我国公司环境法律责任制度的绿化:一个预防的视角

　　摘 要：公司的环境法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任。当前，我国公司法律责任的设置存在根本性缺陷，即预防理念的缺失，主要表现在市场准入阶段公司设立的环境条件缺失、环境保护法律相关准入规定的缺陷、环境风险内控预防机制的空白、行政处罚手段的滞后性以及重大环境污染犯罪尚未“危险化”等。以预防理念全面“绿化”公司的环境法律责任，需要从如下方面加以努力：完善环境准入立法、建立以环境风险应对为中心的内部控制制度及责任体系、行政处罚方式的科学化、重大环境污染事故罪的“前置”及环境监管失职罪的修订。 　　关键词：公司；环境法律责任；预防 　　中图分类号：DF46 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.01.08 　　与一般的法律责任相同，公司的环境法律责任主要包括公司的环境民事法律责任、公司的环境行政法律责任以及公司的环境刑事法律责任。公司的环境民事法律责任系指公司违反环境义务或者造成环境损害时所应承担的民事后果，主要包括排除危害和损害赔偿两种责任承担方式。公司的环境行政法律法律责任系指公司违反环境行政法时所承担的不利法律后果，行政处罚及行政处分是承担环境行政法律责任的两种形式。在我国，环境行政法律责任是公司承担环境法律责任的最主要方式。公司的环境刑事法律责任系指违反环境刑事法律规范时，公司所应承担的法律责任。我国《刑法》专节设定了“破坏环境保护罪”，其中又囊括了专门的环境犯罪种类和环境犯罪类型。 　　在社会责任范畴中，公司的环境法律责任居于中间位置，承启了公司的经济责任和道德责任。公司环境法律责任的承担势必促进和推动公司社会责任的践行。公司作为环境法分配环境义务的重要主体，其践行义务的实际结果，对公众环境权益及环境正义的实现可以起到关键作用。一项好的环境法律责任制度安排，不仅应在实际执行中发挥威慑力，更要迎合环境问题的特殊性，在预防功能方面有所作为。预防性公司环境法律责任的制度设置，是从可持续发展的角度，贯彻、执行环境保护的法律、法规、政策的重要条件之一[1]。那么，如何全面认知当前我国公司环境法律责任制度的主要问题，怎样从预防的视角审视公司环境法律责任的难题，并变革当前的公司环境法律责任制度，将是本文逐步探讨的内容。 　　一、公司产生阶段的环境法律责任问题 （一）公司市场准入的环境条件缺失 　　根据我国《公司法》的规定，设立有限责任公司，应当具备一系列基本条件。然而，无论是何种类型的公司，对公司设立条件的规定，其对象均是主体、财产、组织、经营条件等情形，环境准入的基本事项均未被提及；未达到环境标准的公司进入市场涉及的法律责任问题，更是无从谈起。由此，环境准入作为公司进入实体市场的第一道绿色门槛，没能发挥其基本的防护墙作用。 　　（二）环保法中公司环境准入规范的滞后 　　我国《环境保护法》在第2章规定了“环境监督管理”，在第3章规定了“保护和改善环境”，在第4章规定了“防治环境污染和其他公害”，惟独没有环境准入规范的内容。此外，《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《自然保护区条例》、《森林法》等环境法律法规也未规定公司设立时环保部门的环保审批职责。总体来看，各种环保法律法规中有关环境保护义务及责任的设定，基本上都是对已成立的公司之行为进行规范。 　　西南政法大学学报潘 佳：我国公司环境法律责任制度的绿化：一个预防的视角在《环境保护法》第2章明确规定“环境监督管理”方面，其针对公司行为的规定，除了对环境质量标准的制定、环境监测的管理以及环境行政主管部门的职权等主要规定之外，主要是从建设项目是否影响环境的角度进行了细化。第13条规定了环境影响评价制度我国《环境保护法》第13条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。” ，但是，没有明确规定公司设立时的环保批准问题。该法在第5章明确规定了“法律责任”，其仅针对经营时的公司法律责任。我国《环境保护法》第35条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款：……。”第36条规定：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”第37条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。”第38条规定：“对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节严重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。” 此外，《环境影响评价法》及其他污染防治法对公司项目建设和规划的规制，也不例外。因此，批准程序并不是公司设立之时《公司法》第6条规定的情况。总之，作为基本法的《环境保护法》针对将来可能对环境状况产生影响的公司设立行为，没有设定环境本身的“市场”准入标准。 　　我国《环境保护法》在第3章中明确了政府及其环境保护行政主管部门保护和改善环境的基本义务。《环境保护法》第4章就如何对环境污染和其他公害进行防治进行了明确规定。通过第3章和第4章的基本内容，可以找到运营阶段公司承担环境法律责任的基本条款，然而，公司进入市场的环境审批问题还是没有被纳入制度考量的范畴内。即使《环境保护法》第25 条第25 条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。” 对新建企业提出了环境保护的要求，该条毕竟是原则性的规范，没能细化，环境审批问题还是无从谈及。《环境保护法》第26 条 第26 条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。” 规定了“三同时”制度，可以在一定程度上预防和化解环境风险，实际上，依前文的逻辑来看，该制度针对的是“事后”的公司，仍然没有对“事前”需要环保审批的公司设立行为有所作为。 　　二、公司运营阶段的环境法律责任问题 （一）应对环境风险的内部控制制度和责任之空白 　　国际社会一向将内部控制制度作为防范公司风险最为有效的约束机制，在环境风险的防范方面，内部控制制度应当发挥重要作用。由于人为污染和全球气候变化等多重因素的叠加，环境灾害的发生正在引起越来越多的关注[2]。环境事务作为惟一关涉所有国家利益群体的“共同威胁”与“共同利益”[3]，没有任何一个国家会反对。与此同时，经济学界、管理学界、公司界和法学界开始从内部控制视角探讨环境灾害的应对策略。由于刚刚起步，在世界范围内，包括欧美、日本等发达国家，均未建立有效应对环境风险的内部控制约束机制。尽管如此，我们不难发现，根据内部控制的基本理念和原则，以防范包括环境风险在内的各种风险为重心，明确相关主体的环境内部控制责任，将显得越来越重要。在中国的现实语境下，由于违法成本低廉，环境成本没能内部化，以及绿色会计核算体系整体缺位，这一世界范围内的前沿难题若在中国得以先行，会显得格外棘手。 　　（二）公司环境违法行为的处罚方式滞后 　　当前我国的环境法规针对企业的违法行为，大多采用罚款的方式，很少采用吊销许可证、消除危害、责令停产停业等资格罚和行为罚。相较于经济罚，资格罚和行为罚的闲置状态在很大程度上助长了企业的环境违法行为。针对经济罚而言，由于罚款的成本对企业来说根本算不上负担，再加上体制和机制等各种因素的存在，罚款的威慑功能荡然无存。更为重要的是，这种单一的、普遍实施的威慑机制没能从根本上约束管理层和执行层的行为，在实践中，我们常常见到管理层获利而广大股东“埋单”的尴尬情形。 　　此外，困扰环保部门的缺乏查封、冻结、扣押等强制手段的老问题一直没能得到解决。环保部门缺乏直接的、实在的权威，缺乏最直接、最可靠的制止和打击环境违法行为的合法权力来源，不得不求助于法院的强制执行力来协助。实际上，矛盾不仅往往得不到解决，诉讼成本、时间成本、执行成本等各种成本问题又接踵而来。总之，环境问题的紧迫性和不可逆性与法律赋予环保部门的“正当性”权力来源极不相称。 　　（三）刑事法律责任的变革拖泥带水 　　我国《刑法修正案（八）》对第338条“重大环境污染事故罪”作了较大修改。修改前的《刑法》第338条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”修改后的条文规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”本次修改主要涉及以下几个问题：第一，将构成要件中的犯罪结果由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。笔者以为，从一定角度而言，本条并非通说所界定的由“结果犯”向“危险犯”的转变，严格说来，构成要件强调必须“造成环境严重污染的结果”，而不是“有严重污染环境的危险行为”。值得肯定的是，《刑法修正案（八）》实施后，只要造成了重大环境污染，无论是否属于污染事故，都将被追究刑事责任。第二，将排放、倾倒或者处置的物质，由“危险废物”修改为“有害物质”。第三，删除了“向土地、水体、大气”排放、倾倒或者处置的规定。 　　尽管如此，该罪的变革仍无法从根本上预防企业的重大环境污染行为：一方面，当前的司法运行机制使得司法的补强作用难以发挥；另一方面，制度的缺漏不容忽视，从“准危险犯”到“危险犯”的跨越亟待提上议事日程。与约束污染和破坏环境主体的责任相对应，环境监管主体的责任问题也不容忽视，虽然和企业的环境刑事责任无直接关联，却是企业责任制度配套履行必不可少的。遗憾的是，《刑法修正案（八）》尚未将监管者的环境刑事责任纳入改革的范畴。 　　三、从预防角度绿化公司的环境法律责任 （一）环境准入制度及相关责任的立法完善 　　规定公司设立时的环境责任审批制：明确公司设立应具备的环境条件及相应的环境准入罚则。公司在报批环境准入时，存在不报、少报、谎报等违法情形时，应依法追究公司的环境准入法律责任。环境资源行政主管部门应切实履行公司设立时的环境准入监管职责。公司登记机关应切实履行相应的协助审查义务，对没有环境审批或者环境审批不合格的企业，不予登记；登记机关违法失职的，亦承担法律责任。此外，这一制度的有效运作，仍需一些配套机制的完善。例如，强化对现行环境指标的研究，制定科学的环境准入标准及指标，统一规范审核程序，等等。将公司的环境法律责任提前，强化对准入阶段公司的责任和监管者“配套责任”的约束，将从最前端强化公司的环保注意义务，加大自身的环保投入和环境制度建设，可以有效地预防污染和破坏行为。 　　（二）建立以环境风险应对为重心的内部控制制度及责任体系 　　2006 年7 月，财政部、国资委、证监会、审计署、银监会和保监会联合发起成立了企业内部控制标准委员会，同年11 月，该委员会发布了《企业内部控制规范-基本规范》和22 个具体规范的征求意见稿。2008 年6 月28 日，五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》（以下简称《基本规范》），2009 年7 月1 日起首先在上市公司范围内施行，并鼓励非上市的其他大中型企业执行。 　　《基本规范》将内部控制定义为：由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程。该规范将内部控制的目标归纳为五个方面：第一，合理保证企业经营管理合法合规；第二，合理保证企业资产安全；第三，合理保证企业财务报告及相关信息真实完整；第四，提高经营效率和效果；第五，促进企业实现发展战略。与COSO 报告所设定的目标相比，这个目标体系把资产的安全明确列入控制目标体系中，突出了资产安全的重要性[4]。企业作为主要的污染主体，在风险泛化的时代，将始终面临不确定的环境风险，包括持久性、累积性的环境污染损害风险以及突发环境事件风险等。 　　从成本收益角度考量，环境风险的有效控制意味着企业成本的削减。近几年以来，石油化工行业污染事件频发，危险物质经营单位因危险废物处理不当而造成的环境事故比比皆是，重金属行业等高污染企业搬迁后留下了一些后遗症，造成搬迁企业污染环境，损害社会公众利益，国家继续“埋单”的尴尬境遇。从根本上说，企业自身根本没能意识到将环境风险纳入内控机制的重要性，而环境风险特别是环境事故一旦造成损害，其代价将是巨大的。日本福岛核危机事件、大连和墨西哥湾漏油事故就是前车之鉴。 　　由此，本文建议：第一，拓展内部控制的目标，增设预防和化解企业的环境风险一项，尤其强调高风险行业的环境风险防范，建立环境高风险行业以环境风险为中心的内部控制机制。第二，突出董事高管环境风险内部控制注意义务，强调董事高管的内部控制责任。明确其有制定和监督环境风险内部控制制度制定和履行的法律责任，因故意或者重大过失违反内部控制规定造成公司环境污染破坏事件或者环境事故，直接承担对第三人的法律责任。《公司法》第150条规定：“董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”根据此条规定，董事高管因故意或重大过失导致公司环境法律责任时，不对第三人直接承担责任。 根据主观过错及损害后果，责令其承担月薪或者年薪几倍的罚款。第三，为了保证董事高管商业判断的理性行使，注意义务不宜限制过严，若仅有一般或者微小过失，不宜追究责任。鉴于“权力易被滥用”、“绝对的权力就会造成绝对的腐败”之普遍认识，并基于对监督和制约公司经营者滥用职权行为之考虑，对于执掌公司一定范围内的经营权限和资源的公司董事、经理、副经理、财务负责人等，均有必要对其形成制约。对责任主体进行认定时，应把握“职权滥用”的内核，对“董事高管人员”以及“执行职务行为”不应作过窄解释[5]。此外，通过建立董事高管的环境责任保险制度（特别是在高度危险行业中）来分散和防范风险，也是十分必要的。 　　（三）行政处罚方式的科学化 　　环境行政处罚在实践中大多采取罚款的方式。从逐年递增的排污费和罚款来看，就实施效果而论，环境行政处罚是失败的，那么，原因何在？依本文所见，罚款制度没能从根本上触及企业决策层的利益。由于企业作为一个整体对外承担责任，实际上真正掌握企业环境、经济等行为命脉的董事和高管并未对自己的违法行为直接承担不利后果，而内部约束机制又很难规制企业的核心。鉴于罚款制度作为主要的环境违法处罚方式仍将在我国长期存在，该制度的变革尤其要注重对决策层的约束和惩戒。 　　此外，增加自由罚的适用范围，扩大行为罚和资格罚的适用。鉴于公司环境违法行为的特殊性及我国严峻的环境态势，在法定情况下，环境污染或者破坏达到一定程度的，有关部门可以对公司主要负责人进行拘留，并处以罚款，同时不免除其民事赔偿责任。鉴于人身自由属于最重要的基本人权范畴，必须界定清晰自由罚的条件、时机和范围。在其他行为罚和资格罚方面，从环境基本法层面授予环保部门实在的权力，明确法定条件下环保部门可以采取查封、冻结、扣押等强制措施，授予环保部门责令违法企业停产停业的权力。 　　（四）重大环境污染事故罪的“前置”及环境监管失职罪的修订 　　建议修改重大环境污染犯罪为名副其实的“危险犯”，将条文修订为：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，有造成严重污染环境危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”对于危险犯的认定，可能比较困难。应结合企业的经营范围、行业类型、主观恶性和违法程度等因素进行综合考量。比如，某危险废物经营和处置单位将大量剧毒废物随意丢弃在重点饮用水源保护区，而该地区多降雨，一旦发生危险，将造成市中心数万人面临饮水危机，即使没有造成环境损害后果，根据前文的理由，也应当对其危险行为追究刑事责任。如果危险废物经营和处置单位将剧毒废物随意堆放在荒野地区，周围自然生态稀疏，只有在造成重大地下水污染或者土壤污染事故的情形下，才应追究其重大环境污染事故罪。 　　就现阶段而言，环境监管失职罪的修订不宜一步到位、过于严苛，宜比照《刑法修正案（八）》的重大环境污染事故罪作出修订，而不宜比照本文所界定的危险犯。建议将当前的环境监管失职罪修改为：“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，处三年以下有期徒刑或者拘役。” 　　参考文献： 　　[1]张忠潮，白宏兵.京都议定书对中国社会经济发展的启示[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2006，（4）：96. 　　[2]李金林，胡昱东，章贝贝.中国政府应对公共危机的透视——以无锡太湖蓝藻爆发事件的个案为例[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2008，（3）：98. 　　[3]潘佳.公众参与环境信息发布问责初探[J].合肥工业大学学报：社会科学版，2012，（5）：95. 　　[4]Sato Takahiro，Pan Jia.Sino-Japan Comparison of Internal Control[J].International Journal of Business Administration，2012，（3）：66-74. 　　[5]姜斯海，田田.董事高管对第三人的法律责任[EB/OL].（2007-06-10） [2012-02-01].http：//www.civillaw.com.cn/Article/default.asp？id=34178.