我国建立农村最低生活保障制度思考

经济纵横・2004年第3期

我国建立农村最低生活保障制度思考

吴碧英,林志伟

(厦门大学经济学院,福建　　　摘要:。随着我国国民经济的发展及我国最低生活保障制度的进一步完善。新型的农村最、、、救济周期、救济资金的来源等方面有别于城镇。

关键词:;农村最低生活保障制度;城乡一体化;教育救助中图分类号:F323.8

文献标识码:A

文章编号:1007-7685(2004)03-0032-03　　

一、我国建立农村最低生活保障制度势在必行

中国的贫困问题从地域上可分为城镇贫困问题和农村贫困问题,因此,中国的最低生活保障制度理应涵盖城乡的贫困人群。中国的最低生活保障制度也应包括两方面的内容:城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。在过去几十年中,城市最低生活保障制度得到了国家的高度重视,保障水平和范围基本上是有保证的,在有些方面甚至由于保障的过分投入而出现了福利陷阱,如健康保障领域中的公费医疗和劳保医疗制度。而在农村,自20世纪80年代初以来,农村经济体制的改革和社会主义市场经济体制的初步确立,使农村的社会经济状况发生了根本变化

,以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体,农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱,农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化,养老问题、医疗问题及部分农民

的贫困问题严重,农村居民的最低生活保障问题成为当前农村最严重的问题。尽管1995年民政部为帮助农村的贫困户解决衣食之忧,开始在部分地区建立最低生活保障制度的试点工作,但实施的范围、力度仍然十分有限。有关资料显示,全国31个省、市、自治区中,仅浙江省在2001年10月实施《浙江省最低生活保障办法》,以法规形式将农民列入社会保障的保护范围;改革开放以来,占国家总人口80%的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11%,而占全国20%左右的城镇居民却占89%的社会保障费;

特别是到90年代初,城市人均享受的社会保障费约是农村人均30倍之多,两者差距之大已超过世界上任何一个国家。此外,在社会保障的制度化建设方面,农村也远落后于城市。随着1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的

出台,城市居民的最低生活保障权利以立法的形式得到保障。但对占全国公民80%的9亿农民的最低生活保障的立法至今仍然是空白。农村的社会救助在行为上趋于随意性,缺少稳定性、规

注:本文为国家社会科学基金项目(批准号:03BJL038)研究成果之一。

收稿日期:2003-12-15

作者简介:吴碧英(1943-),女,厦门大学经济学院财政系教授、博士生导师。研究方向:劳动经济学。

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范性和法律的约束力。虽然在1996年民政部颁布了《农村社会保障体系建设指导方案》,农村的最低生活保障较之过去有了长足的进步。在一些经济较发达的地区,农民的最低生活保障正在逐步纳入规范化、制度化的轨道。但整体上仍然没有超越行政指导的范畴,没有从立法上来保障广大农民作为国家公民所应享有的受保障权利。因此,进一步完善农村最低生活保障制度,对建立城乡一体化的最低生活保障制度是必不可少的。

二、原则

建立农村居民最低生活保障制度,可借鉴城市居民最低生活保障制度建设的一些经验和做法,但在现阶段,我国城市和农村在生产力水平、经济结构、收入水平和消费方式上仍存在很大差距。因此,建立农村居民最低生活保障制度,必须有别于城市的做法,既要符合社会保障的一般性质与特征,又应充分考虑我国农村的社会结构、生产、生活方式和经济发展水平的特殊性;应具有鲜明的农村特色,并在救济内容、救济方式、救济标准、救济周期、救济资金的来源等方面与城市最低生活保障制度有所区别。

1.在保障对象上,坚持保障特困农民基本

行,又要做到尽力而为。因此,在一定时期内我国农村居民最低生活保障制度具有明显的社区型特征,不同的地区,保障标准不一,保障水平不均,保障形式不等,地方政府具有高度的自主权。

3.在保障资金上,金的原则。,财政能力有限,农民,国家无力全部包揽,保障资金的筹集一般只能由国家和集体共同负担,共尽责任。

4.在保障方法上,坚持救济与扶贫相结合

的原则。在建立农村居民最低生活保障制度时,要实行保障生活与扶持生产相结合,国家救济与社会互助相结合的原则。一方面是“输血”,即对陷于贫困的保障对象给予资金和物质帮助,以保障其基本生活;另一方面是“造血”,

即通过政策、科技、服务等多种形式扶持有劳动能力的保障对象发展生产,促进其自食其力,有效地提高保障对象自助、自救的能力,实现脱贫致富。

5.在保障手段上,坚持货币、物质、服务

保障相结合的原则。农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外,在生活的各个方面都存在着很大困难。因此,除向保障对象提供资金补助外,为保证他们把这些有限的资金基本用于物质生活,还要采取多种形式帮助他们解决其他方面的生活困难。对保障对象在生产、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠,发挥综合效应,从多方面解决保障对象的实际困难,也可以减轻保障资金不足的压力。

6.在保障管理上,坚持依靠基层政权和群

生活的原则。农村居民最低生活保障制度以全体农村特困居民为保障对象,确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。在建立农村居民最低生活保障制度时,既要面向全部贫困对象,又要从低标准起步,以保障其基本生活、维持劳动力再生产为前提,逐步提高保障标准,以免给国家造成困难和负担,产生养懒人、挫伤劳动者积极性的现象。

2.在保障内容上,坚持实事求是、尽力而

众自治组织的原则。农村居民最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作,必须依靠基层政权和基层自治组织。因此,建立农村居民最低生活保障制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合,尤其是同村务公开、民主管理相结合。

三、我国建立农村最低生活保障制度的措施

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为的原则。农村居民最低生活保障制度的建立,保障水平的高低,必须依赖当地经济的发展水平。我国农村居民最低生活保障制度不能搞一种模式,只能从实际出发,因地制宜,逐步建立和完善符合区域经济发展水平、多形式、多层次、多标准的社区型的保障制度,既要做到量力而

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目前,我国浙江省和成都市等地区已开始实施农民最低生活保障制度。浙江省从2001年10月1日正式实施《浙江省最低生活保障办法》,在全国率先将全省农民也纳入保障范围。该办法规定:家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的居民、村民,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。目前浙江省的最低生活保障标准,城镇居民平均为每月180元,农村村民为95元。以法律形式对最低生活保障制度实施城乡一体化规范,障制度的过程中,、可操作性较强等。,立足于中国目前的国情,我们认为,在建立农村最低生活保障制度时应主要采取如下措施:

1.各级政府特别是东部经济发达地区的政

开展“献爱心”等社会募捐活动,建立社会弱者权益保障基金,通过社会各界的努力,让每一个社会弱者都能真正享受到拥有社会保障和救助的安全感。

4.积极实施教育救助。文化程度偏低是城

镇和农村贫困群体的共同特征是“。对这,,,使其自。贫困家庭,这是教育救助的重点。教育是促进社会平等的基本手段,政府、社会应努力创造条件,让人们有同等受教育的机会。我们认为,应由政府牵头建立“教育救助金”,为农村最低生活保障家庭中在校的学生提供教育救助,可以现金或实物的方式,建立类似于城镇教育救助的新型的教育救助。

5.大力发展各种公益性的社会救助组织。

府有关部门,应立即着手开展对辖区内的社会弱者群体进行一次深入全面的调查和研究。各级政府的官员应深入民间,了解社会弱者群体的需求,倾听他们的呼声,关心他们的物质生活和精神生活,摸清辖区内的社会弱者群体的基本状况,积极创造条件,为制定相关的政策措施,建立一个健全的、规范化的社会救助体系进行必要的前期准备。

2.全面改革传统的社会救助制度,健全和

在城乡范围内全面发展志愿者组织,发动社会各界特别是中小学生加入志愿者队伍,人人投入经常性的社会救助活动,关心社会弱者群体的日常生活,为社会弱者提供志愿性的家庭服务。在中小学中开展志愿者服务活动,既可帮助社会弱者克服日常生活的困难,使他们过上有尊严的人的生活,也有助于培养青少年一代的爱心、同情心和责任心。

参考文献:

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[2]马　斌.积极建立农村居民最低生活保障制度[J].中国农村经济,2002,(7).

[3]许立群.建立农村居民最低生活保障制度及其政

完善新型的现代社会救助制度。国家和省市政府应责成有关部门,认真研究和制定有关社会救助的地方性的法规,并会同相关部门制定财会、统计和审计制度,监督检查社会救助法规的执行情况,健全相关救助事务的管理、执行和监督工作,逐步在本省建立和完善一个城乡一体的社会化、制度化的社会救助网络体系。

3.积极筹措和建立社会救助基金。此项基

策选择[J]1北京行政学院学报,2002,(6).

[4]陈剩勇.建构有中国特色的社会救助新体系[J]1

金的筹措,应倡导政府拨款与社会捐助相结合的原则,亦即以政府拨款为主、社会捐助为辅。也就是说,政府在确保公共财政对社会救助的投入每年都有较大幅度增加的前提下,应充分调动民间的积极性,经常性地通过各级各类组织,持续

浙江社会科学,2002,(2).

[5]吴碧英.消除贫困要注重人的发展[J].经济纵横,2000,(8).

(责任编辑:闫春英)

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