“法官不得担任除高等院校教员职务外的其他任何公职或私职。”爱尔兰宪法第33条规定，审计长“不得成为议会两院任一院的议员，不得兼任其他任何有报酬的官职或职务。” 　　在有的国家，宪法规定审计长在离职后一定时间内亦不得担任公职。这一时间短的为2年、3年，长的可至终身。如巴基斯坦宪法第168条规定，“凡担任审计长职务的人，在其停止担任该职务后的2年内，无资格担任任何巴基斯坦公职”。瑙鲁宪法第66条规定，“凡是担任过审计长的人在其终止担任审计长职务后3年内不得担任任何公职”。印度宪法第148条规定，“审计长卸任后不得在印度联邦政府或各邦政府内担任其他职务”。在宪法上作这种设计，是为了防止有权任命公职的国家机关在最高审计机关负责人卸任前许以其他公职，从而影响最高审计机关负责人职责的履行。 　　 　　七、结语 　　 　　宪法是一国的根本大法，它规定的是国家生活中的根本问题，在国家的法律体系中处于最高的地位，具有最高的法律效力。从宪法上对最高审计机关负责人的产生方式、任职资格、任期、免职、薪俸、兼职禁止等问题作出明确规定，有利于保障最高审计机关负责人的独立，从而领导最高审计机关有效地履行审计监督职能。应当指出的是，本文对最高审计机关负责人独立地位的探讨只是局限在宪法文本的层面，即规范层面。至于宪法文本中的这些规范是否能够发挥作用、发挥作用的效果如何，则还要看各国审计行宪的实践状况，也就是需要从实然层面进行考察。一个在宪法文本上对最高审计机关负责人独立地位作出全面规定的国家，其最高审计机关负责人未必在国家实际生活中就真正实现了独立；反之，一个在宪法文本上对最高审计机关负责人独立地位规定得很简约的国家，其最高审计机关负责人的独立地位也有可能得到切实的保障。由于目前难以搜集到各国审计行宪较充分的材料，因而对各国最高审计机关负责人独立地位立宪保障的实然状况还不能得出一个相对满意的结论。待将来各国审计行宪实践材料完善之际，可对此做深入研究。 　　 　　参考文献： 　　汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．1980．联邦党人文集［M］． 程逢如，在汉，舒逊 译. 北京：商务印书馆：396． 　　姜士林．1997．世界宪法全书［M］．青岛：青岛出版社． 　　Constitutional Guarantee of Independent Status 　　of Supreme Audit Organization′s Head:Constitutional Analysis 　　ZHANG Xian�yong 　　(Law School, Shandong Institute of Business and Technology, Yantai 264005) 　　Abstract: Lots of nations protect the independent status of their Supreme Audit Organization′s head with regulations from appointment to qualifications, tenure, dismission, salary, and prohibition of concurrent posts in their constitution versions. The Supreme Audit Organization′s Head can be appointed by the head of state, elected or appointed by the parliament of the state, or decided by both the head and the parliament. The qualifications of the Supreme Audit Organization′s Head are composed of nationality, age, behavior, resume, etc. His tenure can be lifelong or limited in different states. He should not be dismissed without legal cause and legal procedure. He has a well salary, but is forbidden to take concurrent posts including official, congressman, and other posts with profit or reward. 　　Keywords: the Supreme Audit Organization′s Head; independence; constitutional protection 　　（责任编辑 欧阳仁根）