关于对问责制问题开展专题调研的情况报告

　　接到《关于委托调研的函》后，XX省纪委高度重视，省纪委召开会议，对如何结合实际开展好调研活动提出了明确要求，指出要把开展专题调研活动纳入年内法规工作的整体规划，并作为重点工作来抓。省纪委副书记何XX同志亲自指导调研，对如何有效、务实地开展调研提出了具体要求，明确了措施。分管法规工作的副厅长储XX同志亲自带队，深入基层开展调研，对调研的指导思想、具体内容和方式方法提出了具体要求。各级纪检监察机关统一行动，集中调研，条块结合，上下联动，全省18个省辖市都分别召开了常委会，对本地调研活动进行统一安排。XX等8个市利用已建立起来的法规工作领导小组的优势，统一协调，多方参与，广开渠道，延伸触角，充分搜集意见。XX等市纪委的主要负责同志亲自带队赴县乡听取意见。在近两个月的调研中，全省共召开专题座谈会50多次，走访专家学者200多人次，发放征求意见表3000多份，形成了问责制专题调研报告和规定草本18份、收集案例63个。现将几个主要问题的调研结果报告如下：

一、关于问责制规定的名称及其含义

各地围绕问责制规定的发布机关、问责对象和效力等级等问题,对问责制规定的名称进行了调研。比较普遍地认为，第一，发布机关应是中央纪委。《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定纪委是党内监督的专门机关，问责制是党内监督的一种重要方式，以中央纪委名义发布有利于问责制的落实，也便于与党纪处分相衔接，便于操作。第二，问责对象应限定在党员领导干部的范围内。现实中党委对一个地方和部门的重大问题具有决策权，对一个地方和部门的发展稳定起着关键作用。在我国现行的体制下，大部分行政首长，特别是政府主要负责人都是党员，将问责对象限定在党员领导干部，既包括了对党委系统领导干部的问责，实际上也包括了对行政首长的问责。第三，法规效力层次应为“办法”。按照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第四条的规定，中央纪委、中央各部门制定并发布的党内法规称规定、办法、细则。综合考虑用“办法”较为合适。此外，鉴于问责是一项新事物，在实践中有一个完善、健全的过程，因此，建议使用“暂行”二字。

各地认为，问责的范围应当围绕党员领导干部履行职责这个中心环节进行。党员领导干部由于故意或者过失，不履行或者不正确履行职责，以致影响党和政府形象、影响和贻误工作，损害公共利益或者损害公民合法权益的行为，或党政领导干部行为不端，在社会上造成不良影响的行为，都应受到追究和问责。不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。实践中，被问责的行为既可能是不合法行为，也可能是不当行为；既可能是作为行为，也可能是不作为行为，既可能是作为不力行为，也可能是乱作为行为；既可能是集体行为，也可能是个人行为。

二、关于实施问责应当坚持的基本原则

调研中，各地普遍认为，实施问责应当坚持四个原则：一是权责一致的原则。职务、职权与职责是相互统一的，有权必有责，一定的权力对应于一定的责任，问责对象必须承担与其责任行为相应的责任。二是从严治党、有错必究原则。党员领导干部违反规定，应当问责的，必须问责。三是实事求是、依法依纪原则。对问责对象进行追究，应当以事实为依据，以国家法律和党内法规为准绳，区别不同情况，恰当地给予处理。四是惩戒与教育相结合的原则。问责不是单纯的责任追究，目的在于教育党员领导干部增强责任意识，少犯错误。因此，问责应建立在教育的基础上，做到防范为主，教育为主。

三、关于问责的方式

问责的方式应是介于道德谴责和法律惩罚之间的可行措施。问责问题实质上应属党内管理的范畴，一般应采取组织处理，少数也可以采用纪律处分，但一般不宜动法。我们结合近年来党风廉政建设的实践，认为问责主体可以采取责令限期整改、取消当年评优评先资格、诫勉谈话、责令做出书面检查或在有关会议上作出书面检讨、通报批评、公开道歉、待岗学习、停职检查、责令辞职等方式进行问责。问责对象也可以主动采取整改问题、公开道歉、引咎辞职等补救措施纠正错误，避免或者减少不良后果的发生。这几种方式可以单独或合并使用，也可与组织处理、党政纪处分合并使用。在调研中，各地还认为，对于那些虽有缺点和错误，但不需要进行组织处理的问责对象，可以进行问责；对于一年内被问责两次以上的，干扰、阻碍、不配合调查的，打击、报复、陷害投诉人、检举人、控告人的，拒不纠正违纪违法违规行为的，应当进行组织处理或给予党政纪处分；对于涉嫌违纪的，移送纪检监察机关处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

四、关于问责的对象、主体及问责的范围

实践中，问责对象的范围如果过宽，将不利于操作。鉴于公共权力主要集中在领导干部特别是各级党委（党组）的领导班子成员手中，建议问责的重点为各级党委（党组）的领导班子成员。在问责制还有待进一步完善的情况下，不宜对党的中央机关进行问责。我们建议将问责对象最终界定在“地方各级党委（党组）的领导班子成员”这个范围。

按照我国的政治体制，有权对各级党委（党组）的领导班子成员问责的主体应包括：上级党委（党组）、纪委，同级党委（党组）及其主要负责人也可以依照职权对班子成员和其他党员干部进行问责。同时，在调研中一些同志认为，问责只有是双向的，才能达到应有的效果，上级可以对下级问责，下级也可以按照一定的程序向上级问责。建议参照《党内监督条例（试行）》询问和质询制度的规定，党的地方各级代表大会代表，可对同级党的委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题进行问责。问责往往涉及多个部门和人员，有一个牵头部门十分必要，根据纪检（监察）机关的职责权限，建议将纪检监察机关作为承办问责工作的具体部门。

五、关于问责的程序

各地在调研中认为，严格的程序是问责制沿着法治轨道前进，防止陷入人治误区的保证。问责应分三个程序，一是启动程序，二是调查程序，三是处理程序。启动问责有两种情形：一是应当问责的。党员领导干部有下列情形之一，给党和人民的利益造成损失的，应当进行问责：拒绝、放弃、推诿履行职责的；无合法依据或者不依照规定程序、权限和时限履行职责的；廉洁自律、道德品质、生活作风等方面行为失当；上级党委（党组）要求问责的；其他应当问责的情形。二是可以问责的。问责主体根据掌握的信息，如组织考察、年度考核、民主测评、行风评议、案件查处、群众举报、审计、巡视等工作中发现的问题；新闻媒体曝光的材料；公民、法人和其他组织检举、控告、投诉；生效的司法判决或者行政处罚决定；人大代表、政协委员的提案、议案等，决定是否问责。

建议调查分三个阶段。一是作出问责决定后，应书面通知被问责对象所在单位的党委（党组）；二是纪检监察机关按照职责权限对问责对象进行调查核实；三是调查结束后，应当撰写调查报告，调查报告应当提出问责或者不予问责的建议。

建议处理分四个步骤。一是作出问责决定。问责或者不予问责的决定应当根据调查报告集体作出，不予问责应当有书面结论，问责决定应当包括主要错误事实、处理依据、问责方式、问责对象依纪依法应享有的权利等内容。二是送达问责决定。问责决定应当以书面形式送达问责对象及其所在党委（党组）。三是公开问责决定。除应当保密的内容外，问责决定应当公开，对于署真实姓名的党代表的问责要求，有关部门应当作出书面解释或者答复。四是复核问责决定。问责对象对问责决定不服的，可以在收到决定之日起15日内向做出决定的机关提出复核申请。

以上报告，不当之处，请指正。

XX省纪委法规室